ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2519/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Medgidia la data de 12 octombrie 2021, în dosarul cu nr. x/2021, reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărăganu prin Primar și Consiliul Local al Comunei Bărăganu au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comuna Mereni Prin Primar, Consiliul Local al Comunei Mereni, Instituția Prefectului Județului Constanța și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Constanța, să se constate nulitatea absolută a procesului-verbal de delimitare cadastrală privind identificarea și recunoașterea hotarului administrativ UAT Bărăganu și UAT Mereni, jud. Constanța, încheiat la data de 02 septembrie 2010 și înregistrat la OCPI Constanța sub nr. x/10.09.2010. Prin sentința civilă nr. 344 din 17 martie 2022, pronunțată de Judecătoria Medgidia s-a dispus declinarea competenței către Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ, iar prin încheierea nr. 109 din data de 25 iulie 2022 a Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ, a fost declinată cauza în favoarea secției I Civile a Tribunalului Constanța.

Hotărârea judecătorească pronunțată de Tribunalul Constanța Prin sentința civilă nr. 1736 din data de 31 mai 2023 pronunțată de Tribunalul Constanța, în dosar nr. x/2021 a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Comunei Bărăganu. A fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Local al Comunei Bărăganu, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă. A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Consiliul Local al Comunei Mereni și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Constanța. A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta Comuna Bărăganu prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Mereni și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Constanța, ca fiind formulată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă. A fost respinsă ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Prefectul Județului Constanța. A fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamanta Comuna Bărăganu în contradictoriu cu pârâții Comuna Mereni prin Primar și Prefectul Județului Constanța.

Decizia civilă pronunțată de Curtea de Apel Constanța Prin decizia civilă nr. 231C din 2 noiembrie 2023, Curtea de Apel Constanța – secția I civilă a admis apelul formulat de către apelanta reclamantă Unitatea administrativ- teritorială Comuna Bărăganu prin Primar, împotriva sentinței civile nr. 1736 din 31 mai 2023 pronunțată de Tribunalul Constanța, în dosar nr. x/2021, în contradictoriu cu intimații pârâți Comuna Mereni prin Primar, Consiliul local al Comunei Mereni, Instituția Prefectului Județului Constanța, Oficiul de cadastru și publicitate imobiliară Constanța și intimatul reclamant Consiliul local al Comunei Bărăganu. A anulat sentința civilă apelată și a trimis cauza la Tribunalul Constanța pentru soluționarea fondului cauzei.

Calea de atac înregistrată în cauză și motivele de recurs invocate Împotriva deciziei civile nr. 231C din 2 noiembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția I civilă, au declarat recurs pârâții Unitatea Administrativ Teritorială-Comuna Mereni prin primar și Consiliul Local al Comunei Mereni. Recurenții – pârâți au invocat incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În susținerea motivelor de recurs, au arătat că soluția corectă este cea a primei instanțe, anume soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, pe motiv că reclamanții nu au urmat procedura specială prevăzută de lege pentru anularea procesului-verbal de delimitare cadastrală. În continuare, au invocat prevederile art. II din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea O.U.G. nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, în conformitate cu care "În termen de 15 zile de la adoptarea prezentei legi, documentațiile comisiilor de delimitare, în care procesele-verbale de delimitare a hotarelor nu au fost semnate sau au fost semnate cu obiecțiuni de membri comisiei de delimitare, vor fi înaintate prefectului județului, de către Agenția Națională, prin instituțiile sale subordonate. Prefectul în termen de 30 de zile de la primirea documentației de delimitare, inițiază concilieri sau, în caz contrar, sesizează instanțele de contencios administrativ cu privire la acțiunea privind stabilirea hotarelor unităților administrativ- teritoriale", concluzionând că legea conferă calitate procesuală activă în demararea unei atare acțiuni doar Instituției Prefectului, unitățile administrativ teritoriale urmând să aibă calitate procesuală pasivă în aceste procese. Au precizat că acțiunea reclamanților vizează anularea procesului-verbal de delimitare a hotarelor celor două unități administrativ teritoriale, proces-verbal care are o procedură specială de contestare, iar reclamanții nu au calitatea cerută de legea specială și nici nu au urmat procedura prevăzută în aceasta pentru soluționarea litigiului. Au mai învederat că, în baza hotărârii judecătorești definitive pronunțate în dosarul nr. x/2014, comuna Mereni și-a intabulat dreptul de proprietate în limitele menționate în procesul-verbal de delimitare, contestat în prezentul litigiu, pentru ca ulterior, să-și înscrie dreptul de proprietate în cartea funciară a localității, drept necontestat de reclamanți în termenul prevăzut de lege. În finalul expunerii argumentației privind admiterea recursului, recurenții au arătat că nici o autoritate publică nu se poate prevala în fața justiției de o eventuală culpă în emiterea unor acte pentru a-și valorifica un drept, cu atât mai mult cu cât au emis acte prin care au recunoscut implicit valabilitatea și legalitatea acelui act. Ca atare, au concluzionat că orice eventuală nulitate a unui atare act devine o nulitate relativă, acoperită de actele emise ulterior, iar cererea în justiție formulată cu acest obiect devine inadmisibilă. Pentru toate aceste considerente, au solicitat ca instanța de recurs să constate că instanța de apel a pronunțat soluția în baza unor considerente străine de natura litigiului dedus judecății, neînlăturând de la aplicare legea generală, și ca atare, să admită recursul, să caseze decizia recurată și respingând apelul, să păstreze ca legală și temeinică sentința Tribunalului Constanța.

