ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 777/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de suspendare a Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc privind modificarea și completarea anexei la Ordinul Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 645 din 30 iunie 2021, Partea I, prin prisma prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, solicitând dispunerea suspendării integral e efectelor actului administrative în ceea ce privește efectele asupra acesteia-Organism de Evaluare a conformității licențiată clasa a II-a de ONJN, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de chemare în judecată ce va fi formulată după parcurgerea procedurii prealabile.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 230 din 26 august 2021 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc; s-a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 230 din 26 august 2021 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În susținerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că, în opinia sa, instanța de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că sunt insuficient justificate paguba iminentă sau prejudiciul greu de înlăturat, în condițiile în care în prezent societatea nu mai poate desfășura activitatea licențiată de ONJN. O minimă motivare se impunea cu privire la acest aspect, însă instanța de fond s-a mulțumit să precieze doar că reclamanta, ca oricare alt subiect de drept, este obligată să ia măsurile necesare pentru conformare la noua normă legală. Însă ceea ce a omis să analizeze instanța de fond este că, în fapt, îndeplinirea condiției impusă de lege este imposibilă raportat la intervalul exterm de mic de intrare în vigoare. Cu privire la critica în sensul că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), recurenta a susținut că instanta de fond a aplicat în mod eronat conditiile de la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, în opinia sa, în ceea ce privește cazul bine justificat, instanța dă o interpretare care ar lipsi total de aplicabilitate prevederile care reglementează posibilitatea suspendării actului administrativ. Cazurile indentificate de practica judiciară care justifică măsura suspendării au caracter exemplificativ, nu limitativ. Chiar dacă ar fi reținut acele cazuri ca fiind limitative, se observă că ne aflăm în situația în care actul administrativ a fost emis cu depășirea limitelor de competență, deoarece se încalcă competența organului ierarhic superior. A mai susținut că actul a cărui suspendare o solicită reprezintă un instrument de punere în practică a unui act normativ de nivel superior, așadar nu poate impune condiții noi, ci poate doar să detalieze modul de conformare la conditiile impuse de actul normativ superior. In cazul de față este vorba despre un Ordin emis de o autoritate centrală depășește limitele de competență stabilite prin prevederea din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, care mandatează ONJN, să stabilească condițiile minime tehnice, conform prevederilor art. 1 alin. (4) Condițiile minime tehnice de verificare utilizate de Biroul Român de Metrologie Legală și de organismele de evaluare a conformității se stabilesc prin ordin al președintelui O.N.J.N.". Ordinul contestat adaugă la lege" respectiv la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. H.G. nr. 111/2016 prevede la art. 149 alin. ultim doar faptul că "OEC trebuie să dețină cel putin una dintre acreditările ISO 17025 sau ISO 17020", iar Ordinul Presedintelui ONJN nr. 404/2020, prevede (în Anexa la Ordin capitolul I sectiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1. pozitia 2) că OEC trebuie să fie acreditat in conformitate cu Regulamentul (CEE nr. 765/2008 si pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformității mijloacelor de joc pe care le solicită, în timp ce Ordinul contestat al Președintelui ONJN nr. 86/2021, prevede la articolul pct. 1) că OEC trebuie să fie acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) ur. 265/2008, conform standardelor ISO 17020 si/sau IQ 17025 pentru activitatile de evaluare a conformitătii mijloacelor de joc pe care le efectuează. În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta a arătat că, în esență, motivul principal pe care se intemeia cererea de chemare în judecată viza nelegalitatea Odrinului 86/17.06.2021 al Președintelui ONJN, care a introdus o conditie restrictivă la articolul care modifică pct. subpunctul 4.1 pozitia 2 din Ordinul Presedintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, pe care subscrisa, spre deosebire de alți agenți economici aflați în aceeași situație, nu o poate îndeplinii, rezultatul imediat fiind acela că nu isi mai poate desfăsura activitatea deoarece nu detine acreditare ise 17025 sau ise 17020 în domeniul reglementat specific al locurilor de noroc.

Apărările formulate în recurs În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 decembrie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 10 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., prin care a solicitat suspendarea Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc privind modificarea și completarea anexei la Ordinul Președintelui Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea condițiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 645 din 30 iunie 2021, Partea I, prin prisma prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin sentința recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, aceasta criticând-o prin prisma nemotivării hotărârii și a greșitei aplicări a normelor de drept material. Înalta Curte nu poate reține criticile formulate de recurentă cu privire la nemotivarea hotărârii, care se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, instanța de control judiciar amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susținând că prima instanță nu a analizat argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât opinia acesteia. În atare condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, și la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, respectiv că ordinul adaugă la lege, ca a fost emis cu încălcarea procedurii de notificare a CE, ori că încalcă legislația adoptată de către Președintele ONJN, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului, chiar și în situația în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acțiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Față de cele mai sus expuse, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanța de control judiciar reține că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea Ordinului nr. 86/17.06.2021 a cărei suspendare o solicită, toate susținerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparenta de legalitate a actului administrativ. În aceste condiții, nu este îndeplinită condiția existenței unei situații de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ invocată de recurenta-reclamantă nefiind aptă să conducă la suspendarea executării. În ceea ce privește condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor factuale reținute, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,