ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 452/2024

Ședința publică din data de 30 ianuarie 2024

Asupra contestației de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, contestatoarea A., în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii ("CSM", "Consiliul"), a solicitat anularea Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători.

În susținerea cererii sale a arătat că este judecător în cadrul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal începând cu data de 01.09.2007, având o vechime în magistratură de peste 23 de ani și dobândind gradul profesional de curte de apel în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcții de execuție desfășurat în perioada august - noiembrie 2020.

În temeiul art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în cadrul sesiunii de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 a formulat cerere de transfer de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, solicitarea fiindu-mi respinsă prin hotărârea nr. 631/28.03.2023 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

În motivarea respingerii cererii mele de transfer, s-a reținut, în esență, deficitul considerabil de judecători de la Tribunalul Dolj și avizele negative transmise atât de Tribunalul Dolj, cât și de Curtea de Apel Craiova, motivate de necesitatea asigurării funcționării în bune condiții a activității instanței de la care se solicită transferul.

Potrivit art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, "La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanțe și ale procurorilor la alte parchete se au în vedere următoarele criterii:

a) motivele cuprinse în avizele motivate și punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanței sau al parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele sau la parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției sau completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanța sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcția de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanței sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secția sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reședința solicitantului;

i) distanța dintre domiciliul sau, după caz, reședința și sediul instanței sau al parchetului la care funcționează judecătorul sau procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate și situația familială".

Este adevărat că dispozițiile legale care reglementează instituția transferului au un caracter supletiv și nu creează în mod automat solicitantului un drept la transfer și o obligație corelativă a CSM, prin simpla formulare a cererii, în condițiile în care se impune a fi avută în vedere politica de resurse umane la nivelul instanțelor și parchetelor implicate într-o asemenea procedură și menținerea unui just echilibru între interesul general reprezentat de o bună administrare a justiției, inclusiv sub acest aspect, și interesul personal al magistratului, însă, în calitatea sa de garant constituțional al independenței justiției (art. 133 alin. (1) din Constituția României), Consiliul Superior al Magistraturii,,(...) asigură respectarea legii și a criteriilor de competență și etică profesională în desfășurarea carierei profesionale a judecătorilor și procurorilor", astfel cum prevede art. 5 alin. (5) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

Așadar, odată demarată procedura de organizare a sesiunii de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023, la soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanțe Consiliul Superior al Magistraturii avea datoria de a aplica în mod nediscriminatoriu criteriile prevăzute de lege, art. 5 alin. (6) din Legea nr. 305/2022 dispunând în mod expres că "Atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și ale secțiilor acestuia, referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor, se exercită cu respectarea dispozițiilor legale referitoare la statutul judecătorilor și procurorilor și ale celor ce privesc organizarea judiciară".

Din modul de redactare a dispozițiilor art. 192 din Legea nr. 303/2022, se poate observa că textul de lege nu prevede o ordine de prioritate a criteriilor de analiză a cererilor de transfer, astfel încât examinarea acestora din urmă ar trebui analizată prin raportare, în egală măsură, atât la criteriile referitoare la situația instanțelor implicate în procedură, cât și la criteriile de ordin personal, pentru a se asigura un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și drepturile ori interesele private care pot fi lezate prin actul administrativ emis de Consiliul Superior al Magistraturii.

Astfel, referitor la deficitul de personal de la Tribunalul Dolj, invocat prin hotărârea contestată, în cuprinsul acesteia s-a reținut că atât Tribunalul Dolj, cât și Curtea de Apel Craiova se confruntă cu dificultăți generate de ponderea semnificativă pe care o reprezintă posturile vacante în schema acestora, la Tribunalul Dolj fiind vacante 15 posturi dintr-o schemă de 73 de posturi, iar la Curtea de Apel Craiova, 14 posturi dintr-o schemă de 99. S-a constatat că de la Tribunalul Dolj au formulat cereri de transfer 19 judecători, toți optând pentru Curtea de Apel Craiova, iar conducerea Curții a avizat favorabil cererile formulate de doamnele judecător B., C., D., E. și F., iar pentru a nu se accentua disfuncționalitățile existente la Tribunalul Dolj, s-a hotărât că în sesiunea de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 pot fi admise 3 cereri de transfer de la Tribunalul Dolj.

