ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 870/2024

Ședința publică din data de 15 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021 pe rolul Curții de Apel Galați, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea Deciziei nr. 621/6.12.2021 emise de către pârâta Administrația Domeniilor Statului.

Prin sentința civilă nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea formulată de societatea reclamantă A. S.R.L., în contradictoriu cu instituția pârâtă Agenția Domeniilor Statului.

S-a dispus anularea Deciziei nr. 621/06.12.2021 emise de către pârâta Administrația Domeniilor Statului.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția Domeniilor Statului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, în principal casarea în tot a hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în secundar casarea în tot a hotărârii și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că hotărârea instanței de fond nu este motivată, întrucât aceasta nu a indicat motivele pentru care se impune anularea în integralitate a deciziei nr. 621, și nu doar în parte, exclusiv cu privire la procedura de licitație pentru care reclamanta și-a manifestat interesul de a participa, prin achiziționarea caietului de sarcini și depunerea garanției de participare. Măsura curții de apel se resfrânge asupra ofertanților participanți la toate cele 8 proceduri de concesionare anulate.

Totodată, curtea de apel trebuia să indice norma de drept material ce a fost încălcată, atunci când a acceptat susținerile intimatei în sensul că decizia atacată este afectată de viciul nulității, întrucât nu a fost motivată în fapt, ceea ce atrage imposibilitatea efectuării controlului de legalitate de către instanța superioară.

Pronunțând o hotărâre ale cărei efecte se restrâng nu numai asupra părților în litigiu, dar și asupra tuturor ofertanților la cele opt licitații cu strigare anulate prin decizia anulată, fără a fi arătate argumentele pentru care se impune o asemenea măsură, instanța a încălcat dispozițiile art. 425 lit. b) din C. proc. civ.

A menționat recurenta că toate criticile subsumate primului motiv de recurs constituie totodată și critici de nelegalitate în ceea ce privește fondul hotărârii atacate.

Instanța de fond a încălcat normele de drept material incidente în cauză, respectiv dispozițiile Codului administrativ, întrucât decizia atacată este motivată în drept și în fapt; totodată, recurenta nu mai putea lua măsuri corective, în sensul publicării anunțului de concesionare în Monitorul Oficial, raportat la stadiul procedurii.

A susținut recurenta că raționamentul instanței de fond este eronat, întrucât, pe de o parte, aceasta acceptă, fără a indica norma de drept material încălcată, criticile părții potrivit cărora decizia afectată este afectată de viciul nulității întrucât nu a fost motivată în fapt. Pe de altă parte, menționarea în cuprinsul deciziei a prevederilor art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 și a Notei MADR nr. 239182/03.12.2021 dovedește motivarea și în fapt a actului administrativ atacat.

Din moment de intimata are cunoștință de anunțurile din cele două cotidiane indicate în adresa ADS nr. x/07.12.2021, precum și de cel de pe site-ul agenției, iar în art. 3 al deciziei atacate sunt invocate prevederile art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/20198, este evident că încălcările prevederilor legale care afectează procedura de atribuire invocate în preambulul deciziei privesc exclusiv nepublicarea anunțului în Monitorul Oficial.

Recurenta a arătat că a motivat atât în drept, cât și în fapt considerentele care au condus la luarea deciziei de anulare a licitațiilor.

Contrar punctului de vedere al părții adverse, însușit de instanța de judecată, recurenta a arătat că nu mai putea adopta măsuri corective, raportat la stadiul procedurii de concesionare.

Astfel, potrivit art. 320 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2009, pentru a fi posibilă acționarea în acest sens, este prevăzută cerința imperativă ca măsurile corective să nu conducă la rândul lor la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311.

Totodată, intimata nu a considerat restituirea garanției de participare ca fiind dezavantajoasă din punct de vedere economic sau ca fiind expresia unui formalism excesiv, astfel cum reține instanța de fond. Anterior pronunțării sentinței recurate, reclamanta a solicitat restituirea garanției de participare, solicitare soluționată favorabil de intimată.

A mai arătat recurenta că nu a existat timp fizic efectiv pentru a lua măsura corectivă avută în vedere de curte, întrucât decizia de anulare a procedurii a fost luată la 06.12.2021, a doua zi lucrătoare după comunicare notei MADR, iar licitația cu strigare era fixată pentru ziua următoare.

Măsura corectivă avută în vedere de instanță ar fi condus la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311 din O.U.G. nr. 57/2019, respectiv principiul transparenței.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală.

