ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 291/2023

Ședința publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24 martie 2021 pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020 - P.I., prin declinare de competență prin sentința nr. 185/CA/2021 din 4 martie 2021, pronunțată de Tribunalul Bihor, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.11.2020, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 34/CA/2021 din 14 aprilie 2021, Curtea de Apel Oradea a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

Totodată, a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant arată că, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, funcționarii publici pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, dar care să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, fără a interzice în mod expres desfășurarea altor activități.

Recurentul-reclamant consideră că este inadmisibilă stabilirea și reținerea unor stări de incompatibilitate prin interpretarea per a contrario a prevederilor legale, astfel cum a procedat instanța de fond, orice extindere a ariei incompatibilităților constituind o adăugare la lege.

Stabilirea unor sancțiuni neprevăzute expres de norme legale, prin adăugare și interpretarea per a contrario reprezintă, în opinia recurentului-reclamant, o încălcare gravă a unui principiu fundamental al dreptului, respectiv principiul nulla poena sine lege.

În lipsa unei norme legale concrete și a unei interdicții expres prevăzute de lege, nici autoritatea competentă și nici instanțele judecătorești nu pot stabili noi stări de incompatibilitate, prin extinderea sferei incompatibilităților în urma interpretării per a contrario a normelor legale existente.

Față de cele arătate, consideră că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele legale invocate, adăugând noi stări de incompatibilitate care nu sunt expres prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sentința atacată fiind nelegală, motiv pentru care solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței civile recurate, pentru apărările dezvoltate la dosar.

În esență, se arată că raționamentul instanței de fond este corect și legal, fiind fundamentat pe aplicabilitatea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, și motivat, pe de o parte, de faptul că reclamantul are, ca funcționar public, atribuții de a acorda asistență tehnică agricultorilor iar, pe de altă parte, poate ajunge în situația de a fi numit expert tehnic judiciar pentru a se pronunța asupra unor probleme tehnice din domeniul agricol și cu privire la care, anterior, a avut obligația de a acorda consultanță agricultorilor.

Existența legăturii directe și indirecte între atribuțiile exercitate ca funcționar public, respectiv consilier în cadrul Direcției pentru Agricultură Județeană Bihor și activitățile desfășurate în calitate de expert judiciar în specialitatea agricultură, este justificată de faptul că ambele aparțin domeniului agricultură și implică, deopotrivă, aceeași pregătire profesională, precum și aplicarea, respectiv punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale.

Nu pot fi reținute ca fondate argumentele invocate de recurentul-reclamant în cuprinsul cererii de recurs întrucât, prin dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, legiuitorul nu a exceptat de la aplicabilitatea acestui articol de lege activitățile desfășurate de experții tehnici judiciari.

Rațiunea instituirii unor interdicții și sancțiuni în cazul persoanelor față de care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților și conflictelor de interese răspunde nevoii de prevenire și combatere a faptelor de corupție, sens în care Curtea Constituțională a arătat în jurisprudența sa (Decizia nr. 1.412 din 16 decembrie 2008; Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009; Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014) că "legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligații suplimentare, tocmai în considerarea activității pe care acesta o desfășoară".

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/18.11.2020 întocmit de pârâta ANI, prin care s-a reținut că s-a aflat în stare de incompatibilitate, în perioada iulie 2014 - iulie 2020, întrucât, atribuțiile exercitate (potrivit fișelor de post din datele de 10.06.2014 și 30.12.2016) ca funcționar public (consilier în cadrul Compartimentului asistență tehnică zonală și RICA din cadrul Serviciului - implementarea politicilor, strategiilor în agricultură și industrie alimentară, consultanță agricolă și formare profesională) în cadrul Direcției pentru Agricultură Județeană Bihor sunt în legătură directă sau indirectă cu activitățile desfășurate ca expert tehnic judiciar - specializarea "Agricultură" în cadrul Biroului Local de Expertize Judiciare Tehnice și Contabile Bihor, încălcându-se astfel dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției "(1) Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statul special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului."

Începând cu anul 2009, legiuitorul a permis funcționarilor publici să exercite funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, cu condiția să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public.

