ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2587/2024

Ședința publică din data de 16 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 20.10.2023, prin declinare de la Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sectorul 6 al Municipiului București, prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale - Directia Domenii și Infrastructuri, prin Șeful Direcției, Unitatea Militară 02547 București și Unitatea Militară 02523 București, suspendarea executării următoarelor acte administrative, până la pronunțarea instanței de fond:

- Certificat de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 emis de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri;

- Autorizație de construire pentru lucrări de construcții cu caracter special nr. A 125 din 07.02.2023, emisă de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri;

- Autorizație de construire pentru lucrări de construcții cu caracter special nr. A 465 din 28.03.2023, emisă de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri.

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului București prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale - Directia Domenii și Infrastructuri prin Șeful Direcției, Unitatea Militară 02547 București, Unitatea Militară 02523 București, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea în tot a sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cu privire la paguba iminentă, a arătat recurentul că actele administrative atacate conțin dispoziții ale căror consecințe ar fi greu de înlăturat în ipoteza în care nu s-ar dispune suspendarea, iar actele ar fi ulterior anulate, întrucât în această situație ar fi necesară demolarea construcțiilor, ceea ce ar impune obținerea autorizației de desființare a construcțiilor și ar necesita cheltuieli suplimentare cu demolarea; în plus, s-ar crea și un disconfort major cetățenilor care trăiesc în vecinătate, afectându-se calitatea vieții prin poluarea ce ar rezulta în urma lucrărilor de demolare.

Cu privire la cazul bine justificat, recurentul a arătat că prima instanță a aplicat în mod eronat dispozițiile legale.

În ceea ce privește lipsa avizului care ar fi trebuit eliberat de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței pentru emiterea ulterioară, în mod legal, a certificatului de urbanism, prima instanță a făcut o aplicare eronată a dispozițiilor Legii nr. 50/1991, așa cum au fost interpretate prin decizia nr. 25/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii.

A apreciat recurentul că certificatul de urbanism care a stat la baza emiterii unei autorizații de construire a produs efecte juridice și, în consecință, poate fi supus controlului de legalitate pe cale judiciară.

A arătat recurentul că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 29 alin. (6) din Legea nr. 350/2001.

Totodată, prima instanță a reținut în mod greșit că ar fi vorba despre construcții cu caracter special, astfel cum sunt acestea definite în art. 5 din Procedura comună de autorizare a executării lucrărilor de construcții cu caracter special aprobată prin Ordinul nr. 2212/2018. În realitate, imobilele autorizate pentru construire reprezintă construcții civile care nu au legătură cu exercitarea atribuțiunilor specifice MApN.

Astfel, prima instanță a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 5 din Procedura comună de autorizare a executării lucrărilor de construcții cu caracter special aprobată prin Ordinul nr. 2212/2018.

Cu privire la competența Direcției Domenii și Infrastructuri din cadrul MApN de emitere a autorizațiilor de construire și a certificatelor de urbanism privind construcțiile cu caracter special, prima instanță a apreciat în mod eronat ca fiind aplicabile dispozițiile art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991 raportate la art. 3 și 7 din Instrucțiunile aprobate prin ordinul ministrului apărării nr. 151/2017.

În realitate, întrucât construcțiile nu au caracter special, Direcția Domenii și Infrastructuri nu avea competența de a emite aceste acte administrative.

În consecință, prima instanță a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991 și coroborate cu prevederile art. 3 și art. 7 din Instrucțiunile aprobate prin ordinul ministrului apărării nr. 151/2017.

Cu privire la efectele anulării PUZ Coordonator Sector 6, prima instanță a reținut în mod eronat că dispozițiile legale nu interzic emiterea unui certificat de urbanism și a unei autorizații de construire în lipsa unui PUZ valabil.

Până la emiterea unui nou PUZ, autoritățile locale nu pot emite documente de urbanism subordonate PUZ. Chiar și în cazul construcțiilor cu caracter special sunt aplicabile prevederile PUZ, neexistând nicio normă juridică să instituie un regim derogator în cazul construcțiilor cu caracter special.

Așadar, prima instanță a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 44, 45, 46, 47 și 28 din Legea nr. 50/1991.

Intimații nu au depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării următoarelor acte administrative, până la pronunțarea instanței de fond:

- Certificat de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 emis de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri;

- Autorizație de construire pentru lucrări de construcții cu caracter special nr. A 125 din 07.02.2023, emisă de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri;

- Autorizație de construire pentru lucrări de construcții cu caracter special nr. A 465 din 28.03.2023, emisă de Ministerul Apărării Naționale – Direcția Domenii și Infrastructuri.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În cauză, recurentul a susținut că, în ceea ce privește lipsa avizului care ar fi trebuit eliberat de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței pentru emiterea ulterioară, în mod legal, a certificatului de urbanism, prima instanță a făcut o aplicare eronată a dispozițiilor Legii nr. 50/1991, așa cum au fost interpretate prin decizia nr. 25/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii.

A apreciat recurentul că certificatul de urbanism care a stat la baza emiterii unei autorizații de construire a produs efecte juridice și, în consecință, poate fi supus controlului de legalitate pe cale judiciară.

Instanța de control judiciar reține că, potrivit deciziei nr. 25/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

În speță, Certificatul de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 a fost emis pentru elaborarea documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții și pentru obținerea avizelor/acordurilor necesare pentru Pavilioane multifuncționale în cazarma 5237 București.

Având în vedere că prin acesta nu s-a dispus interdicția de a construi și nici nu conține alte limitări, ținând cont și de aspectele dezlegate cu efect obligatoriu prin decizia RIL nr. 25/2017 menționată anterior, s-a constatat în mod corect de judecătorul fondului că nu este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra acestuia, întrucât nu este un act administrativ susceptibil să producă efecte juridice prin el însuși, ci doar un act preparator autorizației de construire.

Prin urmare, nu se poate dispune nici suspendarea acestuia în procedura reglementată de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice executorii apte a fi suspendate.

Cu privire la criticile recurentului referitoare la caracterul special al construcțiilor, instanța de control judiciar reține că lucrările autorizate prin cele două acte administrative în discuție pot fi încadrate în noțiunea de "lucrări de construire la obiective militare" sau "cele realizate în scopul îndeplinirii atribuțiilor specifice instituțiilor din SNAOPSN deținute cu orice titlu de acestea", întrucât toate construcțiile autorizate sunt realizate la o unitate militară, în incinta unei cazărmi și urmează a fi folosite de militarii care desfășoară activitatea în incintă.

Prin urmare, în analiza sumară specifică procedurii de față, în mod corect a reținut instanța de fond că, pentru a se constata caracterul special al lucrărilor autorizate din perspectiva cazului bine justificat este suficientă starea de fapt ce rezultă din cele două autorizații de construire a căror suspendare se solicită, respectiv: lucrările autorizate sunt executate pe un imobil aflat în administrarea MApN și în incinta unei cazărmi militare, motiv pentru care nu există niciun indiciu pentru a se considera că ele sunt construcții care trebuie autorizate în condițiile art. 4 din Legea nr. 50/1991.

Cu privire la competența Direcției Domenii și Infrastructuri din cadrul MApN de emitere a autorizațiilor de construire și a certificatelor de urbanism privind construcțiile cu caracter special, recurentul a susținut că, întrucât, în realitate, construcțiile nu au caracter special, Direcția Domenii și Infrastructuri nu avea competența de a emite aceste acte administrative.

Instanța de control judiciar reține că, astfel cum s-a detaliat în paragraful anterior, la o cercetare aparentă a construcțiilor autorizate, nu a reieșit cu evidență că acestea nu fac parte din categoria lucrărilor de construcții cu caracter special astfel cum sunt definite în ordinul nr. 40/2017, astfel că susținerile recurentului sunt neîntemeiate, în condițiile în care dispoziițile legale în vigoare avute în vedere de instanța de fond prevăd competența Direcției Domenii și Infrastructuri de a emite autorizații de construire chiar dacă Ordinul nr. M91/2008 a fost abrogat.

A mai susținut recurentul că, până la emiterea unui nou PUZ, autoritățile locale nu pot emite documente de urbanism subordonate acestuia; chiar și în cazul construcțiilor cu caracter special sunt aplicabile prevederile PUZ, neexistând nicio normă juridică să instituie un regim derogator în cazul construcțiilor cu caracter special.

Cu privire la aceste aspecte, instanța de control judiciar are în vedere dispozițiile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 care prevăd situațiile în care este obligatorie elaborarea unui plan urbanistic zonal, precum și pe cele ale alin. (3)

1

, potrivit cărora: "Prevederile alin. (3) nu se aplică în situația în care planurile urbanistice generale reglementează condițiile de autorizare a investițiilor din zonele menționate, cu excepția zonelor construite protejate". Astfel, legea enumeră situațiile în care elaborarea PUZ este obligatorie, iar indicatorii menționați la art. 47 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 pot fi prevăzuți în planul urbanistic general și în regulamentul aferent.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurentul-reclamant, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat, hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului București prin Primar împotriva sentinței nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului București prin Primar împotriva sentinței nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.