ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2022

Ședința publică din data de 03 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 26 februarie 2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019, Curtea de Apel Oradea, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea de contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, fără cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, rejudecarea cauzei pe fond, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamantul a susținut că instanța de fond nu a avut în vedere la soluționarea cauzei faptul că, așa cum rezultă din ansamblul probator administrat în cauză, societatea B. S.R.L. nu a desfășurat niciun fel de activități economice, iar singurele acte de administrare ale acestuia au constat în semnarea declarațiilor fiscale.

Recurentul-reclamant a învederat că a deținut doar în mod formal calitatea de administrator al societății B. S.R.L., aceasta fiind o firmă fără activitate și nu pot fi identificate acte de administrare, în sens de acte de comerț, din partea sa.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant a arătat că, în condițiile în care în sarcina sa a fost reținută savârșirea abaterii disciplinare prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010, în raport de prevederile art. 32 din Legea nr. 176/2010, conform cărora dispozițiile acestei legi se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, analiza temeiniciei și legalității raportului contestat se impunea a se efectua și prin prisma prevederilor Legii nr. 188/1999. În consecință, instanța de fond trebuia să analizeze dacă sunt îndeplinite în cauză condițiile privind atragerea răspunderii administrativ-disciplinară.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs la data de 16 decembrie 2019, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii pronunțate de instanța de fond, reiterând, în esență, apărările formulate în fața primei instanțe.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Criticile formulate de recurentul-reclamant A., subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt întemeiate.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 21 iunie 2012 (data validării mandatului de primar) - 27 octombrie 2016 (data primirii răspunsului oficial de la ORC), a deținut și exercitat funcția de primar al comunei Tinca, județul Bihor, concomitent cu funcția de administrator în cadrul societății B. S.R.L.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice.

Soluționând cauza, instanța de fond a găsit neîntemeiate criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant, constatând că actul administrativ atacat este temeinic și legal.

Soluția pronunțată de către judecătorul fondului nu este împărtășită de către instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză.

Înalta Curte, în dezacord cu opinia judecătorului fondului, apreciază că, în speța dedusă judecății, simpla deținere, pur formală, a două funcții incompatibile, nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidență în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar și alte autorități administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situație de fapt.

Din perspectiva acestui scop, interpretul legii trebuie să elucideze sensul exact al normei de drept, pentru a se defini, cu toată precizia, voința legiuitorului.

În realizarea interpretării dreptului se utilizează mai multe metode, prin intermediul cărora urmează să se stabilească sensul exact al normei, efectele și scopul legii din care face parte textul normativ supus interpretării.

Un act normativ are caracter complex, fapt ce impune ca interpretarea să scoată în relief condiționarea social-istorică a actului normativ, finalitățile pe care le urmărește, valorile ocrotite, construcția sa logică.

În cazul de față, se impunea ca prima instanță să efectueze o interpretare sistematică, subiectam materiae, adică în conformitate cu ansamblul legislativ din care face parte norma interpretată.

Norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) este prevăzută în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ.

Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția.

De plano, textele legale interpretate fundamentează ideea că exercitarea simultană a celor două funcții determină starea de incompatibilitate.

Această interpretare a fost confirmată și de modificarea legislativă intervenită prin adoptarea Legii nr. 87/2017 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care la art. 4 prevede că "La articolul 87 alin. (1), partea introductivă se modifică și va avea următorul cuprins:

"ART. 87 - (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: (…)", precum și de împrejurarea că în ședința Plenului judecătorilor Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal din data de 22 mai 2017 s-a adoptat o soluție de principiu pentru unificarea practicii, în sensul că există stare de incompatibilitate între funcția publică și calitatea de administrator la o societate comercială, în situația exercitării efective a funcției de administrator.

În consecință, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

Situația de fapt probată atestă că societatea unde reclamantul figura ca administrator nu s-a comportat în perioada de referință ca o societate viabilă având în vedere că, atât din informațiile furnizate de ORC Bihor, cât și din situațiile financiare anuale conținând bilanțul precurtat, contul de profit și pierdere, date informative și situația activelor imobilizate, aferente perioadei 2012 - 2017, rezultă că societatea nu a desfășurat activități comerciale, conforme obiectului de activitate, neînregistrând profit sau pierderi .

Totodată, din coroborarea tuturor înscrisurilor de la dosar nu a rezultat că în perioada 2012 - 2017 firma la care intimatul-reclamant a figurat ca administrator a intrat vreodată în relație comercială ori de altă natură cu vreo instituție publică.

Ca atare, societatea, nedesfășurând practic activități comerciale, mandatul administratorului s-a limitat la semnarea și depunerea la Administrația Financiară a situațiilor financiare, fără ca intimatul-reclamant să săvârșească vreo faptă efectivă de administrare și de încasare venituri pentru a-i fi conferită calitatea de administrator în sensul avut în vedere de către legiuitor.

Așa cum s-a arătat și mai sus, incompatibilitățile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Or, în situația în care cele două funcții nu au fost exercitate simultan, este greșit a se reține incidența cazului de incompatibilitate.

Faptul că intimatul-reclamant doar a semnat și depus la Administrația Financiară situațiile financiare ale societății nu conduce la starea de incompatibilitate, pentru că în concret acesta nu a exercitat funcția de administrator al societății.

În raport de circumstanțele factuale ale cauzei, soluția adoptată de Agenția Națională de Integritate și confirmată de instanța de fond este excesiv de formalistă și contrară scopului Legii nr. 161/2003.

Alături de argumentele expuse mai sus se impune a se arăta că în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-au consolidat ca izvor de drept, principiul proporționalității și cel al prevalenței substanței asupra formei.

Prin prisma principiului proporționalității, natura și severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporționate față de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situația de fapt și sancțiunile ce urmează a fi suportate.

În cauza prezentă s-a nesocotit și principiul prevalenței substanței asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce țin de substanța raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea nr. 161/2003.

În sinteză, prin Legea nr. 161/2003 a fost reglementată interdicția de a exercita concomitent o funcție publică și una în domeniul privat, în vederea asigurării transparenței funcțiilor publice și în mediul de afaceri, cu scopul prevenirii și sancționării corupției.

Or, faptul că societatea unde reclamantul figura ca administrator nu s-a comportat ca o societate viabilă în perioada cât acesta a îndeplinit funcția de primar, demonstrează cu elocvență că intimatul-reclamant nu a exercitat în fapt și funcția de administrator al societății B. S.R.L., cu precizarea că nici măcar Agenția Națională de Integritate nu a susținut că societatea ar fi făcut acte sau fapte de comerț.

Prin prisma stării de fapt concrete dovedite în cauză, Înalta Curte reține că numai considerente de ordin pur formal, disproporționate față de scopul legii, au determinat formularea de către intimata-pârâtă a concluziei că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate astfel că, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Având în vedere că deja s-a constatat că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor recurentului-reclamant privind neîndeplinirea condițiilor privind atragerea răspunderii administrativ-disciplinară.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea și va anula Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019 a Curții de Apel Oradea, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 03 februarie 2022.