ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3267/2024

Ședința publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26.03.2020, sub numărul x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/04.03.2020 întocmit de pârâtă la data de 04.03.2020, în lucrarea nr. 29532/S/II/19.09.2019, suspendarea executării Raportului de evaluare până la data soluționării definitive a acțiunii și obligarea Agenției Naționale de Integritate la publicarea și menținerea pe site-ul instituției a dispozitivului soluției ce urmează a fi pronunțate în cauză pentru o perioada de timp egală cu cea care se va scurge de la finalizarea Raportului de evaluare și până la soluționarea definitivă a prezentei cauze.

1.2. Reclamantul A. a depus cerere completatoare prin care a înțeles să extindă cadrul procesual, în primul rând, prin introducerea în cauză, în calitate de pârât, alături de Agenția Națională de Integritate, a funcționarului care a întocmit Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020, respectiv numita B., iar în al doilea rând, a obiectului judecății, în sensul: a) obligării pârâtei Agenția Națională de Integritate la plata de despăgubiri în cuantum de 100 de RON, pentru prejudiciul suferit de reclamant ca urmare a emiterii Raportului de evaluare nr. x/04.03.2020; b) obligării pârâtei B. la plata în solidar cu pârâta Agenția Națională de Integritate a despăgubirilor solicitate.

1.3. Reclamantul A. a depus la dosar o cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, în raport de care celelalte părți și-au expus punctele de vedere.

2.1. Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1914 din 26 octombrie 2022, a respins acțiunea reclamantului, astfel cum a fost completată, ca neîntemeiată.

2.2. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 3044 din 6 iunie 2023, a admis recursul declarat de reclamant împotriva sentinței anterior nominalizate, a casat această hotărâre judecătorească și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cauza a fost înregistrată, în rejudecare după casare, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 29.09.2023, sub nr. x/2022.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1758 din 08.11.2023:

- a admis în parte acțiunea reclamantului A., astfel cum a fost completată;

- a anulat Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate;

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., ca nefondată;

- a respins în rest acțiunea reclamantului, ca nefondată.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, care a solicitat casarea în parte a acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii în integralitate.

4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a invocat nerespectarea de către prima instanță a regulilor de procedură ceea ce atrage sancțiunea nulității hotărârii pronunțate.

Prin decizia civilă nr. 3044/06.06.2023, Înalta Curte de Casație si Justiție a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 1914 din 26 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

Cu această ocazie, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât asupra necesității administrării unor probe, urmând ca instanța de fond să facă analiza raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul incompatibilității și consecințele pe care reclamantul ar urma să le suporte.

În rejudecare, la termenul de judecată din data de 24.10.2023, la care reprezentantul Agenției Naționale de Integritate nu a fost prezent, a fost administrată proba cu înscrisuri noi în favoarea reclamantului, fiind vorba despre un act notarial ce consemnează depoziția extrajudiciară a Secretarului de Stat din cadrul Ministerului Transportului, numitul C., cel care avea în atribuții supravegherea și gestionarea domeniului aviației, respectiv a Companiei Naționale de Transporturi Aeriene Române TAROM.

În opinia sa, instanța de fond a încălcat principiului contradictorialității și dreptul său la apărare, deoarece a admis proba cu înscrisul nou solicitată de partea adversă fără să îi comunice actul în prealabil și fără să pună în discuția părților admisibilitatea acestui înscris în raport de teza probatorie propusă.

4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 84 și art. 86 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, instanța de fond a reținut că, într-adevăr, reclamantul avea cunoștință de dispozițiile legale privind eventuala stare de incompatibilitate și de necesitatea aprobării de către Guvern a memorandumului prevăzut de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, curtea de apel a avut în vedere și susținerile acestuia din cererea de chemare în judecată, potrivit cărora a primit asigurări că memorandumul urmează a fi prezentat spre aprobare de Ministrul Transporturilor în ședința din guvern din data de 17.07.2019 pe lista actelor confidențiale, susțineri care sunt confirmate de cele consemnate în adresa din 02.08.2022. Aceste aspecte, în opinia instanței de fond, sunt de natură să confirme prezumția de bună-credință, în sensul că reclamantul avea credința legitimă că memorandumul urmează a fi aprobat, aceasta fiind și înscris pe lista ședinței de Guvern.