În motivare, a arătat intimata că instanța de fond a indicat pe larg motivele de fapt și de drept ce au format convingerea sa.

Totodată, niciunul dintre aspectele invocate cu privire la greșita aplicare a legii de către instanța de fond nu reprezintă motive de nelegalitate, ci apărări noi în recurs ce nu pot fi reținute.

În ceea ce privește susținerile referitoare la faptul că actul a fost motivat prin indicarea dispozițiilor art. 314 din Codul administrativ și a notei MADR, a apreciat intimata că acestea nu pot fi reținute, în condițiile în care indicarea unui temei de drept nu poate constitui motiv de fapt, iar trimiterea la un înscris nu echivalează cu însăși motivarea actului.

Referitor la posibilitatea recurentei de a adopta măsuri corective, a apreciat intimata că instanța de fond a efectuat o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 320 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte reține următoarele:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 621/6.12.2021 emise de către pârâta Administrația Domeniilor Statului, prin care s-a dispus anularea procedurii de atribuire a contractelor de concesiune prin licitație cu strigare pentru concesionarea suprafețelor de teren prevăzute în Anexa actului administrativ, apreciindu-se că au fost încălcate dispozițiile art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, actul administrativ contestat fiind întemeiat pe dispozițiile art. 320 din același act normativ.

Soluționând cauza, curtea de apel a admis acțiunea reclamantei și a anulat decizia contestată, pârâta Agenția Domeniilor Statului declarând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Instanța de fond a apreciat că acțiunea formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L. este întemeiată, constatând că decizia contestată în prezenta cauză nu este motivată în fapt în sensul că, deși în cuprinsul acesteia este menționat drept temei al anularii nerespectarea prevederilor art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, emitenta nu a menționat ce situație de fapt a condus la constatarea incidenței respectivelor prevederi legale.

Din analiza înscrisurilor depuse la dosar de către pârâtă, precum și a susținerilor din cuprinsul întâmpinării, judecătorul fondului a arătat că se poate trage concluzia că pârâta a avut în vedere, la emiterea Deciziei nr. 621/6.12.2021, Nota privind verificările preliminare referitoare la licitațiile organizate de ADS programate în luna decembrie 2021 prin care s-a constatat, în urma verificării modului în care a fost efectuată publicitatea privind licitațiile publice cu vânzare, că nici o documentație nu conține dovada efectuării publicității în Monitorul Oficial.

A apreciat instanța de fond că aceasta nu suplinește obligația organului administrativ de a realiza o motivare completă în fapt și în drept și, din acest motiv, Decizia nr. 621/6.12.2021 este afectată de viciul nulității, soluție neîmpărtășită și de instanța de control judiciar.

Înalta Curte reține că motivarea actului administrativ implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, iar importanța acestei exigențe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum și de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicații și, deci, motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt și de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere.

De altfel, din analiza jurisprudenței comunitare rezultă că elementul fundamental al caracterului suficient al motivării actului administrativ este cel al legalității. Conform judecătorului comunitar, este suficientă motivarea care arată aplicarea legilor în vigoare în momentul adoptării actului și care este capabilă să explice soluția aleasă de administrație. Pentru a aprecia îndeplinirea obligației de motivare, trebuie întotdeauna să existe cel puțin un început de motivare, pentru că motivarea poate fi completată în fața judecătorului. Ceea ce este important este că judecătorul are puterea să-și exercite ex officio controlul său asupra obligației de motivare, precum și asupra caracterului suficient al acesteia.

Astfel, în jurisprudența comunitară s-a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995) și astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greșită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor, mai mult decât atât, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969) și o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicțional (cauza C - 509/1993).

În ceea ce privește maniera de motivare a actelor administrative, modalitatea de prezentare în cuprinsul actelor administrative a motivelor esențiale și trimiterea, pentru detaliere sau descriere, la alte acte, este des uzitată în practica organelor administrative și confirmată, pentru situații justificate, de jurisprudență. Aceasta deoarece, prin norma de trimitere, actul la care se face referire se înglobează, în această modalitate, în actul administrativ de referință.

De altfel, această abordare a fost dezvoltată și în jurisprudența franceză administrativă a Consiliului de Stat, în care, reținându-se că în orice situație, chiar și când există o putere de apreciere foarte largă a administrației publice, totuși această putere "este supusă controlului minimal al erorii de drept în motivare, la un control al inexactității materiale a faptelor și al deturnării de putere " (CE 10 mai 1912, Abbe Bouteyre; 8 decembrie, Delle Pasteau etc), iar în acest scop se vor cere cel puțin "ansamblul documentelor în baza cărora a fost luată măsura".

