ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1565/2024

Ședința publică din data de 19 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, în data de 09.01.2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/15 decembrie 2022, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 98/CA/2023 din data de 19.04.2023 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, instanța luând act și de faptul că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 98/CA/2023 din data de 19.04.2023 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., și, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate iar, în rejudecare, admiterea acțiunii și pe cale de consecință anularea Raportului de evaluare nr. x/15 decembrie 2022.

În dezvoltarea motivelor de recurs a susținut în esență recurentul -reclamant A. că hotărârea recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

După o scurtă reluare a stării de fapt a susținut recurentul – reclamant că raportul de evaluare este unul foarte generic, partea aflându-se în imposibilitate de a stabili care au fost motivele emiterii acestuia și constatării stării de incompatibilitate, fiind redate dispozițiile legale incidente precum și enumerate actele doveditoare existente la dosarul cauzei, concluzionându-se cu privire la starea de incompatibilitate fără o analiza clară și pertinentă, cu descrierea și explicarea motivelor care au dus la această constatare.

Mai arată recurentul că dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003 aplicate greșit de către prima instanță nu sunt interpretative, în sensul că acestea prevăd interdicția de a încheia contracte cu instituțiile sau regiile autonome aflate in subordinea ori sub autoritatea consiliului local în perioada exercitării mandatului.

Or, în timpul mandatului său de consilier local, nu a încheiat absolut niciun contract/act adițional cu B. S.A. Satu Mare sau cu Administrația Domeniului Public Satu Mare, contractele fiind încheiate de către societatea la care deține o parte din acțiuni, respectiv 33,33%, prin administrator, anterior datei de la care a preluat acea funcție de consilier local și, mai mult decât atât, anterior datei de validare a mandatului său sau de a cunoaște măcar că va avea calitatea de consilier local.

Aspectul că ulterior preluării funcției de consilier local, s-au executat aceste contract, nu duce la concluzia că acestea au fost încheiate în timpul mandatului său, legea fiind de strictă interpretare, iar dispozițiile legale prevăd interdicția încheierii unor astfel de contracte și nicidecum interdicția executării unor contracte încheiate anterior care, mai mult decât atât, ai duce chiar și la răspunderea societății pentru o eventuală neexecutare culpabilă.

Intenția legiuitorului este clară, respectiv aceea de a evita influențarea încheierii unoi contracte favorabile pentru consilierul local ori pentru persoanele apropiate acestuia, însă, în speță, această influență nu a existat niciodată, termenii contractuali fiind stabiliți anterio: preluării funcției de consilier local.

Mai susține recurentul că rolul organelor de constatare este și trebuie sa fie acela de atenționare asupra săvârșiri unor fapte de încălcare a legislației în vigoare, însă interdicțiile sunt de strictă interpretare ș trebuie aplicate ca atare, fără a se încerca eludarea voinței legiuitorului.

Invocând dispozițiile art. 1178 C. civ., recurentul arată că încheierea unui contract presupune o manifestare de voință în sensul producerii unei consecințe juridice, iar în speța de față nu a existat nicio astfel de manifestare de voință exprimată în perioada mandatului său, iar aspectul că în perioada mandatului, cele două contracte au continuat să producă efecte în ceea ce privește executarea acestora, nu duce la concluzia că a fost încălcat articolul de lege reținut de către intimată, întrucât interdicțiile nu pot fi decât de strictă interpretare iar dispozițiile legale nu prevăd în niciun caz obligația consilierului local de a rezilia/denunța un contract încheiat anterior mandatului sau, ori interdicția de a executa un astfel de contract.

Chiar dacă dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003 interzic încheierea unui astfel de contract de către consilierul local fără a fi nevoie de dovedirea în concret a unei conduite ilicite, această interdicție fiind una de pericol și nu de rezultat, ar trebui analizat în concret în concre dacă a existat în perioada mandatului ssău o încheiere a unui contract care ar putea să pună în pericol valorile ocrotite sau nu.

Or, în speța de față este evident că nu a existat o astfel de manifestare de voință, lipsind în totalitate o acțiune care să poată duce la existența unei îndoieli în ceea ce privește conduita sa, în condițiile în care ambele contracte au fost încheiate și semnate anterior datei la care fost validat mandatul, situația fiind identică și în cazul actului adițional 1a contractul din 2012, iar simpla prelungire automată a contractului din 01.02.2012, încheiat cu Administrația Domeniului Public Satu Mare, nu duce la concluzia ca s-a încheiat vreu contract în perioada mandatului, odată ce dispozițiile contractuale au rămas neschimbate timp de 11 ani, fiind modificată la data de 01.04.2021 (anterior mandatului), prin act adiționa doar modalitatea de facturare a serviciilor prestate, fără a se modifica vreo altă clauză.