De asemenea, având în vedere că procedura de adoptare a memorandumului urma să fie una confidențială și netransparentă, iar reclamantul, în lipsa altor probe din care să rezulte că aceasta avea sau putea să aibă reprezentarea retragerii memorandumului de pe ordinea de zi este prezumat că nu avea cunoștință de neadoptarea sa, în opinia instanței neputându-se stabili în sarcina reclamantului o sarcină excesivă de a se asigura despre adoptarea memorandumului.

Recurenta apreciază că întregul raționament al instanței de fond pleacă de la o premisă greșită, respectiv aceea că prin respectivul memorandum s-ar fi putut desemna reclamantul în calitate de membru în Consiliul de Administrație al Companiei Naționale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A.

Recurenta arată că, în realitate, partea adversă nu a probat îndeplinirea cumulativă a celor două condiții necesare pentru a opera excepția instituită prin art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, respectiv:

Recurenta apreciază că intimatul-reclamant nu se poate prevala de prezumția de bună-credință, respectiv că nu a cunoscut despre faptul neadoptării memorandumului, din moment ce, pentru numirea sa, trebuia să existe un act administrativ al Guvernului, act administrativ care este public, deoarece este publicat în Monitorul Oficial al României.

De asemenea, nu se poate invoca buna-credință și lipsa oricărei vinovății în condițiile în care intimatul-reclamant recunoaște că la data de 19.04.2019, ulterior numirii în funcția de secretar de stat, a adus la cunoștința Președintelui Consiliului de Administrație al TAROM S.A și domnului ministru D. faptul că a fost numit în funcția de secretar de stat și că pentru a evita situația de incompatibilitate trebuie inițiat și aprobat de către Guvern un memorandum.

De asemenea, din modul în care este redactat textul art. 86 din Legea nr. 161/2003 rezultă cu putere de evidență că situația de incompatibilitate ia naștere încă de la data numirii în funcția de secretar de stat, fără a exista un termen de opțiune la dispoziția destinatarului normei.

Prin urmare, intimatul-reclamant avea obligația de a renunța la funcția de membru al Consiliului de Administrație al TAROM S.A anterior numirii sale în funcția de secretat de stat, iar ulterior, Guvernul avea posibilitatea de a-l numi în una dintre funcțiile expres prevăzute de lege, dacă interesul public o impunea.

Contrar dispozițiilor legale anterior menționate, intimatul-reclamant a acceptat să exercite simultan cele două funcții incompatibile, iar în perioada 20.04.2019-19.07.2019 a înregistrat un venit net în valoare de 21.936 RON, venituri realizate de la Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A.., conform adeverinței înregistrate cu nr. x/26.09.2019, transmisă de către Tarom S.A.

Totodată, recurenta consideră că succesiunea faptelor derulate confirmă că nu este îndeplinită cea de-a doua condiție anterior nominalizată pentru a opera excepția instituită de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Adoptarea unui memorandum la aproximativ 3 luni după apariția situației de incompatibilitate nu înlătură respectivul incident de integritate și nu îl plasează pe intimatul-reclamant într-o situație în care s-ar putea prezuma buna sa credință.

Ca atare, în mod eronat instanța de fond a apreciat că, deși starea din incompatibilitate rezultă din înscrisurile de la dosarul cauzei, nu este îndeplinită condiția subiectivă a vinovăției persoanei în cauză, în sensul că intimatul-reclamant nu a avut posibilitatea concretă (care să nu fie transformată într-o sarcină excesivă) de a-și adapta conduita de o asemenea manieră încât să evite starea de incompatibilitate.

