ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5/2024

Ședința publică din data de 9 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, a solicitat suspendarea executării actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul nr. 1635/2022 în ceea ce privește obligația de declarare și de plată a Contribuției la Fondul de Tranziție Energetică, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023 al Curții de Apel București. De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 645 din 4 aprilie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile nr. 645 din 4 aprilie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate, rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată și, în consecință, suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1635/2022, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curții de Apel București.

Recurenta-reclamantă a arătat că sentința este nelegală și netemeinică, fiind aplicate în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Un prim argument de vădită nelegalitate incident în cauză, contrar celor reținute în cuprinsul sentinței recurate constă în faptul că Ordinul nr. 1635/2022 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000.

Strict procedural, chiar la o analiză sumară, specifică unei cereri de suspendare, reiese că Ordinul nr. 1635/2022 încalcă prevederile art. 6 și art. 31 din Legea nr. 24/2000, nefiind, în mod evident, respectate cerințele de formă pentru adoptarea acestui act administrativ normativ.

În cazul unui ordin emis de o autoritate, motivarea emiterii acestuia trebuie să fie cuprinsă într-un referat de aprobare, care să justifice în mod temeinic necesitatea intervenției legislative secundare, astfel cum rezultă din art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000.

Analizând procedura de emitere a Ordinului nr. 1635/2022, reiese că acesta a fost adoptat fără să existe un veritabil referat de aprobare întocmit în acord cu prevederile legale în materie și fără să existe o analiză a impactului (de natură socială, economică, financiară, asupra sistemului juridic) acestui act normativ, aspecte care nu au fost realmente analizate prima facie de către Curtea de Apel București.

Un al doilea motiv de vădită nelegalitate incident în cauză, contrar celor reținute în cuprinsul sentinței instanței de fond constă în faptul că Ordinul nr. 1635/2022 a fost emis fără avizul Consiliului Concurenței, fiind astfel încălcate dispozițiile Legii nr. 21/1996.

În cazul de față, contrar susținerilor primei instanțe, Ordinul nr. 1635/2022 a fost emis în mod nelegal în lipsa unui aviz al Consiliului Concurenței necesar în contextul obligației de declarare și plată a Contribuției numai de către unii dintre producătorii de energie, cu exceptarea capacităților de producție puse în funcțiune după data de 01.09.2022, respectiv 01.04.2022.

Susținerile primei instanțe că Ordinul nr. 1635/2022 nu ar fi trebuit să conțină vreun aviz al Consiliului Concurenței sunt profund greșite, câtă vreme chiar acest act normativ prevede în cuprinsul lui o serie de exceptări, cum am arătat mai sus. Prin urmare, în contextul acestor exceptări, în mod evident, conform dispozițiilor de mai sus, în cauză, ar fi trebuit să existe un aviz al Consiliului Concurenței.

Ca atare, contrar susținerilor primei instanțe, inclusiv Ordinul nr. 1635/2022 favorizează în mod nejustificat capacitățile de producție puse în funcțiune după data de 01.04.2022, cât și companiile care furnizează servicii publice de termie care produc energie prin cogenerare, existând posibilitatea eliminării de pe piața relevantă a acelor societăți producătoare de energie electrică care nu-și vor permite plata Contribuției, aspect de natură să atragă vădita nelegalitate a acestui act administrativ normativ.

De asemenea, contrar susținerilor primei instanțe, în cauză, nu au fost respectate dispozițiile privind transparența decizională, Ordinul nr. 1635/2022 încălcând prevederile Legii nr. 52/2003.

Câtă vreme nu a existat un anunț propriu-zis privind intenția de adoptare a Ordinului nr. 1635/2022, "anunțul" privind proiectul de act normativ a fost publicat pe website-ul A.N.A.F. chiar la data la care a fost publicat în Monitorul Oficial și a intrat în vigoare (i.e., 12.09.2022). În acest sens, în mod cert nu se poate discuta despre o procedură legislativă transparentă în condițiile în care proiectul de aprobare a Ordinului nr. 1635/2022 a fost publicat pe website-ul A.N.A.F. chiar în ziua în care a fost adoptat și publicat și în Monitorul Oficial.

Totodată, au fost reluate de către recurenta-reclamantă motivele de nelegalitate care vizează încălcarea de către Ordinul nr. 1635/2022 a următoarelor prevederi: Constituția României, respectiv art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1), (2) și (3), art. 45, art. 56 alin. (2) și art. 135 alin. (1) și (2), Legea nr. 21/1996, respectiv art. 2 alin. (1) și art. 8 alin. (1), Codul fiscal și principiul securității juridice.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției existenței pagubei iminenete, contrar reținerii instanței de fond, recurenta-reclamantă a susținut că societatea este expusă unui prejudiciu iminent, grav și dificil de remediat și anume, înregistrarea unei pierderi financiare substanțiale, pierdere ocazionată de plata acestei contribuții în cuantum estimat de 56.192.068,82 RON, raportat la perioada ianuarie 2023- martie 2025. La această sumă se adaugă și sumele de bani achitate de societate până la acest moment, în cuantum de 2.599.721 RON, ceea ce constituie, deopotrivă, o pagubă deja produsă în patrimoniul reclamantei.