Apărări formulate în cauză La data de 16 aprilie 2024, în termen procedural, intimata Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărăganu prin Primar a depus întâmpinare, prin care a invocat, în principal, anularea recursului ca tardiv formulat și nulitatea recursului, iar, în subsidiar, au solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. A reiterat excepția tardivității declarării recursului, întrucât a susținut că decizia civilă recurată a fost comunicată părților la 27 noiembrie 2023, iar recursul a fost înregistrat la Curtea de Apel Constanța la 4 ianuarie 2024. În continuare, a arătat că în speță este incidentă și excepția nulității recursului, în conformitate cu prevederile art. 486 alin. (1) lit. d), art. 487 și art. 489 alin. (1) și (2) C. proc. civ. În susținerea excepției invocate, a precizat că dezvoltarea criticilor din recurs nu se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că motivele de recurs invocate vizează netemeinicia soluției instanței de apel și că recurenții aveau obligația de a argumenta motivele pentru care în speță sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de apel ca temeinică și legală și a învederat că în mod corect instanța de apel a reținut că în speță nu sunt aplicabile dispozițiile art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, întrucât în speță este vorba despre un proces-verbal lovit de nulitate absolută pentru cauzele expuse în cuprinsul cererii de chemare în judecată. Mai arată că nu există nici o lege care să instituie o procedură de urmat în cazul contestării legalității unui proces-verbal semnat fără obiecțiuni și ca atare, în mod corect instanța de apel a reținut că procesul-verbal este un act juridic care poate fi supus analizei în temeiul dreptului comun. Recurenții nu au formulat răspuns la întâmpinare. Excepțiile nulității și tardivității recursului au fost respinse în ședința de judecată din 8.10.2024. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Analizând criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte pornește în analiza sa de la obiectul și cauza cererii de chemare în judecată, respectiv constatarea nulității absolute a procesului-verbal de delimitare cadastrală privind identificarea și recunoașterea hotarului administrativ dintre UAT Bărăganu și UAT Mereni, jud. Constanța, încheiat la data de 02.09.2010 și înregistrat la Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Constanța sub nr. x/10.09.2010, în raport de o serie de motive de nulitate absolută care țin de lipsa consimțământului unora dintre membrii comisiei de delimitare la încheierea procesului-verbal înregistrat la OCPI Constanța sub nr. x/10.09.2010; de eroarea obstacol cu referire la falsa reprezentare a realității la încheierea procesului-verbal a cărui nulitate absolută se solicită; cauza ilicită constând în intenția de a scoate prin fals, uz de fals și fără drept din limitele teritoriale ale Comunei Bărăganu suprafața de 174,65 ha teren islaz comunal reprezentat prin parcelele A 477 și A 478 și trecerea acestora în granițele UAT Mereni, deși această suprafață de islaz a aparținut dintotdeauna satelor Lanurile și Bărăganu, respectiv fostei comune Bărăganu care a fost desființată în anul 1968 și reînființată în anul 2003 prin Legea 675/2002; frauda la lege, în sensul că Procesul-verbal de delimitare cadastrală înregistrat la OCPI sub nr. x/2010 s-a încheiat fără aprobarea Consiliului Local Bărăganu, încălcându-se dispozițiile art. 36 din Legea nr. 215/2001. Se observă că instanța de apel a considerat că Tribunalul Constanța a stabilit în mod corect obiectul investirii sale, dar nu și cauza investirii, respectiv temeiul juridic al acțiunii deduse judecății, respectiv motivele de nulitate care derivă din art. 480-481 din C. civ. de la 1864 în vigoare la data întocmirii actului litigios, art. 948 alin. (1) pct. 2 și pct. 4, art. 942, art. 953, art. 966, art. 68, art. 1008 din codul menționat anterior, dar și art. 1179 alin. (1) și art. 1247 și art. 1250 din C. civ. în vigoare în prezent, precum și art. 44 din Constituția României, care fac ca instanța de fond să fie îndrituită a cerceta nulitatea absolută a actului juridic civil pentru motivele de drept comun, iar nu pentru cauzele incluse în procedura specială expusă în considerentele hotărârii primei instanțe. S-a reținut de