ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 79/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021 reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (ONJN) a solicitat anularea parțială a Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc privind modificarea și completarea anexei la Ordinul Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României Partea a I-a, nr. 645 din 30 iunie 2021. A precizat în mod expres că solicită anularea parțială a actului administrativ menționat, mai precis a conținutului articolului I pct. 1 care modifică și completează Anexa la Ordinul președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 6 ianuarie 2021, respectiv capitolul I secțiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziția 2, în ceea ce privește efectele asupra reclamantei - Organism de Evaluare a Conformității (OEC) licențiată clasa a II-a de ONJN.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 3 din data de 11 ianuarie 2022, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 3 din data de 11 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. 1. Hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază [art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ. Recurenta reclamantă susține că instanța de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că "acreditarea trebuie sa fie deținută în domeniul jocurilor de noroc", în măsura în care această condiție nu este prevăzută expres în actele normative de nivel superior care reglementează jocurile de noroc (O.U.G. nr. 77/2009 și H.G. nr. 111/2016), nu a existat și nu există nici în prezent o Schemă de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc emisă/publicata de RENAR, iar pentru conformarea OEC la acesta nouă condiție introdusă de Ordinul 86/2021 contestat, nu s-a acordat un termen de conformare. Instanța de fond a omis să analizeze că, în fapt, îndeplinirea condiției impusă de Ordinul contestat este imposibilă raportat la situația concretă din țara noastră de la data apariției Ordinului până în prezent, și fără existența unui termen de conformare. 2. Hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ..]: Prima critică are în vedere faptul că Ordinul contestat "adaugă la lege" respectiv la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. A susținut că H.G. nr. 111/2016 prevede [la art. 149 alin. (2) lit. h)] doar faptul că OEC trebuie să "dețină cel puțin una dintre acreditările ISO 17025 sau ISO 17020", iar Ordinul Președintelui ONJN nr. 404/2020, prevede (în Anexa la Ordin capitolul I secțiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziția 2) că OEC trebuie să fie "acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, și pe baza standardelor armonizate publicate în jurnalul Oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformității mijloacelor de joc pe care le solicită", în timp ce Ordinul contestat al Președintelui ONJN nr. 86/2021, prevede (la articolul I pct. 1) că OEC trebuie să fie "acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, conform standardelor ISO 17020 și/sau ISO 17025 pentru activitățile de evaluare a conformității mijloacelor de joc pe care le efectuează". Consideră că cele două acte normative erau mai mult decât suficiente pentru ca subiecții de drept să cunoască întinderea drepturilor și obligațiilor specifice, și, cu toate acestea, ONJN emite un act suplimentar prin care modifică într-un mod extrem de prejudiciabil o condiție stabilită în normele de aplicare a ordonanței. Un alt motiv de nelegalitate ignorat complet de instanța de fond îl constituie impunerea, prin actul contestat, a unei condiții imposibil de îndeplinit pentru subiecții de drept cărora Ii se adresează. Condiția restrictivă impusă prin actul contestat, și anume deținerea unei anumite acreditări în domeniul specific al jocurilor de noroc, nu poate fi îndeplinită, din punct de vedere obiectiv, de subiecții cărora li se adresează. Această situație este cauzată de inexistența unei Scheme de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc emisă/publicată de RENAR, rezultatul imediat fiind acela că recurentei i-a fost suspendată pentru o perioadă de mai bine de 30 de zile de către Comitetul de Supraveghere al ONJN (prin Decizia nr. 1885/29.09.2021 a Comitetului de Supraveghere a Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc), pe motiv că nu deținea acreditare ISO 17025 sau ISO 17020 în domeniul reglementat specific al jocurilor de noroc. Pentru a îndeplini această condiție, recurenta trebuie să se acrediteze ISO 17025 și/sau ISO 17020 în domeniul specific al jocurilor de noroc, la Organismul Național de Acreditare din România - RENAR, dar acest lucru nu este posibil (de la data apariției normei legale din anul 2015 și până în prezent) deoarece nu a fost avizată de ONJN și nu este publicată de RENAR, nici la acest moment, Schema de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc. Precizează că una dintre modificările importante introduse prin Ordinul 86/17.06.2021 constă în eliminarea perioadei de tranziție pentru conformarea la noile cerințe, respectiv aceea de 12 luni de la data publicării regulamentului (schemei) de acreditare în domeniul specific. Acest fapt a permis ONJN să dispună suspendarea activității reclamantei prin Decizia nr. 1885/29.09.2021. Având în vedere toate motivele expuse, solicită admiterea recursului și, făcând aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., să se dispună casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei.