Prelungirea automată a contractului nu a necesitat, conform clauzelor contractuale,o nouă manifestare de voință, acesta producându-și efectele în cazul neexprimării unei manifestări de voință în sens contrar, respectiv în lipsa unei denunțări/rezilieri a acestuia. Așadar, rezilierea sau denunțarea contractului presupunea o manifestare de voință, însă prelungirea contractului nu.

Mai susține recurentul că practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție invocată de intimată vizează o situație care nu este similară celei analizate în acest dosar, în sensul că în respectiva speță nu exista un contract de prestări servicii încheiat în prealabil și semnat, fiind vorba despre un contract în formă simplificată, a comenzii urmată de acceptare respectiv executare, însă în speța de față există un contract de prestări servicii care prevede clauze contractuale clare și în baza căruia s-a desfășurat relația contractuală.

Consideră recurentul că nu se poate pune semnul egalității între a emite facturi în baza unui contract scris, cu clauze contractuale expres prevăzute si acceptate de părți și aceea de a emite facturi în baza unei manifestări de voință repetate, facturi care pot reprezenta contravaloarea unor servicii diferite și care pot fi emise de fiecare dată pentru sume diferite, relația contractuală putând fi, în mod evident, afectată în acest ultim caz de calitatea de consilier local a cocontractantului. (în această ultimă situație, consilierul local își manifestă de fiecare dată voința de a presta o activitate pentru instituția sau autoritatea publică, pe când în cazul subsemnatului, prestarea acelei activități vine ca urmare a îndeplinirii obligațiilor contractuale asumate anterior mandatului de consilier local).

Pentru toate aceste motive, apreciind că în prezenta cauză s-a aplicat greșit norma de drept material incidentă, recurentul solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat și motivat.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză intimata Agenția Națională de Integritate a invocat excepția nulității recursului pe considerentul că motivele de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Răspunsul la întâmpinare

Deși întâmpinarea intimate-pârâte Agenția Națională de Integritate i-a fost comunicată recurentului – reclamant A. în termenul legal, acesta nu a combătut apărările intimatei printr-un Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (4) C. proc. civ..incidente și în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) și art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluția Președintelului completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 11.07.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.03.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, având în vedere dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ.,după soluționarea cu prioritate a excepției nulității, invocate de intimata– pârâtă în cadrul întâmpinării, în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele ce se regăsesc în practicaua prezentei hotătâri, a luat act de concluziile orale formulate de reprezentantul intimatei și, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declarat dezbaterile închise și a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului ce face obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării, dar și de normele legale aplicabile litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, motiv pentru care va fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/15 decembrie 2022 emis de pârâtă, s-a constatat că reclamantul nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților deoarece în perioada deținerii calității de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Satu Mare, S.C. C. S.R.L., societate în cadrul căreia reclamantul deține calitatea de asociat cu o participare de 33.33% din capitalul social, a încheiat contracte de prestări servicii software cu S.C. B. S.A., societate comercială înființată de Consiliul local și cu Administrația Domeniului Public Satu Mare, serviciu public înființat de către Consiliul local, încălcând astfel dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Reclamantul a avut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Satu Mare în perioada 23.12.2021 - 25.12.2022 în aceeași perioada reclamantul deținând și calitatea de asociat cu o participare de 33.33% din capitalul social în cadrul societății C. S.R.L. .

C. S.R.L. a încheiat cu S.C. B. S.A. contractul de prestări servicii nr. x/25.11.2021 având ca obiect instalarea, actualizarea și mentenanța programelor soft D., Salariu, Mijloace Fixe și Parc Auto, durata contractuală fiind de 2 ani cu posibilitatea de prelungire automată pe următoarea perioadă de 1 an. B. S.A. a fost înființată de Municipiul Satu Mare .

În temeiul contractului menționat, în perioada în care reclamantul a îndeplinit funcția de consilier local au fost emise și plătite mai multe facturi fiscale .

C. S.R.L. a încheiat cu Administrația Domeniului Public Satu Mare contractul de prestări servicii software nr. x/01.02.2012 având ca obiect instalarea și întreținerea programului Salar, durata contractuală fiind de 1 an cu posibilitatea de prelungire automată pe următoarea perioadă de 1 an. Administrația Domeniului Public Satu Mare este o instituție publică înființată de Consiliul Local Satu Mare, în subordinea căruia funcționează.

În temeiul contractului menționat, în perioada în care reclamantul a îndeplinit funcția de consilier local a fost plătită factura fiscală nr. x/23.09.2021 .

Răspunzând punctual motivelor de recurs invocate de recurent, Înalta Curte constată că recurentul nu a formulat alte critici propriu-zise de nelegalitate a hotărârii atacate, limitându-se, în esență la o reluare a argumentelor expuse în susținerea acțiunii introductive, care au fost avute în vedere de instanța de fond și analizate judicios în considerentele sentinței atacate.