către instanța de apel că împrejurarea că natura juridică a actului reprezentat de procesul-verbal de delimitare înregistrat la OCPI sub nr. x/10.09.2010 a fost interpretată în considerarea dispozițiilor art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, nu impietează asupra verificării cauzelor de nulitate absolută invocate pe calea acțiunii principale, deoarece acest înscris, nefiind caracterizat ca un act administrativ, poate fi caracterizat ca un act juridic civil, de drept comun, a cărui nulitate absolută poate fi cercetată din perspectiva abordată de către reclamanți. Astfel, reține instanța de apel, prin decizia civilă nr. 616/CA/28.05.2014 a Curții de Apel Constanța s-a stabilit în mod definitiv, într-o altă cauză, că procesul-verbal de delimitare cadastrală privind identificarea și recunoașterea hotarului administrativ dintre UAT a comunei Bărăganu si UAT a comunei Mereni, județul Constanta înregistrat la O.C.P.I. Constanța sub nr. x/10.09.2010 nu este un act administrativ, chiar dacă este unul emis într-o procedură administrativă, astfel încât actul atacat poate fi socotit ca fiind un act juridic civil ale cărui cauze de nulitate absolută pot fi cercetate pe calea dreptului comun, invocată de către reclamanți. Reținând incidența altei căi procesuale prin intermediul căreia reclamanții pot obține rezultatul vizat prin intermediul prezentului proces și admițând excepția inadmisibilității acțiunii, fără a analiza cauzele de nulitate absolută a actului juridic civil litigios reprezentat de procesul-verbal de delimitare cadastrală privind identificarea și recunoașterea hotarului administrativ dintre UAT a comunei Bărăganu si UAT a comunei Mereni, județul Constanta, astfel cum au fost invocate prin cererea introductivă de instanță, prima instanță a lăsat nesoluționată cererea dedusă judecății, determinând astfel incidența art. 480 alin. (3) din C. proc. civ., care impune anularea hotărârii și trimiterea cauzei la prima instanță pentru rejudecarea fondului. Recurenții pârâți critică această abordare și apreciază că acțiunea este inadmisibilă, așa cum a reținut Tribunalul Constanța, ale cărui considerente le susțin și reiau în motivele de recurs. Astfel, acțiunea este inadmisibilă în considerarea împrejurării că există o procedură specială pe care partea reclamantă ar fi trebuit să o urmeze în vederea stabilirii hotarului dintre cele două unități administrativ-teritoriale, respectiv procedura prevăzută de prevederile art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, potrivit cu care "În termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, documentațiile comisiilor de delimitare, în care procesele-verbale de delimitare a hotarelor nu au fost semnate sau au fost semnate cu obiecțiuni de membrii comisiei de delimitare, vor fi înaintate prefectului județului, de către Agenția Națională, prin instituțiile sale subordonate. Prefectul, în termen 30 de zile de la primirea documentației de delimitare, inițiază concilieri sau, în caz contrar, sesizează instanțele de contencios administrativ cu privire la acțiunea privind stabilirea hotarelor unităților administrativ-teritoriale." A reținut prima instanță – iar recurenții sunt de acord cu ea – că potrivit art. 11 alin. (4) din Lege 7/1996, în cazul în care reprezentanții unităților administrativ-teritoriale învecinate recunosc reciproc hotarele, astfel cum acestea au fost delimitate și marcate de către comisia de delimitare, în baza lucrărilor tehnice de cadastru, acestea rămân definitive și reprezintă limitele oficiale ale respectivei unități administrativ-teritoriale. În caz contrar, și anume atunci când procesele-verbale de delimitare a hotarelor nu au fost semnate sau au fost semnate cu obiecțiuni de membrii comisiei de delimitare, art. II din Legea nr. 133/2012 instituie atribuția prefectului de a iniția concilieri asupra documentației de delimitare, iar atunci când acestea nu se finalizează cu semnarea proceselor-verbale de delimitare a hotarelor, prefectul sesizează instanța de contencios administrativ cu acțiunea în stabilirea hotarelor unității administrativ-teritoriale. Mai reține tribunalul că legiuitorul face distincție între operațiunea de delimitare și marcare a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, prevăzută la art. 11 alin. (3), pe de o parte, și modificarea, prin