Într-o primă teză, hotărârea este criticabilă sub aspectul faptului că nu au fost evidențiate considerentele pentru care s-a stabilit numărul exact de 3 cereri de transfer care puteau fi admise, în contextul în care se arăta în cuprinsul Hotărârii CSM că la Tribunalul Dolj va fi oportuna admiterea singurei cereri de transfer la această instanță.

Totodată, conform evidenței Direcției de resort la Curtea de Apel Craiova, erau vacante 14 posturi de judecător, dintre care 11 utile pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023, evidențiindu-se 3 posturi la secția a II-a civilă, 1 la secția litigii de muncă și asigurări sociale, 4 la secția de contencios administrativ și fiscal și 3 la secția penală.

Or, în cadrul sesiunii de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 Consiliul Superior al Magistraturii a considerat că sunt prioritare cererile formulate de doamnele judecător B., C. și E., în considerarea vechimii în funcția de judecător, dar și a specializării acestora, raportat la necesitatea ocupării unor posturi vacante la secția a II-a civilă, secția I civilă și secția penală, deși secția I civilă nu fusese menționată cu posturi vacante, în vreme ce la secția de contencios administrativ și fiscal, la care solicitasem transferul, erau 4 posturi vacante.

Comparativ, potrivit evidențelor direcției de resort, Tribunalul Dolj a raportat 15 locuri vacante și 1 temporar vacant, repartizate astfel pe secții: 3 posturi vacante și 1 temporar vacant la secția I civilă, 3 posturi vacante la secția a II-a civilă, 3 posturi vacante la secția conflicte de muncă și asigurări sociale, 3 posturi vacante la secția penală și 3 posturi vacante la secția de contencios administrativ și fiscal, Consiliul Superior al Magistraturii admițând 2 cereri de transfer de la secția I civilă și respingând toate cererile de transfer formulate de judecătorii din cadrul secției de contencios administrativ și fiscal.

În aceste condiții, justificarea pârâtului privind respingerea cererii de transfer pe considerentul evitării accentuării disfuncționalității existente la Tribunalul Dolj nu are nicio bază factuală, de vreme ce dintre cei 3 judecători transferați la Curtea de Apel Craiova 2 activau în cadrul secției civile a Tribunalului Dolj, aceasta fiind tocmai secția care reclama un deficit accentuat de personal și care exercita o presiune constantă pe secția CAF din cadrul Tribunalului Dolj pentru transferul de personal.

Și asta în condițiile în care, potrivit cadrului legal actual, "În mod excepțional, în situația existenței unui volum ridicat de activitate la nivelul unei secții a Înaltei Curți de Casație și Justiție care soluționează cauze în alte materii decât cea penală, pentru soluționarea acestora într-un termen optim și previzibil, colegiul de conducere, la propunerea președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție, va putea dispune repartizarea temporară în cadrul acelei secții, pe durata unui an, a unor judecători de la alte secții decât cea penală, desemnați cu acordul acestora, iar în lipsa acordului, prin tragere la sorți (s.n.)", așa cum dispune art. 21 alin. (6) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, dispoziții ce sunt aplicabile în mod corespunzător și la nivelul curților de apel și ale instanțelor din circumscripția acestora, potrivit art. 45 alin. (5) din Legea nr. 304/2022.

Așadar, prin modul de soluționare a cererilor de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii a realizat contrariul celor declarate ca fiind dezideratul urmărit - asigurarea funcționării în bune condiții -, adâncind astfel deficitul de personal la secțiile civile din cadrul Tribunalului Dolj.

De altfel, este injust să fie invocată drept bază de respingere a cererii de transfer deficitul de personal, de vreme ce gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, iar instabilitatea personalului la nivelul instanței cu siguranță nu îi este imputabilă, dat fiind că activează neîntrerupt în cadrul secției contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Dolj de aproape 16 ani (începând cu data de 01.09.2007), dobândind gradul profesional corespunzător curții de apel de mai mult de 2 ani, în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcții de execuție desfășurat în perioada august - noiembrie 2020.

Așadar, deficitul de personal la nivelul instanței este cauzat de fluctuația de personal prin care se urmărește accederea cât mai rapid la instanța superioară, modalitate ce pare a fi favorizată de către CSM, în detrimentul acumulării de experiență profesională ce poate fi dobândită doar gradual prin stabilitatea în cadrul unei secții/instanțe.

