ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4604/2024

Ședința publică din data de 16 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 3 august 2020 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate la data de 14.07.2020 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 155/2020 pronunțată la 05 noiembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamantul A., împotriva Raportului de evaluare emis de pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE la data de 14.07.2020.

Împotriva sentinței civile nr. 155/2020 pronunțate la 05 noiembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea contestației și anularea raportului de evaluare.

În cuprinsul motivelor de recurs recurentul a susținut că, instanța de fond nu a făcut aplicarea celor trei "criterii Engel" și a încălcat principiul ne bis in idem, articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.

- Primul motiv de recurs vizează faptul că, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 430 din C. proc. civ., încălcând autoritatea de lucru judecat/puterea de lucru judecat a sentinței penale nr. 30/17.02.2020 pronunțată de Judecătoria Năsăud în dosarul nr. x/2020.

A enumerat dispozițiile și cuprinsul art. 301 alin. (1) din C. pen., art. 25, 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, Protocolul nr. 7 semnat la Strasbourg la 22 noiembrie 1984 și articolul 50, 51 și 52 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene a subliniat faptul că nimeni nu poate fi judecat sau condamnat de două ori pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.

În continuare a expus ce reprezintă fiecare criteriu Engel, precizând că a doua sancțiune - complementară prevăzută de art. 301 din C. pen. - este identică în conținut și durată cu cea reglementată de Legea nr. 25 din Legea nr. 176/2010.

Prin sentința penală nr. 30/2020 și prin Raportul ANI, se reține aceeași faptă, instanța penală aplicând recurentului o sancțiune penală și instituția de integritate a constatat conflict de interese, în raport cu dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

A solicitat admiterea contestației, pentru a evita dubla sancționare pentru una și aceeași faptă săvârșită de recurentul (fost inculpat), având în vedere că sancțiunea complementară prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 se aplică ope legis ca o consecință directă a rămânerii definitive a raportului de evaluare, precum și faptul că această sancțiune complementară este identică cu cea obligatorie în caz de condamnare la pedeapsa închisorii prevăzută de art. 301 din C. pen., și anularea raportului de evaluare cu consecința anulării sancțiunilor ce decurg din rămânerea definitivă a acestuia.

Totodată numai în această manieră putea și poate fi asigurată autoritatea/puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârea penală. La acest moment prin emiterea Raportului de evaluare sunt încălcate prevederile art. 430 alin. (1) și (2) din C. proc. civ. cu privire la considerentele și dispozitivul sentinței penale nr. 30/2020.

- Al doilea motiv de recurs privește faptul că în mod greșit prima instanță nu a constatat nulitatea absolută a procedurii de evaluare și implicit a Raportului de evaluare întocmit la finalizarea acesteia în condițiile în care Agenția Națională de Integritate a desfășurat procedura cu nerespectarea prevederilor art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010.

În concret, inspectorul de integritate a procurat date și informații care nu erau publice, după începerea activității de evaluare, dar fără ca recurentul contestator să fie invitat și informat potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 176/2010, aspect sancționat în mod expres de art. 13 alin. (2) din Legea ANI cu nulitatea absolută.

Mai mult, inspectorul de integritate nu a procedat la suspendarea procedurii administrative începând cu data de 02.10.2018 și astfel, recurentul a fost lipsit de o serie de garanții cum ar fi cele prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. b) (dreptul persoanei evaluate de a face un punct de vedere) și art. 14 alin. (2) și (4) (dreptul la apărare) din Legea nr. 176/2010. Nu trebuie neglijat nici faptul că Raportul de evaluare a fost emis la o dată ulterioară condamnării penale dispusă prin sentința penală nr. 30/2020.

Instanța de fond, pe de o parte își întemeiază hotărârea pe considerentele sentinței penale nr. 30/2020, pe de altă parte face abstracție de faptul că prin aceeași hotărâre penală i-a fost deja dispusă o sancțiune pentru aceeași faptă.

- Al treilea motiv de recurs constă în faptul că instanța de fond nu a dat eficiență motivelor invocate prin contestație și nu a anulat Raportul de evaluare, neobservând că fapta săvârșită nu întrunea elementele unui conflict de interese administrativ astfel cum este definit de art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond trebuia să aibă în vedere faptul că dispozițiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare și aplicare, în condițiile în care regimul conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, urmărind să asigure îndeplinirea cu neutralitate a demnității publice și să asigure imparțialitatea celor care dețin funcții de demnitate publică.

Elementele conflictului de interese nu se regăsesc în cauza, raportat la situația de fapt, întrucât tatăl recurentului, dl. A. beneficia de prevederile art. 11 din Legea nr. 383/2013 a apiculturii, conform cărora autoritățile administrației publice locale asigură gratuit apicultorilor vetre de stupină (suprafețe de teren pentru amplasarea familiilor de albine) temporare sau permanente. De asemenea, ca orice alt cetățean al orașului Sângeorz-Băi acesta avea dreptul să închirieze suprafețe de teren în condițiile legii.

