ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5545/2023

Ședința publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 02.09.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/11.08.2022, întocmit de pârâtă, ca fiind netemeinic și nelegal, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 299 din 12 decembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată și a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 299 din 12 decembrie 2022 a Curții de Apel Oradea a declarat recurs reclamantul, formulând critici pe care le-a încadrat în drept în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul- reclamant a arătat că hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind nemotivată în ceea ce privește aspectele de esență invocate, fapt ce echivalează cu necercetarea fondului și aduce atingere dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 par. 1 din Convenția europeană a drepturilor omului.

În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- reclamant a invocat aspecte care vizează încălcarea sau aplicarea greșită, de către instanța de fond, a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și ale art. 474 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, susținând că în realitate se încadrează în excepțiile prevăzute de aceste texte normative și că instanța a stabilit eronat natura activităților exercitate în cadrul B. S.R.L, societate având ca obiect furnizarea de servicii medicale, în condițiile O.G. nr. 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 08.03.2023, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală, formulând apărări față de criticile și argumentele recurentului- reclamant.

În esență, raportat la primul motiv de recurs, a arătat că sentința a fost motivată corespunzător prevederilor art. 425 din C. proc. civ., că judecătorul fondului a stăruit, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, procedând conform art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Cu referire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata- pârâtă a prezentat, în sinteză, elementele de fapt și de drept ce formează obiectul disputei judiciare și a argumentat că sentința a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

II. Soluția instanței de recurs.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor și susținerilor formulate prin întâmpinarea depusă la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat și îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Acest caz de casare vizează situațiile în care hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii sau conține numai motive străine de natura cauzei, ipoteze dintre care recurentul- reclamant a indicat-o pe prima, susținând că sentința este nemotivată, ceea ce ar echivala cu necercetarea fondului cauzei.

Contrar susținerilor părții, Înalta Curte constată că sentința îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conținând motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat soluția, expuse într-o manieră care face posibilă înțelegerea raționamentului urmat, iar modul în care instanța de fond a reținut și valorificat aspectele relevante ale cauzei urmează a fi examinat în contextul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul- reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/11.08.2022 emis de pârâta Agenția Naționala de Integritate în urma finalizării activității de evaluare efectuată în lucrarea nr. 12710/A/II/16.04.2018, prin care s-a constatat că în perioada cuprinsă între 01.10.2016 și până la data emiterii raportului persioana evaluată a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, simultan cu funcția publică de medic în cadrul Penitenciarului Oradea, a exercitat și funcția de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., contravenind astfel dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

În esență, în raportul de evaluare s-a reținut că recurentul- reclamant deține și a exercitat funcția de administrator în cadrul B. S.R.L., pentru înființarea și funcționarea căreia și-a folosit calificarea de medic, creând astfel o legătură între cele două funcții, care este sancționată de dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dar în același timp nu îi este aplicabilă derogarea oferită de prevederile art. 474 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, întrucât persoana evaluată, în perioada deținerii funcției publice, nu a desfășurat în afara programului normal de lucru activități profesionale, potrivit calificării pe care o deține.

Efectuând propria analiză asupra raportului juridic dedus judecății, în limitele permise de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., conform căruia recursul urmărește examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției:

"(1) Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului.";

Pentru funcționarii publici cu statul special din sistemul penitenciar, art. 122 din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor din penitenciare prevede următoarele:

"Polițiștii de penitenciare pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice, precum și să desfășoare activități sau să dețină funcții în sectorul privat, cu condiția ca activitatea sau funcția respectivă să nu aibă legătură cu sistemul poliției penitenciare și cu condiția respectării dispozițiilor legale privind conflictul de interese, incompatibilitățile, dar și a legislației aplicabile profesiei sau activității pe care o exercită".

Potrivit prevederilor art. 474 din Legea nr. 95/2006:

"(1) Medicii care ocupă funcții publice în cadrul aparatului central al Ministerului Sănătății, în cadrul direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București, în cadrul CNAS și, respectiv, în cadrul caselor de asigurări de sănătate județene și a municipiului București, precum și cei din cadrul ministerelor sau instituțiilor centrale cu rețele sanitare proprii pot desfășura în afara programului normal de lucru, în condițiile legii, activități profesionale, potrivit calificării pe care o dețin. Prevederile se aplică, cu respectarea reglementărilor legale referitoare la conflictul de interese și incompatibilități stabilite pentru sistemul sanitar, iar activitățile profesionale se desfășoară exclusiv în unități sanitare private . . . . . . . . . .

(3) Prevederile alin. (1) se aplică și medicilor, funcționari publici cu statut special încadrați în unități sanitare subordonate ministerelor sau instituțiilor centrale cu rețele sanitare proprii, în condițiile legii, prin derogare de la regimul incompatibilităților aplicabil acestei categorii de personal."