O primă critică a recurentului se referă la insuficienta motivare a actului administrativ contestat.

Această critică este nefondată

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate și-a îndeplinit obligația de a motiva în fapt și în drept actul administrativ contestat.

Urmează a se reține sub acest aspect că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate în mod expres elementele de fapt și de drept care determină adoptarea soluției respective. Așadar, motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea actului administrativ și urmărește, pe de o parte îndeplinirea unei funcții de transparență în profitul beneficiarilor actului, care să aibă posibilitatea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, iar, pe de altă parte, dă posibilitatea instanței să-și realizeze controlul jurisdicțional. Cu alte cuvinte, motivarea permite reconstituirea raționamentului adoptat de către emitentul actului pentru a ajunge la soluția pronunțată, raționament care să fie expus în cuprinsul actului.

În egală măsură, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele particulare fiecărei situații în parte. În aceste condiții, deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului emitentului actului contestat.

În speță, prima instanță a statuat în mod just cu privire la faptul că Raportul de evaluare nr. x/15 decembrie 2022 este motivat corespunzător, neputându-se reține nulitatea acestuia pentru acest motiv.

Astfel, este de observat că în cuprinsul actului contestat emitentul acestuia a expus, la pct. III lit. A), toate datele și informațiile referitoare la recurentul – reclamant primite de la alte instituții și autorități publice precum și de la persoane juridice de drept public și privat iar la lit. B) este descrisă fapta ce constituie o încălcare a regimului incompatibilităților de către persoana evaluată, fiind motivată în mod corespunzător și clar soluția adoptată și întemeiată în drept pe dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținându-se întrunirea elementelor prevăzute de acest text de lege. De asemenea, au fost indicate și enunțate și dispozițiile legale aplicabile, respectiv cele ale art. 1166, art. 1178 C. civ., Legea contabilității nr. 82/1991, art. 6 alin. (1) și art. 92 alin. (1), iar în final s-au redat concluziile, în cuprinsul cărora s-a menționat pe scurt motivul reținerii stării de incompatibilitate și textul legal încălcat, respectiv "deoarece în perioada deținerii calității de consilier local în cadrul Consiliului Local Municipiul Satu Mare, S.C. C. S.R.L. (societate în cadrul căreia persoana evaluată deține calitatea de asociat cu o cotă de participare la beneficii și pierderi de 33,33% din capitalul social) a încheiat contracte de prestări servicii software cu S.C. B. S.A. Satu Mare (societate comercială înființată de către Consiliul Local), respectiv cu Administrația Domeniului Public Satu Mare (serviciu public înființat de către Consiliul Local), încălcând astfel dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 …"

Astfel, Înalta Curte nu poate reține critica recurentului -reclamant în sensul că raportul de evaluare este unul foarte generic, fiind în imposibilitate de a stabili care au fost motivele emiterii sale și constatării stării de incompatibilitate.

Contrar susținerilor recurentului, instanța de control judiciar constată că raportul de evaluare este motivat corespunzător, raționamentul emitentului actului fiind expus într-o manieră clară, ce relevă atât existența stării de incompatibilitate, dar și aspectele de fapt și de drept care au fundamentat această concluzie,

Prin urmare, reținând motivarea adecvată a raportului de evaluare contestat, prin raportare la mențiunile inserate la pct. III lit. A) și lit. B) – Identificarea elementelor de incompatibilitate, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut și o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, criticile formulate de recurentul-reclamant sub acest aspect fiind, de asemenea, nefondate.

În referire la cea de-a doua critică de nelegalitate circumscrisă motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv "aplicarea greșită a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003", Înalta Curte reține că prima instanță a constatat, în esență, că mențiunea din norma juridică referitoare la încheierea contractelor nu trebuie interpretată așa cum propune reclamantul, în sensul că ar fi excluse contractele încheiate anterior dobândirii funcției de consilier local dar care continuă să producă efecte juridice pe perioada mandatului consilierului local, respectiv că sunt excluse din sfera incompatibilității instituite de art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003 doar contractele încheiate și executate anterior numirii în funcția de consilier local precum și cele încheiate și executate ulterior momentului încetării funcției alesului local, nefiind însă excluse din sfera de aplicare contractele încheiate anterior momentului numirii în funcția de ales local și executate pe parcursul deținerii acestei funcții.

Or, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că scopul interdicției încheierii contractelor între societățile la care consilierii locali sunt asociați sau acționari și unitățile administrativ-teritoriale sau societățile înființate de acestea nu este numai acela de a preveni orice posibilă influență din partea alesului local la momentul manifestării de voință în sensul încheierii contractului ci și acela de a preveni o astfel de influență în procesul de executare a contractului.