Apărările formulate în cauză. În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosar la data de 20.04.2022, recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 09 mai 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 11 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 86/17.06.2021 al Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc privind modificarea și completarea anexei la Ordinul Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României Partea a I-a, nr. 645 din 30 iunie 2021. Prevederile din cuprinsul ordinului, criticate de către reclamantă, au următorul cuprins: "Articolul I Anexa la Ordinul președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 6 ianuarie 2021, se modifică și se completează, după cum urmează: 1. La capitolul I secțiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, pozițiile 2 și 9 se modifică și vor avea următorul cuprins: 2. este acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, conform standardelor ISO 17020 și/sau ISO 17025 pentru activitățile de evaluare a conformității mijloacelor de joc pe care le efectuează;". Capitolul I secțiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziția 2 din Anexa la Ordinul nr. 404/2020 avea, anterior modificării prin Ordinul nr. 86/2021, următorul conținut: "Este acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008 si pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformității mijloacelor de joc pe care le solicită; ". Prin urmare, Înalta Curte constată că, prin prevederile contestate ale Ordinului nr. 86/2021, au survenit următoarele modificări: - expresia: "pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene" s-a modificat în sens explicit, prin exprimarea concretă a standardelor, respectiv cele două standarde ISO: ISO 17020 și/sau ISO 17025; - sintagma: "care corespund sarcinilor de " s-a înlocuit cu "pentru activitățile de"; - sintagma: "pe care le solicită’’ s-a înlocuit cu "pe care le efectuează". Recurenta reclamanta a considerat că, prin Ordinul nr. 86/2021, s-au impus condiții suplimentare pentru desfășurarea activității Organismelor de Evaluare a Conformității (OEC) licențiate clasa a 2-a, emitentul actului neavând o astfel de competență, ci doar de reglementare a unei proceduri tehnice care să permită desfășurarea acestei activități. Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legal actul administrativ contestat. Hotărârea instanței de fond a fost recurată de reclamanta S.C. A. S.R.L.. Analizând criticile aduse sentinței recurate, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, față de aspectele dezvoltate de recurentă. Astfel, dispozițiile legale menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților. Totodată, potrivit jurisprudenței constante a Curții Europene pentru Drepturile Omului, un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate" de către instanța sesizată. Aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (hotărârea din 28.04.2005 din Cauza Albina împotriva României, hotărârea din 15.03.2007 din Cauza Gheorghe împotriva României). Tot în jurisprudența sa privind încălcările aduse art. 6 par. 1 din Convenție, Curtea a statuat că, în general, instanțelor naționale nu le incumbă o obligație de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părțile implicate in litigii (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franței). De altfel, recurenta, în susținerea acestui motiv de casare, a susținut că instanța de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că "acreditarea trebuie sa fie deținută în domeniul jocurilor de noroc". Contrar susținerilor recurentei, rezultă din cuprinsul sentinței recurate că curtea de apel a reținut următoarele: dispozițiile art. 149 alin. (2) lit. h) punctul i) din Normele metodologice, reluate în cuprinsul art. 4 punctul 4.1, subpunctul 2 din Ordinul nr. 404/2020 și ulterior în cuprinsul Ordinului nr. 86/2021 nu pot fi interpretate decât în sensul că acreditarea trebuie să fie deținută în domeniul jocurilor de noroc, fiind inacceptabil ca o acreditare obținută într-un alt domeniu să poată fi folosită pentru verificarea mașinilor, instalațiilor, dispozitivelor, meselor de jocuri de noroc și al altor mijloace de joc . Având în vedere și aceste considerente, Înalta Curte constată că sentința recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea sunt în parte similare cu susținerile părții adverse sau o nemulțumesc pe recurentă. În acest context, este de observat și că judecătorul fondului a analizat cauza sub toate aspectele relevante, iar neînsușirea de către instanța de judecată a argumentelor unei părți nu echivalează cu faptul că "hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază" pentru a se putea constata incidența motivului de casare invocat. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), recurenta a susținut că Ordinul contestat depășește limitele de competență stabilite prin prevederea din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, care mandatează ONJN, să stabilească condițiile minime tehnice, conform prevederilor art. 1 alin. (4), respectiv "adaugă la lege" raportat la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ. Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol. În speță, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menționat reprezintă o reluare a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actele administrative contestate, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate. Astfel, așa cum corect a reținut instanța de fond, prin adoptarea Ordinului nr. 86/2021 nu au fost impuse condiții tehnice care să conducă la schimbarea obiectului vizat ori care să adauge specificații sau cerințe noi ori specificații mai stricte, iar condițiile de licențiere a organismelor de evaluare a conformității, în ceea ce privește activitatea lor de evaluare a mijloacelor de joc, sunt prevăzute de Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc. Cerința de a deține acreditarea conform standardului ISO 17020 și/sau ISO 17025 este prevăzută în mod expres de art. 149 alin. (2) lit. h) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 aprobate prin H.G. nr. 111/2016: "În funcție de specificul activității, operatorii economici care desfășoară activități conexe în domeniul jocurilor de noroc în România, alții decât furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice, astfel cum sunt ei definiți în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 140/2012, cu modificările și completările ulterioare, vor îndeplini următoarele cerințe specifice astfel: h) organismele de evaluare a conformității: (i) operatorul economic va face dovada că deține cel puțin una dintre următoarele certificări ISO: ISO 17025, ISO 17020;" Prin urmare, sunt nefondate susținerile recurentei potrivit cărora ar exista o dublare a unei norme de punere în practică, a unei alte norme de nivel superior. Ordinul Președintelui O.NJ.N. nr. 86/2021 nu a modificat substanțial dispozițiile Ordinului 404/2020 si nu a introdus condiții mai restrictive pentru desfășurarea activității, scopul actului normativ fiind exclusiv de a clarifica unele dintre dispoziții, fără ca prin aceasta să fie denaturat scopul actului normativ. Prin a doua critică adusă de recurentă la acest punct, aceasta a susținut că instanța de fond a ignorat că prin actul contestată a fost impusă o condiție imposibil de îndeplinit pentru subiecții de drept cărora li se adresează, respectiv deținerea unei anumite acreditări în domeniul specific al jocurilor de noroc. Raportat la aceste critici, Înalta Curte reține că privesc o etapă vizând punerea în executare a actului contestat, iar nu emiterea sa valabilă, astfel că excedează sferei de analizare a legalității actului administrativ. De altfel, așa cum s-a arătat mai sus, nu Ordinul nr. 86/2021 a prevăzut în sarcina organismelor de evaluare obligația deținerii acreditării, ci aceasta a fost prevăzută de art. 149 alin. (2) lit. h) punctul i) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009, adoptată în 2016. Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale și contractuale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,