În acest sens, prin hotărârea nr. 614 din 28.03.2023, secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii admis cererea de transfer a doamnei judecător B. de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, începând cu data de 01.05.2023, cu toate că, atât în momentul în care a formulat cererea de transfer (ultima zi de depunere fiind data de 15.02.2023, conform calendarului estimativ), cât și la momentul la care i-a fost acordat aviz pozitiv din partea Curții de Apel Craiova și la momentul întocmirii referatului de către Direcția resurse umane și organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, aceasta nu îndeplinea condiția prevăzută de art. 188 alin. (2) din Legea nr. 303/2022 de a fi funcționat efectiv cel puțin un an la instanța ierarhic inferioară - Tribunalul Dolj - unde activa din data de 15.03.2022, în baza transferului realizat de la Judecătoria Craiova conform hotărârii nr. 342 din 24.02.2022, pronunțată de secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

De altfel, acest aspect este evidențiat în mod expres chiar în cuprinsul hotărârii nr. 614 din 28.03.2023 unde se menționează că are o vechime de 14 ani și 4 luni în funcția de judecător, din care 11 luni la Tribunalul Dolj și o vechime în grad profesional de 10 luni.

Or, aceste aspecte au fost irelevante pentru pârât care a procedat la analizarea cererilor de transfer pentru prima etapă abia în data de 28.03.2023, deși, potrivit calendarului estimativ al sesiunii de transfer, se menționa că începând cu data de 07.03.2023 secția pentru judecători va analiza cererile de transfer, pentru prima etapă, de unde rezultă că cel mai târziu la data de 07.03.2023 (deși consider că data la care trebuiau îndeplinite condițiile de vechime este data corespunzătoare ultimei zile inclusiv a termenului de înscriere la sesiunea de transfer, aceasta fiind regula în materie) participanții la sesiunea de transferuri trebuiau să fi îndeplinit condițiile legale și doar amânarea fără explicații a analizei din partea CSM a condus la întârzierea procedurii, nerespectându-și propriul calendar care prevedea că în perioada 08 - 10.03.2023 trebuia întocmit referatul Direcției resurse umane și organizare conform art. 189 alin. (5) din lege, pentru cererile depuse în a doua etapă, în raport cu cererile de transfer soluționate în prima etapă.

În ceea ce privește avizele negative acordate atât de Tribunalul Dolj, cât și de Curtea de Apel Craiova, din cuprinsul hotărârii CSM nr. 631/28.03.2023 reiese că acestea au fost justificate de cele două instanțe prin deficitul mare de judecători cu care se confruntă Tribunalul Dolj.

Însă, în baza acelorași date statistice, Curtea de Apel Craiova a avizat favorabil cererile de transfer formulate de doamnele judecător B., D. și F. pentru considerente ce nu i-au fost accesibile.

În acest sens, deși a solicitat Curții de Apel Craiova comunicarea avizelor/punctelor de vedere motivate ale Curții de Apel Craiova, cu indicarea criteriilor avute în vedere la acordarea acestora, pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada 30.01.2023 - 06.04.2023, prin adresa nr. x/07.04.2023, emisă de Curtea de Apel Craiova, i s-a răspuns că în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea 544/2001 informațiile privind deliberările autorităților se exceptează de la accesul liber al cetățenilor.

Nu a avut posibilitatea de a cunoaște motivele pentru care Curtea de Apel Craiova a acordat avize pozitive doamnelor judecător B. (14 ani și 4 luni în funcția de judecător, din care 11 luni la Tribunalul Dolj și o vechime în grad profesional de 10 luni), D. (12 ani și 7 luni în funcția de judecător, din care 4 ani la Tribunalul Dolj și o vechime în grad profesional de 4 ani și 3 luni) și F. (12 ani și 11 luni în funcția de judecător, din care 1 an și 4 luni la Tribunalul Dolj și o vechime în grad profesional de 10 luni), care nu au vechime în magistratură câtă vechime am eu doar în cadrul secției contencios administrativ și fiscal din cadrul Tribunalului Dolj.