Pentru evitarea situației de incompatibilitate, legiuitorul impune secretarilor de stat să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege încă de la momentul numirii, situația de incompatibilitate neputând fi acoperită ulterior prin emiterea unui act administrativ al Guvernului, act care, de altfel, nici nu a fost emis în speța de față.

În altă ordine de idei, recurenta susține că nu sunt aplicabile dezlegările date de în cauza C40/21, întrucât CJUE a analizat proporționalitatea interdicției din perspectiva posibilității de a mai ocupa funcții electorale, iar intimatului-reclamant, ca urmare a identificării situației de incompatibilitate, nu îi este aplicată interdicția de a ocupa funcții alese, excepția fiind prevăzută expres în textul de lege.

Intimatul A. a formulat întâmpinare în care a invocat excepția nulității recursului pentru lipsa motivării. Totodată, partea a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, în raport de împrejurarea că în cadrul memoriului de recurs au fost prezentate critici de nelegalitate cu privire la sentința atacată ce pot fi subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

7.1. Considerații generale

Așa cum s-a precizat la pct. 1 din decizia de față, intimatul A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020 emis de recurenta Agenția Națională de Integritate, în lucrarea nr. 29532/S/II/19.09.2019. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, recurenta a concluzionat în sensul că intimatul nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 16.04.2019 - 15.07.2019, a deținut și a exercitat simultan atât funcția de secretar de stat - Agent Guvernamental pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cadrul Ministerului Afacerilor Externe cât si calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Companiei Naționale de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., încălcând dispozițiile art. 84 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

După cum s-a arătat la pct. 3 al aceleași decizii, în fond după casare, curtea de apel a admis acțiunea intimatului, astfel cum a fost completată, și a anulat raportul de evaluare dedus judecății, având în vedere, în esență, următoarele argumente juridice:

Pentru a se putea reține starea de incompatibilitate a persoanei evaluate, trebuie îndeplinită atât condiția faptei ilicite (existența faptei ilicite) cât și cea a vinovăției persoanei aflate în stare de incompatibilitate. Din înscrisurile existente la dosarul cauzei rezultă că, în perioada indicată în raportul de evaluare, intimatul a exercitat concomitent cele două funcții anterior prezentate. Cu toate acestea, recurenta Agenția Națională de Integritate nu a probat că intimatul A. a cunoscut împrejurarea că memorandumul prin care acesta ar fi putut fi desemnat în calitate de membru în Consiliul de Administrație al Companiei Naționale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A. nu a mai fost adoptat de Guvernul României, iar această stare de fapt conturează lipsa vinovăției persoanei evaluate.

În același timp, sancțiunea aplicată intimatului încalcă principiul proporționalității între fapta constatată și sancțiunea aplicată, așa cum acesta a fost analizat în cauza C-40/21 de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a analizat în mod detaliat și judicios dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat, susținerile părților litigante, precum și întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reține:

7.2. Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"),

Motivul de casare în discuție are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

Contrar celor expuse de recurentă și prezentate la pct. 4.1 din decizia de față, Înalta Curte apreciază că prima instanță nu a încălcat dreptul său la apărare.

Într-adevăr, așa cum s-a arătat de către instanța de fond, recurenta nu s-a conformat indicațiilor din decizia de casare, după cum impun prevederile art. 501 C. proc. civ. Mai precis, reprezentantul Agenției Naționale de Integritate nu a fost prezent la termenul de judecată din data de 24.10.2023, termen la care instanța a încuviințat administrarea probei cu înscrisuri noi în favoarea intimatului și nici nu a solicitat în scris suplimentarea probei cu înscrisuri prin care să dovedească că persoana evaluată a cunoscut despre faptul că memorandumul aflat în discuție nu a mai fost adoptat de Guvern pentru a putea susține cu temei că aceasta a acționat cu vinovăție în perioada supusă evaluării. În atare situație, recurenta nu poate invoca propria culpă pentru a solicita admiterea prezentei căi de atac și rejudecarea cauzei.