De asemenea, a mai susținut recurenta că paguba iminentă la care este expusă în contextul obligației de declarare și plată a contribuției rezultă și din scăderea dramatică a profitului; Ordinul nr. 1635/2022 va avea, în mod cert, drept consecință restrângerea forțată a activității reclamantei, generată de imposibilitatea de asigurare a resurselor financiare necesare pentru desfășurarea activității societății; societatea este expusă unei pagube iminente și din perspectiva faptului că, prin dispozițiile contestate, se validează o dublă impozitare a sa, A. având obligația de a plăti atât contribuția, cât și impozitul pe profit pentru aceeași activitate; nu în ultimul rând, Ordinul nr. 1635/2022 produce prejudicii A. și prin prisma discriminării ocazionate, creând o situație favorabilă capacităților noi de producție puse în funcțiune după 01.04.2022 și companiilor care furnizează servicii publice de termie care produc energie electrică prin cogenerare.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că instanța de fond a constatat în mod corect că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

În ceea ce privește primul motiv de nelegalitate invocat, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu este evidentă, la o cercetare aparentă, nelegalitatea Ordinului Președintelui ANAF nr. 1635/2022, nefiind încălcate normele de tehnică legislativă la momentul adoptării acestuia.

Față de prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2004 potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz.", în speță, s-a reținut în mod corect faptul că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute în mod alternativ, iar la dosarul cauzei este depus Referatul de aprobare nr. A_GVB-536/02.09.2022 care face referire la actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat, respectiv O.U.G. nr. 27/2022. Existența sau nu a unui veritabil referat de aprobare sau a analizei impactului actului normativ excedează obiectului prezentei cauze, legalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății urmând a fi analizată în cadrul dosarului de fond,

Totodată, în raport de dispozițiile art. 30 alin. (1) lit. d) potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele documente de motivare: studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului.", emiterea ordinului președintelui ANAF nu se încadrează în situația în care este necesară realizarea unui studiu de impact.

În privința criticilor de nelegalitate care vizează încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională având în vedere că Ordinul nr. 1634/2022 a fost adoptat în aceeași zi în care a fost publicat anunțul privind intenția de adoptare, Înalta Curte reține că art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 stabilește o excepție de la regulă, făcând posibilă adoptarea unor acte normative înainte de expirarea termenelor minime:

"Prin excepție de la prevederile alin. (2), în cazul reglementării unei situații urgente sau a uneia care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării și anterior expirării termenului prevăzut de respectivul alineat."

Simplele susțineri ale recurentei-reclamante cu privire la o eventuală încălcare a dispozițiilor privind transparența decizională nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în ceea ce privește legalitatea actul administrativ contestat, câtă vreme legiuitorul a prevăzut posibilitatea, în cazul reglementării unei situații urgente, de a fi adoptate unele acte normative înainte de expirarea termenelor minime impuse.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate privind încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte constată că nu acesta nu a fost invocat în fața instanței de fond, ci acela al încălcării dispozițiilor art. 25 alin. (1) lit. 1 din lege, respectiv emiterea actului fără avizul Consiliului Concurenței.

Referitor la această susținere, instanța de recurs reține că obligația de plată a contribuției nu a fost stabilită prin Ordinul Președintelui ANAF nr. 1635/2022, ci prin O.U.G. nr. 27/2022. Prin urmare, aceste critici tind la evidențierea unei nelegalități a ordonanței de urgență și nu a ordinului contestat în cauză.

În plus, în raport de dispozițiile art. 342 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 potrivit cărora "Ordinele președintelui A.N.A.F., cu caracter normativ, emise în temeiul Codul fiscal, Codului de procedură fiscală, precum și a altor reglementări din domeniul de competență al Ministerului Finanțelor Publice se supun, în mod obligatoriu, avizării acestui minister. Avizul Ministerului Finanțelor Publice este un aviz conform.", Înalta Curte apreciază că împrejurarea legată de necesitatea unui aviz și din partea Consiliului Concurenței nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reținut prima instanță faptul că celelalte motive de aparentă nelegalitate invocate, referitoare la încălcarea Constituției României, Codul fiscal, principiului securității juridice nu vizează aspecte reglementate prin Ordinul nr. 1635/2022 care stabilește doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuției la Fondul de Tranziție Energetică, ci, în realitate, se critică necesitatea și legalitatea stabilirii contribuției, aspecte care necesită administrarea unui probatoriu complex și examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului contestat.

Prin urmare, prima instanță a efectuat o analiză prima facie și a concluzionat în mod just că aspectele invocate presupun, în mod obligatoriu, o analiză de fond în legătură cu incidența reglementărilor europene invocate și cu modalitatea de interpretare a dreptului material aplicabil speței, ceea ce ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare a unui act administrativ.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză condiția existenței cazului bine justificat.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față cât timp paguba iminentă invocată de recurenta-reclamantă constă în sumele de bani pe care ar trebui să le achite cu titlu de contribuție stabilită însă prin O.U.G. nr. 22/2022, și nu prin Ordinul nr. 1635/2022 a cărei suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici condiția prevenirii producerii unei pagube iminente nu este îndeplinită în prezenta cauză.

În considerarea tuturor acestor argumente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 645 din 4 aprilie 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 ianuarie 2024.