Cu toate acestea, au fost acordate avize pozitive pentru transferul la secția contencios administrativ din cadrul Curții de Apel Craiova, și a da soluții definitive în domeniu, unui judecător care n-a judecat niciodată litigii în materia contenciosului administrativ și fiscal (D. care activează în prezent în cadrul secției a II-a civilă a Tribunalului Dolj) și judecătorului cu cea mai mică vechime în cadrul secției contencios administrativ și fiscal din cadrul Tribunalului Dolj (F.), iar în ceea ce o privește pe contestatoare, s-a apreciat că i se cuvine un aviz negativ, fără o transparență a considerentelor în baza cărora s-a făcut departajarea între candidați și fără consultarea colectivului de judecători ai secției contencios administrativ din cadrul Curții de Apel Craiova.

Or, avizele motivate de către Curte s-au materializat într-un înscris oficial producător de efecte juridice, comunicat Consiliului Superior al Magistraturii, care, potrivit art. 5 alin. (5) din Legea nr. 305/2022 "asigură respectarea legii și a criteriilor de competență și etică profesională în desfășurarea carierei profesionale a judecătorilor și procurorilor".

Din modalitatea de soluționare a cererilor de transfer de către CSM a reieșit că determinante în adoptarea soluțiilor au fost avizele primite din partea Curții de Apel Craiova, dat fiind că cererile de transfer respinse au fost motivate generic, prin lipsa de personal, astfel încât respingerea cererii mele de transfer a fost analizată pur formal, deși norma legală reclama o evaluare comparativă și cumulativă a criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022, evaluare care trebuie realizată de către pârât.

Așadar, transformând de fapt avizul pozitiv din partea Curții de Apel Craiova într-o condiție de admisibilitate a cererii de transfer, dacă nu chiar singura condiție, Consiliul Superior al Magistraturii s-a îndepărtat de obligația CSM de a avea în vedere motivele cuprinse în avizele motivate și punctele de vedere ale președinților curților de apel, așa cum statuează art. 192 lit. a) din Legea 303/2022, ignorând în totalitate celelalte criterii prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022 privind specializarea judecătorului, vechimea în cadrul secției, vechimea la instanța de la care se solicită transferul, vechimea efectivă în funcția de judecător, criterii care îmi erau favorabile.

Or, în contextul în care prioritar este doar avizul primit din partea Curții de Apel, fără să se realizeze de către Consiliul Superior al Magistraturii o analiză a motivelor care au condus la acordarea acestora, sunt golite de conținut dispozițiile art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 care dispune că transferul judecătorilor se aprobă, la cererea celor în cauză, de secția de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, transformând avizul negativ al Curții, în fapt, în adevărate fine de neprimire.

Transferând în fapt puterea decizională către Curtea de Apel, au fost încălcate dispozițiile legale cu privire la atributul exclusiv al secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii de a aproba transferul la instanța superioară, în conformitate cu prevederile art. 125 alin. (2) din Constituția României.

Consideră că toate aspectele relevate conturează faptul că hotărârea nr. 631/28.03.2023, pronunțată de secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a fost adoptată cu exces de putere, nefiind de natură să asigure luarea unei decizii obiective, și a condus la o vătămare a drepturilor mele, fiind vorba de aplicarea unui tratament discriminatoriu în ce mă privește și o practică neunitară a Consiliului Superior al Magistraturii în materia cererilor de transfer.

Modalitatea în care au fost analizate de cererile de transfer, cu neluarea în considerare a tuturor criteriilor prevăzute de lege și evidențiindu-se existența unor concluzii diferite pe baza acelorași informații statistice, imprimă adoptării soluției de respingere a cererii mele de transfer ipoteza excesului de putere.

Fără a nega dreptul de apreciere al pârâtului în evaluarea cererilor de transfer, este evident că acest drept nu echivalează cu posibilitatea de a acționa arbitrar, fără justificări legale, exercitarea acestui drept fiind supusă principiului proporționalității care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea este obligată să îl apere - evitarea provocării unor difuncționalități în activitatea instanțelor - și drepturile sau interesele legitime ale judecătorului de a avansa în cariera profesională.

Proporționalitatea joacă un rol semnificativ în dreptul administrativ chiar și atunci când drepturile constituționale nu sunt în joc, în domeniului administrativ principiul proporționalității fiind un criteriu care permite delimitarea puterii discreționare a autorităților administrative de "excesul de putere" în raport de care se analizează controlul jurisdicțional al actelor administrative.

Din perspectiva oportunității, se reține că actele administrative normative conțin întotdeauna un element de oportunitate, dreptul de apreciere fiind dedus din însăși natura puterii de reglementare delegată administrativului de puterea legiuitoare și implicit din liberul arbitru ce caracterizează această funcție constituțională.