Așadar, din interpretarea per a contrario a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada vizată de activitatea de evaluare, rezultă că funcționarii publici nu pot exercita funcții sau activități în alte domenii de activitate din sectorul privat dacă acestea sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului.

Se reține totodată, că, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activitățile desfășurate de un funcționar public, în exercitarea funcției publice și a unei activități conexe, în mediul privat, se vor avea în vedere, spre comparație, atribuțiile din fișa postului de funcționar public și domeniul/domeniile de activitate din sfera privată, după cum a procedat și instanța de fond.

Se impune precizarea că interpretarea gramaticală a textului de lege este în sensul că sintagma "domenii de activitate" se referă la sfera activităților circumscrise atribuțiilor de serviciu ale persoanei evaluate și care trebuie să fie diferită în cele două funcții exercitate, funcția publică și funcția din mediul privat. Ceea ce interesează, din perspectiva stării de incompatibilitate, este ca activitatea efectiv prestată de persoana evaluată în domeniul privat să nu interfereze ori să aibă aptitudinea de a interfera cu cea desfășurată în funcția publică, or această condiție nu este îndeplinită dacă activitățile desfășurate în domeniul privat sunt similare și presupun punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale cu cele utilizate în activitatea funcției publice.

În acest sens, în mod corect a reținut instanța de fond că, sub aspectul existenței unei legături directe sau indirecte cu atribuțiile exercitate ca funcționar public este necesar să se aibă în vedere că, deși domeniul de activitate este diferit în ceea ce privește calitatea de funcționar public, și respectiv de expert tehnic judiciar, o conexiune între activitățile desfășurate în baza acestor calități este dată de faptul că pentru exercitarea acestora reclamantul își folosește specializarea în domeniul agricol.

În speță, potrivit fișei postului din data de 10.06.2014, corespunzătoare activității desfășurate de reclamant în cadrul Camerei Agricole Județene Bihor, precum și a fișei postului din data de 30.12.2016, corespunzătoare activității desfășurate de reclamant în cadrul Direcției pentru Agricultură Județeană Bihor, înscrisuri avute în vedere și de instanța de fond în analiza sa, rezultă că, în calitate de funționar public, recurentului-reclamant îi revin sarcini de a acorda consultanță tehnică, economică și chiar juridică în domeniul agricol, tuturor agricultorilor.

Deopotrivă, având în vedere că de esența activității de expert tehnic judiciar este deținerea unor cunoștințe de o anumită specialitate de către o persoană, care are calitatea de expert tehnic judiciar, și care este numită în scopul lămuririi unor împrejurări tehnice, de fapt, de către organul de urmărire penală sau de către instanța de judecată, în vederea efectuării unei expertize, este evident că există legătură cel puțin indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, în condițiile în care, recurentul-reclamant poate ajunge în situația de a fi numit expert tehnic judiciar pentru a se pronunța asupra unor probleme tehnice din domeniul agricol, probleme cu privire la care a avut anterior obligația de a le acorda consultanță agricultorilor.

Înalta Curte reține că, raportat la sintagma "legătură directă/indirectă", pentru existența cazului de incompatibilitate nu este necesar să existe o suprapunere a atribuțiilor sau intersectare a lor, ci doar o legătură, care poate fi directă sau indirectă. Ori, existența în cauză a acestei legături, cel puțin indirectă, este neechivocă.

În altă ordine, legătura indirectă între activitățile exercitate de reclamant nu poate fi înlăturată, ignorată, în contextul în care prevenirea stărilor de incompatibilitate în apărarea principiilor enunțate de legiuitor: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, constituie un imperativ esențial într-o societate democratică, legiuitorul reținând în expunerea de motive a Legii nr. 161/2003 faptul că "unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror demnități publice și funcții publice, este asigurată prin Titlul IV privind conflictul de interese și regimul incompatibilităților".

Deci, finalitatea Legii nr. 161/2003 nu este înlăturarea stărilor de conflict de interese/incompatibilități, ci prevenirea acestora.

Având în vedere aceste aspecte importante privind prevenirea stărilor de incompatibilitate, instanța de recurs reține că dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Prin urmare, față de toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că instanța de fond a constatat în mod corect că raportul de evaluare atacat în cauză este legal, fiind corectă concluzia încălcării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităților din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 34 din data de 14 aprilie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.