În consecință, pentru toate argumentele anterior expuse, Înalta Curte apreciază că motivul de casare analizat este nefondat.

7.3. Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

Recurenta susține faptul că prima instanță a interpretat și a aplicat eronat prevederile art. 84 și art. 86 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte consideră că motivul de casare analizat este nefondat.

După cum s-a precizat anterior, instituția recurentă a reținut eludarea de către intimatul A. a dispozițiilor art. 84 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, în contextul în care acesta a exercitat concomitent cele două funcții publice prezentate în raportul de evaluare dedus judecății.

Conform textului normativ anterior nominalizat, funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea funcției de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale.

Legiuitorul a reglementat și situațiile de excepție de la aceste cazuri de incompatibilitate, sens în care a menționat la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, faptul că, în mod excepțional, Guvernul poate aproba participarea persoanelor prevăzute la alin. (1) și (2) ca reprezentanți ai statului în adunarea generală a acționarilor ori ca membri în consiliul de administrație al regiilor autonome, companiilor sau societăților naționale, instituțiilor publice ori al societăților reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, de interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta.

În mod indiscutabil, așa cum s-a arătat și de către instanța de fond, pentru a se reține starea de incompatibilitate a persoanei evaluate, trebuie dovedită atât latura obiectivă a incompatibilității cât și vinovăția persoanei, ca element subiectiv al acesteia.

În ceea ce privește latura obiectivă a incompatibilității, este de reținut faptul că intimatul nu a negat deținerea concomitentă a celor două funcții publice, pe perioada avută în vedere în raportul de evaluare.

Părțile litigante au poziții divergente în legătură cu latura subiectivă, intimatul fiind încredințat că se afla în situația de excepție prevăzută la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, în contextul în care prin memorandumul înscris pe ordinea de zi a ședinței de Guvern urma să fie desemnat în calitate de reprezentant al statului în Consiliul de Administrație al Companiei Naționale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A.

Prin decizia de casare s-a reținut faptul că "procedura de emitere a memorandumului este una secretă, confidențială, excluzând participarea persoanei la care se referă, iar actul administrativ adoptat nu este comunicat niciodată în format letric persoanei în cauză, lipsa acestui memorandum putând fi imputată reclamantului numai în măsura în care s-ar fi demonstrat că acesta avea reprezentarea neadoptării memorandumului. (…) Dreptul la apărare al reclamantului în fața instanței nu a fost garantat de o manieră efectivă sub aspectul conferirii posibilității reale de analiză a susținerilor sale."

Ca atare, în raport de considerentele anterior arătate, instanța de control judiciar a stabilit în sarcina instanței de trimitere obligația suplimentării probatoriului pentru a se stabili "dacă autoritatea intimată, căreia îi revine sarcina de a proba că reclamantul avea cunoștință de inexistența memorandumului sau că acesta putea și trebuia să îl cunoască, a făcut această dovadă sau dacă, din contră, acest aspect a rămas necunoscut recurentului-intimat, existența oricărui dubiu profitând acestuia din urmă, în aplicarea prezumției de bună credință."

Or, în fond după casare, recurenta nu a probat îndeplinirea condiției subiective a vinovăției intimatului, în sensul că acesta știa despre faptul că memorandumul aflat în discuție a fost retras de pe ordinea de zi a ședinței de guvern și, prin urmare, nu a mai fost adoptat. În atare situație, în mod justificat instanța de fond a anulat raportul de evaluare supus controlului său de legalitate pe considerentul lipsei vinovăției persoanei verificate, întrucât componenta subiectivă nu a fost aceea de eludare a prevederilor legale aplicabile în cauză.

În raport de considerentele anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea susținerilor recurentei referitoare la respectarea principiului proporționalității între fapta constatată și sancțiunea aplicată.

În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 1758 din 8 noiembrie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.