Totuși, oportunitatea/norma permisivă, exprimând libertatea de apreciere dată autorității de a acționa într-un sens sau altul, nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale.

În ceea ce privește raportul dintre legalitate și oportunitate - element de legalitate sau nu a actului administrativ -, actele administrației pot fi cenzurate și în situația în care autoritatea a acționat cu exces de putere în realizarea atribuțiilor, astfel cum este definit conceptul de "exces de putere" de dispozițiile art. 2 lit. n) Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

Fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea implică și oportunitatea, aspect derivând din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

În concluzie, proporționalitatea dă măsură oportunității pentru a delimita excesul de putere și ambele principii sunt aspecte de legalitate ale actului administrativ, susceptibil de contestare în fața instanțelor de judecată.

Or, în contextul factual și normativ reliefat, argumentația pârâtului referitoare la necesitățile sistemului judiciar nu înfrânge interesul legitim privat al magistratului de a funcționa la instanța corespunzătoare gradului profesional dobândit, cu atât mai mult cu cât gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante raportat la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturi, care trebuie să analizeze solicitările cu asigurarea unui just echilibru între interesul general privind buna funcționare a instanțelor și interesele de ordin particular ale solicitanților.

În drept și-a întemeiat cererea pe prevederile art. 1 și 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022, ale Legii nr. 304/2022, Legii nr. 305/2022 și celelalte dispoziții legale menționate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

În dovedirea cererii a solicitat încuviințarea probei cu înscrisurile atașate și efectuarea unei adrese către pârât pentru comunicarea întregii documentații care a stat la baza hotărârii contestate, inclusiv referatele întocmite de Direcția resurse umane și organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, însoțite de avizele/punctele de vedere motivate ale Curții de Apel Craiova și Tribunalul Dolj, cu indicarea criteriilor avute în vedere la acordarea acestora, pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada 30.01.2023 - 06.04.2023.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând contestația formulată, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că aceasta este fondată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Hotărârea nr. 631/20.03.2023 pronunțată de Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, a fost respinsă cererea de transfer a contestatoarei de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, reținându-se, în esență că există avize negative transmise de cele două instanțe în ceea ce privește transferul doamnei judecător, precum și faptul că instanța de la care se solicită transferul se confruntă cu un deficit considerabil de judecători.

În considerentele hotărârii au fost expuse: situația posturilor vacante la instanța de la care se solicită transferul, respectiv la instanța unde se solicită transferul, volumul de activitate, precum și încărcătura pe judecător în cursul anului 2022 la cele două instanțe față de media națională, avizele favorabile emise de Curte de Apel Craiova pentru alți magistrați implicați în procedura de transfer, condițiile de vechime în funcție și vechime la instanța la care activează contestatoarea.

Reținând concursul cererilor de transfer, intimatul CSM a decis respingerea cererii de transfer la Curte de Apel Craiova formulată de contestatoarea A., motivate de împrejurarea că a primit avize negative și că instanța de la care se solicită transferul se confruntă cu un deficit considerabil de judecători.

Intimatul a apreciat în hotărârea nr 631/28.03.2023 că sunt prioritare cererile de transfer formulate de 3 magistrați care au primit avize favorabile, luând în considerare vechimea în funcția de judecător și specializarea acestora, deoarece în cadrul Curții de Apel Craiova există necesitatea ocupării unor posturi vacante la secția a II-a civilă, secția I civilă și secția Penală.

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 612 din Legea nr. 303/2004 stabilesc următoarele criterii de soluționare a cererilor de transfer formulate de judecători/procurori:

a) motivele cuprinse în avizele consultative motivate și punctele de vedere prevăzute la art. 60 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanței sau al parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele sau la parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției sau al completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanța sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcția de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanței sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secția sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reședința solicitantului;

i) distanța dintre domiciliul sau, după caz, reședința și sediul instanței sau al parchetului la care funcționează judecătorul sau procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate și situația familială.

Este de observat că textul de lege nu prevede o ordine de prioritate a criteriilor de analiză a cererilor de transfer, astfel că examinarea solicitărilor de către Consiliul Superior al Magistraturii trebuie realizată prin raportare, în egală măsură, atât la criteriile referitoare la situația instanțelor/parchetelor implicate în procedură, cât și la criteriile de ordin personal, tocmai pentru a se asigura un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și drepturile ori interesele legitime private care pot fi lezate prin hotărârea administrativă.