lege, a limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, pe de altă parte, prin precizarea expresă inserată în cuprinsul art. 11 alin. (7) din același act normativ. Distincția dintre acestea două operațiuni este esențială, a considerat tribunalul, deoarece delimitarea și marcarea hotarelor reprezintă operațiunea tehnică de materializare la teren a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, în condițiile prevăzute de lege sau de actele administrative cu caracter normativ date în aplicarea acesteia (art. 11 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, Regulamentul de organizare și funcționare a comisiilor de delimitare), în timp ce modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale este măsura legislativă care privește exclusiv înființarea, reînființarea sau reorganizarea unităților administrativ-teritoriale. Din punctul de vedere al tribunalului, documentațiile cadastrale cuprinse în dosarul de delimitare, care a fost finalizat fie prin semnarea procesului-verbal de delimitare a hotarelor, fie prin hotărârea judecătorească care tranșează neînțelegerile dintre vecini la stabilirea liniei de hotar, reprezintă operațiuni prealabile, pur tehnice, efectuate în vederea delimitării teritoriale, care urmează a se efectua printr-un act normativ (a se vedea dispozițiile pct. 4.3.7 din Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general, aprobate prin Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001, modificat și completat prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 259/2010). În situația în care, subsecvent operațiunii de delimitare a hotarelor unităților administrativ-teritoriale, fie prin semnarea procesului-verbal de delimitare a hotarelor, fie prin hotărârea judecătorească de stabilire a hotarelor, intervine o modificare în fapt a limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, aceasta se va efectua exclusiv în condițiile legii, și anume numai după consultarea prealabilă a cetățenilor, prin referendum, în temeiul art. 22 teza a doua din Legea nr. 215/2001. În considerarea aspectelor evidențiate anterior, tribunalul a reținut – iar recurenții au fost de acord și au invocat în recursul lor – că dispozițiile legale aplicabile situației deduse judecății prevăd o altă cale procesuală decât cea de drept comun pentru rezolvarea contestației privind determinarea limitelor de hotar ale unității administrativ-teritoriale reclamante, singura aflată la dispoziția părții reclamante pentru lămurirea obiecțiunilor pe care aceasta a înțeles să le formuleze cu privire la operațiunea tehnică de delimitare a hotarului său în raport cu unitatea administrativ-teritorială pârâtă. Abordarea tribunalului și susținerile recurenților pârâți sunt greșite, soluția instanței de apel fiind cea corectă, în raport de considerentele ce vor fi conturate mai jos: În primul rând, trebuie observat că prin sentința civilă 4836/2013 a Tribunalului Constanța – secția contencios administrativ și fiscal, definitivă prin decizia nr. 616/2014 a Curții de Apel Constanța – secția a II-a contencios administrativ și fiscal s-a reținut, cu autoritate de lucru judecat, că procesul-verbal de delimitare nr. x/10.09.2010, a cărui nelegalitate se solicitase a fi constatată pe calea excepției de nelegalitate, nu este un act administrativ în sensul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. S-a reținut – și nu mai poate fi repus în discuție – că procesul-verbal care materializează concluziile factorilor implicați în desfășurarea procedurii la care obligă Ordinul nr. 534/2001 privind aprobarea Normelor tehnice pentru introducerea cadastrului general este doar un act premergător/preparator, care – după cum se menționează chiar în cuprinsul său "va face parte integrantă din Ordinul Prefectului privind recunoașterea limitelor administrative". Prin urmare, din cele statuate mai sus și intrate în puterea lucrului judecat, trebuie reținut că procesul-verbal în dispută nu este un act administrativ atacabil în contencios administrativ, dar nu este nici simplă operațiune tehnico-administrativă prealabilă, ci act juridic. Pe de altă parte, deși s-a reținut că, potrivit mențiunilor în el inserate, acest proces-verbal este un act juridic premergător unui ordin al prefectului de recunoaștere a limitelor administrative ale unităților administrativ teritoriale învecinate, din care va face parte integrantă (și, implicit, împreună cu care ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ), în realitate un astfel de ordin al prefectului de delimitare nu a fost emis și nici nu va fi emis, întrucât dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 în forma în vigoare în anul 2010 nu fac referire la emiterea unui atare act final de delimitare; atunci când nu există dispute, actul final de delimitare este însuși procesul-verbal de delimitare, ca atare. În raport de cele stabilite prin hotărârile judecătorești menționate mai sus și de motivele de nulitate invocate, care contestă în principal modul de formare a consimțământului participanților la procesul-verbal ca act juridic luat în sine, iar nu ca parte a unui proces administrativ, acțiunea în nulitatea procesului-verbal ca manifestare de voință a membrilor comisiei de delimitare va fi calificată drept una civilă, specifică dreptului comun. În al doilea rând, recurenții – și prima instanță – pretind că există o procedură specială de contestare a limitelor stabilite prin procesul-verbal de delimitare, atunci când sunt neînțelegeri – anume procedura prevăzută de art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 pentru aprobarea O.U.G. nr. 64/2010 privind modificarea și completarea Legii nr. 7/1996 – iar această procedură specială înlătură posibilitatea invocării nulității pe calea dreptului comun. Argumentul este greșit din două puncte de vedere: în primul rând, procesul-verbal atacat, încheiat în anul 2010, nu a fost încheiat sub regimul Legii 133/2012, care a intrat în vigoare abia doi ani mai târziu; în al doilea rând, chiar dacă s-ar depăși acest impediment, trebuie observat că procedura prevăzută de art. II teza finală din Legea nr. 133/2012 se aplică doar în ipoteza în care procesele-verbale de delimitare a hotarelor nu au fost semnate sau au fost semnate cu obiecțiuni de membrii comisiei de delimitare. Or, în speță, procesul-verbal de delimitare a fost semnat, fără obiecțiuni, de membrii comisiei de delimitare și înregistrat la OCPI, intrând în circuitul civil, ceea ce înseamnă că nu ne aflăm în ipoteza în care e necesară medierea prefectului și, eventual, sesizarea instanțelor de contencios administrativ pentru stabilirea liniei de hotar; procedura de stabilire a liniei de hotar s-a finalizat prin semnarea fără obiecțiuni a procesului-verbal de delimitare. În plus, ceea ce face obiectul acestui litigiu nu este stabilirea liniei de hotar, ci solicitarea de a se constata că manifestarea de voință a membrilor comisiei la încheierea procesului-verbal a fost viciată prin eroare-obstacol, prin cauză ilicită, sau chiar prin lipsa consimțământului în cazul neparticipării la delimitare a unor membri ai comisiei ori a unei semnături pretins falsificate, chestiuni ce trebuie rezolvate pe calea dreptului comun, iar nu pe calea procedurii speciale vizate de prima instanță și de recurenți, procedură care se aplică altor ipoteze. Prin urmare, în baza art. 496 C. proc. civ. va fi respins recursul ca nefondat și va fi menținută soluția instanței de apel, urmând a fi înlăturate, totuși, îndrumările generale și abstracte date în finalul deciziei recurate; miza procesului este analiza cauzelor concrete de nulitate invocate de reclamanți, iar nu stabilirea caracteristicilor actului atacat, cum îndrumă instanța de apel: nu este necesară o analiză distinctă care să stabilească dacă actul e unilateral sau bilateral, dacă a luat ființă prin acordul de voință al părților sau în temeiul voinței unilaterale, dacă este un act confirmativ ori un act recognitiv, dacă face parte dintre actele cu titlu oneros sau cu titlu gratuit, dacă este un act juridic constitutiv, unul translativ ori unul declarativ; dacă este un act juridic de conservare, de administrare sau de dispoziție; dacă este unul consensual, dacă este unul solemn (formal); dacă actul juridic este patrimonial sau și nepatrimonial, dacă face parte dintre actele juridice civile pure și simple ori dintre acte juridice civile afectate de modalități; dacă intră în categoria actelor juridice civile principale ori a actelor juridice civile accesorii. Toate aceste îndrumări date de instanța de apel sunt vădit redundante și inutile, esențială fiind analiza punctuală a motivelor de nulitate invocate de reclamanți.