Agenția Națională de Integritate, emitentă a raportului de evaluare contestat, și instanța de fond, învestită să exercite controlul de legalitate asupora acestui act administrativ, au identificat corect cadrul normativ aplicabil recurentului- reclamant, care, în calitatea lui de medic, funcționar public cu statut special în cadrul unui penitenciar, este supus regimului incompatibilităților și conflictelor de interese, astfel cum reiese din corelarea normei generale cuprinse în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu reglementările specifice profesiei și funcției publice pe care o ocupă.

Instanța de control judiciar reține însă că prevederile legale citate mai sus au fost aplicate greșit în raport cu situația de fapt stabilită prin probele administrate în procedura administrativă și în fața primei instanțe, sentința fiind pronunțată pe baza unei interpretări trunchiate a normelor aplicabile și fără un fundament faptic în ceea ce privește încadrarea situației recurentului- reclamant în ipotezele nepermise de normele care definesc incompatibilitățile și interdicțiile care îi sunt aplicabile.

În acest sens, în motivarea sentinței atacate s-a reținut că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, funcționarilor publici le este permisă exercitarea unor funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice, precum și în domenii de activitate din sectorul privat, în măsura în care nu au legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public, și că aceste dispoziții trebuie interpretate în raport cu scopul urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea desfășurării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Pornind de la acest considerent de ordin general, instanța de fond a validat raționamentul intimatei- pârâte și a reținut că în speță nu este întrunită situația de excepție prevăzută de dispozițiile art. 474 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările și completările ulterioare, ori cea prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, întrucât persoana evaluată nu a desfășurat în afara programului de lucru activități profesionale, potrivit calificării de medic pe care o deține, ci a exercitat, în perioada de referință, în baza unui contract individual de muncă activ, funcția de administrator în cadrul B. S.R.L., pentru înființarea căreia "și-a folosit calitatea de medic, creând o legătură între cele două funcții"

Așadar, pe de o parte, starea de incompatibilitate a fost reținută exclusiv în raport cu calitatea de administrator în cadrul unei entități private, în acest mod fiind explicată înlăturarea de la aplicare a prevederilor art. 474 din Legea nr. 95/2006, ce ar fi permis unui medic care ocupă o funcție publică să desfășoare, în condițiile legii, activități profesionale, potrivit calificării pe care o deține, în unități sanitare private și în afara programului normal de lucru.

Pe de altă parte, încadrarea conduitei recurentului- reclamant în ipoteza nepermisă de prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 s-a făcut pornind de la calitatea de medic în care a înființat o unitate medico- sanitară, în condițiile art. 15 din O.G. nr. 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, fără a fi fost identificat vreun element concret din care să reiasă că activitatea (de administrator) din cadrul B. S.R.L. ar fi interferat cu atribuțiile exercitate ca funcționar public în sistemul penitenciar.

Or, în dezacord cu concluzia judecătorului fondului, Înalta Curte reține că, într-o interpretare sistematică, sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate" prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi înțeleasă în sensul că interzice de plano desfășurarea oricăror activități corespunzătoare pregătirii profesionale în domeniul medical, valorificată în cadrul funcției publice, ci vizează doar situația în care această activitate ar interfera cu atribuțiile pe care persoana evaluată le îndeplinește în cadrul raportului de serviciu aferent funcției publice și astfel s-ar putea îndepărta de la scopul pentru care a fost reglementat regimul incompatibilităților.

Aceeași semnificație o au, în optica Înaltei Curți, și dispozițiile art. 122 din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor din penitenciare, citate mai sus în cuprinsul prezentei decizii, conform cărora polițiștii de penitenciare pot să desfășoare activități sau să dețină funcții în sectorul privat, "cu condiția ca activitatea sau funcția respectivă să nu aibă legătură cu sistemul poliției penitenciare" și cu condiția respectării dispozițiilor legale privind conflictul de interese, incompatibilitățile, dar și a legislației aplicabile profesiei sau activității pe care o exercită.

Aceste argumente ce atrag reformarea sentinței pentru interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material ale art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și art. 122 din Legea nr. 145/2019 fac inutilă analiza criticilor referitoare la maniera în care prima instanță a interpretat și aplicat prevederile referitoare la exercitarea profesiei de medic, cuprinse în O.G. nr. 124/1998.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și al art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 299 din 12 decembrie 2022 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/11.08.2022 emis de Agenția Națională de Integritate.

Obligă intimata-pârâtă să plătească recurentului-reclamant cheltuieli pentru judecata în recurs, constând în: 200 RON taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.