Astfel, contrar susținerilor recurentului – reclamant, deși ambele contracte dintre societatea în cadrul căruia reclamantul este asociat și entitățile înființate de Consiliul local Satu Mare au fost încheiate anterior dobândirii de către acesta a funcției de consilier local, în condițiile în care acestea au fost executate inclusiv în perioada în care recurentul a exercitat mandatul de consilier local, în mod judicios instanța de fond a menținut raportul de evaluare constatând că starea de incompatibilitate a fost corect reținută de către intimata – pârâtă.

Interdicția prevăzută de art. 90 din Legea nr. 161/2003 intervine ope legis în momentul încheierii contractului. În cazul de față, interdicția se referă și la situația derulării unui contract încheiat înainte de validarea mandatului, dar ale cărui efecte se prelungesc pe perioada exercitării mandatului, și nu strict doar la momentul încheierii contractului în timpul exercitării mandatului de consilier local.

În mod corect a reținut judecătorul fondului că sunt excluse din sfera incompatibilității instituite de art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003 doar contractele încheiate și executate anterior numirii în funcția de consilier local precum și cele încheiate și executate ulterior momentului încetării funcției alesului local, nefiind însă excluse din sfera de aplicare contractele încheiate anterior momentului numirii în funcția de ales local și executate pe parcursul deținerii acestei funcții.

Simpla existență a deținerii unei demnități locale, determină obligația pentru consilierul local de a-și lua toate măsurile pentru a nu încălca dispozițiile Legii nr. 161/2003 cu privire la conflictele de interese și incompatibilitate.

Or, în condițiile în care cele două contracte dintre C. S.R.L. și S.C. B. S.A. respectiv Administrația Domeniului Public Satu Mare au continuat să își producă efectele juridice și pe perioada în care recurentul -reclamant a avut calitatea de consilier local, fiind efectuate plăți în temeiul acelor contracte, nu înlătură starea de incompatibilitate faptul că respectivele contracte au fost încheiate anterior numirii sale în funcția de ales local, pentru evitarea incidenței stării de incompatibilitate, reclamanul având posibilitatea de a opta să nu accepte funcția de consilier local.

Cum recurentul nu și-a manifestat o astfel de voință acesta a devenit incompatibil pe perioada exercitării mandatului de ales local.

Așadar, a fost demonstrată fără putință de tăgadă existența stării de incompatibilitate.

În aceste condiții, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând că din interpretarea acestui text de lege rezultă indubitabil că pentru existența situației de incompatibilitate sunt excluse din sfera incompatibilității instituite de această normă legală doar contractele încheiate și executate anterior numirii în funcția de consilier local precum și cele încheiate și executate ulterior momentului încetării funcției alesului local, nefiind însă excluse din sfera de aplicare contractele încheiate anterior momentului numirii în funcția de ales local și executate pe parcursul deținerii acestei funcții.

Dimpotrivă, în fundamentarea soluției adoptate prima instanță a reținut în mod corect că scopul interdicției încheierii contractelor între societățile la care consilierii locali sunt asociați sau acționari și unitățile administrativ-teritoriale sau societățile înființate de acestea nu este numai acela de a preveni orice posibilă influență din partea alesului local la momentul manifestării de voință în sensul încheierii contractului ci și acela de a preveni o astfel de influență în procesul de executare a contractului, protejarea integrității mandatului aleșilor locali manifestându-se prin instituirea unei interdicții de derulare a unor raporturi contractuale precum cele descrise anterior, atât la momentul inițial al nașterii raportului juridic contractual cât și ulterior, pe parcursul executării acestuia, în măsura în care executarea nu are loc dintr-o dată.

În concluzie, în deplin acord cu judecătorul primei instanțe, Înalta Curte va valida raționamentul intimatei-pârâte expus în raportul de evaluare contestat, reținând că a fost dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul -reclamant A., deoarece în perioada deținerii calității de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Satu Mare, S.C. C. S.R.L., societate în cadrul căreia reclamantul deține calitatea de asociat cu o participare de 33.33% din capitalul social, a încheiat contracte de prestări servicii software cu S.C. B. S.A., societate comercială înființată de Consiliul local și cu Administrația Domeniului Public Satu Mare, serviciu public înființat de către Consiliul local, încălcând astfel dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În virtutea argumentelor expuse supra, instanța de control judiciar reține că nu pot fi primite criticile formulate de recurentul-reclamant din această perspectivă, prima instanță interpretând și aplicând corect dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în acord cu scopul urmărit de legiuitor, ipoteza contrară avansată de parte neverificându-se în cauza pendinte.

Prin urmare, criticile recurentului sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 98/CA/2023 din 19 aprilie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 martie 2024.