Având în vedere că nu primarul a fost cel care a stabilit în mod arbitrar chiria, ci aceasta a fost stabilită anterior printr-un raport de expertiză extrajudiciară fiind aplicabilă în aceleași condiții oricărei persoane care ar fi solicitat închirierea, în concret nu poate fi vorba de existenta vreunui folos material.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Înalta Curte observă că în mod legal judecătorul fondului a verificat și reținut autoritatea de lucru judecat a sentințelor penale reținând "existența faptei și săvârșirea acesteia de către inculpatul A., și că, devin incidente prevederile art. 28 alin. (1) teza I C. proc. pen.. Prin urmare, nu s-ar putea reține, în sensul solicitat de reclamant, lipsa folosului material obținut de tatăl acestuia (rudă de gradul I), pentru ca în acest mod să se evite reținerea conflictului de interese reglementat de prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, existența folosului material făcând parte din elementul material al laturii obiective a infracțiunii prev. de art. 301 alin. (1) C. pen..".

În schimb, judecătorul fondului nu a ținut cont, în soluția adoptată și în motivarea acesteia, de proporționalității sancțiunii pe care o va suporta reclamantul-recurent în condițiile definitivării raportului de evaluare contestat supus controlului instanței de contencios.

Astfel, deși critica nu este formulată explicit sub această formă, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond nu a făcut aplicarea celor trei "criterii Engel" încălcând astfel, principiul ne bis in idem, articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Totodată, a apreciat că trebuia să se verifice și să se evite dubla sancționare pentru una și aceeași faptă săvârșită de recurentul (fost inculpat), având în vedere că sancțiunea complementară prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 se aplică ope legis ca o consecință directă a rămânerii definitive a raportului de evaluare, precum și faptul că această sancțiune complementară este identică cu cea obligatorie în caz de condamnare la pedeapsa închisorii prevăzută de art. 301 din C. pen.

Înalta Curte constată că, deși a reținut corect, amplu și detaliat circumstanțele de fapt, instanța de fond nu a procedat la o analiză reală a implicațiilor și gravității faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum și la o justă punere în balanță a intereselor potențial afectate în cauză.

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanțiilor procedurale în litigiile care, precum cel de față, produc consecințe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.

Instanța de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporționalității, o cerință pe care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanța trebuie să o aibă în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalității acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancțiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

Deși decizia sus-menționată se referă la incidentul de integritate privind starea de incompatibilitate, aceleași rațiuni se pot extrage pentru situația conflictului de interese, ambele fiind incidente de integritate.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl privește pe reclamant și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporționalității.

Prin raportare la natura faptei de conflict de interese, faptă ilicită care impune cu necesitate reținerea atât a existenței unei acțiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar și a vinovăției persoanei în cauză, rezultă că instanța nu a avut în vedere și nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reținute în cauză în ceea ce îl privește pe recurentul-reclamant.

Plecând de la natura juridică ilicită a conflictului de interese, aceasta presupune în mod obligatoriu acțiuni materiale concrete ale persoanei în cauză și aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acțiuni ce nu îi pot fi imputate.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Înalta Curte reiterează, în considerentele ce urmează, circumstanțele pe care reclamantul le-a invocat prin cererea de chemare în judecată și pe care instanța de fond le-a reținut în mod corect, lăsând însă neantamate eventualele consecințe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporționalității, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauza C-40/21.

Astfel, se impunea ca instanța de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporționalității următoarele aspecte pe care în mod corect le-a reținut ca situație de fapt:

- împrejurarea că tatăl recurentului, dl. A. beneficia de prevederile art. 11 din Legea nr. 383/2013 a apiculturii, conform cărora autoritățile administrației publice locale asigură gratuit apicultorilor vetre de stupină (suprafețe de teren pentru amplasarea familiilor de albine) temporare sau permanente, având dreptul, ca orice alt cetățean al orașului Sângeorz-Băi, să închirieze suprafețe de teren în condițiile legii, împrejurarea conform căreia chiria a fost stabilită anterior printr-un raport de expertiză extrajudiciară fiind aplicabilă în aceleași condiții oricărei persoane care ar fi solicitat închirierea, accesul la terenuri alternative, analiza raportului de proporționalitate și din perspectiva aplicării pedepsei complementare stabilită prin hotărârea penală și cea care ar urma să fie suportată de recurent ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare de față.

Trebuie precizat că instanța europeană s-a pronunțat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, în timpul soluționării cererii de recurs aflată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunțării sentinței recurate.

În cauza C-40/21, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că:

"Principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s-a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav."

Din perspectiva jurisprudenței europene mai sus citate, gravitatea consecințelor reținerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporționalității acestor consecințe cu fapta concretă săvârșită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă și la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate și nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităților concrete, nu doar teoretice și abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.

Procedând la o analiză exclusiv formală a dispozițiilor legale mai sus amintite, fără o analiză concretă a tuturor aspectelor mai sus evidențiate, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit aceste dispoziții legale, prin neluarea în considerare a jurisprudenței europene în lumina cărora trebuiau interpretate,

Reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanța de fond va fi ținută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese și consecințele pe care reclamantul-recurent ar urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acestuia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, precum și de incidența hotărârii din dosarul penal, cu referire la pedeapsa complementară. În acest sens, instanța de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporționalității, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci și vinovăția, ca element subiectiv al acesteia.

Față de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudența CEDO și CJUE.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 155/2020 pronunțate la 5 noiembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 octombrie 2024.