În cazul de față, Înalta Curte reține că actul contestat este motivat în fapt și în drept. Chiar dacă motivarea acestuia este succintă, instanța apreciază că este suficientă având în vedere că se completează cu nota nr. x/03.12.2021 a Direcției Generale Control, Antifraudă și Inspecții privind verificările preliminare referitoare la licitațiile organizate de Agenția Domeniilor Statului organizate în luna decembrie 2021, menționată în preambulul deciziei contestate.

Prin urmare, contrar suținerilor reclamantei și în acord cu criticile autorității pârâte, Decizia nr. 621/6.12.2021 este motivată, cuprinzând argumentele de fapt și de drept ce au dus la emiterea acesteia.

În ceea ce privește fondul cauzei, s-a reținut prin sentința atacată faptul că pârâta, prin emiterea Deciziei nr. 621/6.12.2021, a realizat o incorectă aplicare a dispozițiilor din Codul administrativ care reglementează concesionarea bunurilor proprietate publică.

Astfel, potrivit art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, licitația se inițiază prin publicarea unui anunț de licitație de către concedent în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală, pe pagina sa de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicații electronice.

A reținut instanța de fond că, din interpretarea acestor prevederi legale, rezultă că obligația publicării revine concedentului, respectiv pârâtei, care prin anularea procedurii de licitație nu a făcut decât să își invoce propria culpă cu consecințe asupra subiectelor de drept care au manifestat intenția de a participa la procedura de concesionare.

Judecătorul fondului a apreciat că pârâta, dispunând anularea procedurii de atribuire, nu a ținut cont de prevederile art. 320 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv:

"(1) Prin excepție de la prevederile art. 319 alin. (20), concedentul are dreptul de a anula procedura pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, dacă ia această decizie înainte de data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire și anterior încheierii contractului, în situația în care se constată încălcări ale prevederilor legale care afectează procedura de atribuire sau fac imposibilă încheierea contractului.

(2) În sensul prevederilor alin. (1), procedura de atribuire se consideră afectată în cazul în care sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții:

a) în cadrul documentației de atribuire și/sau în modul de aplicare a procedurii de atribuire se constată erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor prevăzute la art. 311;

b) concedentul se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute la art. 311."

Așadar, a concluzionat instanța de fond, pentru a fi anulată procedura, trebuia să fie întrunită și condiția cumulativă ca pârâta să fie în imposibilitatea de a adopta măsuri corective. Or, dat fiind faptul că procedura de atribuire parcursese doar fazele incipiente ale achitării contravalorii caietului de sarcini, depunerii garanției de participare și publicării anunțului de licitație într-un cotidian de circulație națională, fără a fi desemnat un câștigător al licitației, a apreciat instanța de fond că nimic nu o împiedica pe pârâtă să adopte soluția practică de a proceda la publicarea anunțului și în Monitorul Oficial al României cu consecința derulării în continuare a procedurii potrivit normelor legale.

Instanța de control judiciar reține că sunt fondate criticile recurentei-pârâte sub acest aspect, în sensul că, potrivit art. 320 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2009, pentru a fi posibilă acționarea în sensul avut în vedere de instanța de fond, este prevăzută cerința imperativă ca măsurile corective să nu conducă la rândul lor la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311.

Astfel, se constată că nu exista timpul fizic necesar pentru a lua măsura corectivă, având în vedere că decizia de anulare a procedurii a fost luată la 06.12.2021, respectiv a doua zi lucrătoare după comunicare notei MADR, iar licitația cu strigare era fixată pentru ziua următoare, respectiv 07.12.2021.

Prin urmare, este fondată critica recurentei în sensul că măsura corectivă avută în vedere de instanța de fond ar fi condus la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311 din O.U.G. nr. 57/2019, respectiv principiul transparenței.

Totodată, Înalta Curte reține că reclamanta avea posibilitatea de a solicita restituirea garanției de participare și contravaloarea caietului de sarcini, demers efectuat de parte, așa cum rezultă din dovada aflată la dosar recurs.

În atare condiții, nu se probează vătămarea invocată de reclamantă a fi produsă prin actul administrativ contestat în cauză, în sensul dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Găsind întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu este utilă analizarea argumentelor subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocate de recurenta-pârâtă.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenția Domeniilor Statului împotriva sentinței nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Domeniilor Statului împotriva sentinței nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând:

Respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 februarie 2024.