Dintre acestea, ținând seama de raportul care trebuie recunoscut între interesul general și cel particular, cum prima categorie de criterii tinde să satisfacă interesul general, în timp ce a doua categorie vizează exclusiv interesul particular al solicitantului, în mod întemeiat trebuie verificată mai întâi situația instanțelor de la care, respectiv, către care, se solicită transferul.

Din acest punct de vedere, nu se contestă în cauză decizia Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, care a analizat datele statistice ale instanțelor implicate în transfer, ci în discuție este modul de exercitare a dreptului de apreciere în analiza situației personale a contestatorului, prin raportare la relația dintre competența intimatului de a gestiona mobilitatea personalului din sistemul judiciar corespunzător nevoilor acestui sistem și obligația acestuia de a asigura toate garanțiile necesare în exercitarea atribuțiilor legate de cariera magistraților, pentru respectarea principiului independenței judecătorilor.

Examinând modalitatea în care aceste criterii au fost analizate în cazul cererii de transfer formulate de contestatoarea A., Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile expuse în contestație.

Un prim aspect avut în vedere de intimat îl constituie avizele care au fost acordate de președintele curții de apel și tribunalului implicate în procedura transferului.

Din modalitatea de soluționare a cererilor de transfer de către CSM a reieșit că determinante în adoptarea soluțiilor au fost avizele primite din partea Curții de Apel Craiova, dat fiind că cererile de transfer respinse au fost motivate generic, prin lipsa de personal.

Așadar, transformând de fapt avizul pozitiv din partea Curții de Apel Craiova într-o condiție de admisibilitate a cererii de transfer, dacă nu chiar singura condiție, Consiliul Superior al Magistraturii s-a îndepărtat de obligația CSM de a avea în vedere motivele cuprinse în avizele motivate și punctele de vedere ale președinților curților de apel, așa cum statuează art. 192 lit. a) din Legea 303/2022, ignorând în totalitate celelalte criterii prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022 privind specializarea judecătorului, vechimea în cadrul secției, vechimea la instanța de la care se solicită transferul, vechimea efectivă în funcția de judecător, criterii care îmi erau favorabile.

Or, în contextul în care prioritar este doar avizul primit din partea Curții de Apel, fără să se realizeze de către Consiliul Superior al Magistraturii o analiză a motivelor care au condus la acordarea acestora, sunt golite de conținut dispozițiile art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 care dispune că transferul judecătorilor se aprobă, la cererea celor în cauză, de secția de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, transformând avizul negativ al Curții, în fapt, în adevărate fine de neprimire.

De asemenea, intimatul arată că este preferat judecătorul cu vechime mai mare pentru a fi transferat, însă este ignorată vechimea în magistratură a contestatorului care este superioară magistratului căruia i s-a admis cererea.

Înalta Curte constată că este criticată soluția de respingere a transferului în raport de criteriile aplicate la acel moment, precum și de întreaga conduită a intimatului, prin selectarea pentru transfer a mai multor judecători în soluționarea mai multor cereri succesive în detrimentul cererii sale, cu o vechime mai mică în magistratură, care, prin modul de apreciere a criteriilor de transfer a depășit limitele rezonabile ale dreptului de apreciere al acestuia

Înalta Curte constată că secția pentru judecători nu a analizat motivele contestatorului, respectiv modul în care, în fapt s-a accentuat deficitul de personal la secția de la care au fost transfertați unii dintre magistrații ale căror cereri erau în concurs.

Toate aceste aspecte, omise în cazul contestatorei, conduc la concluzia că intimatul nu a recurs la o analiză comparativă a cererilor de transfer la Curtea de Apel Craiova, iar modalitatea de examinare a cererilor denotă o aplicare inegală și inconsecventă a criteriilor prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004, motive pentru care soluția de respingere a cererii dispusă de Consiliul Superior al Magistraturii s-a făcut cu greșita aplicare a legii și cu exces de putere.

Împrejurarea că intimatul beneficiază de o marjă largă de apreciere în emiterea unor astfel de acte cum este cel atacat în cauză nu poate conduce la concluzia că puterea decizională a instituției se poate manifesta independent de criteriile obiective sau de considerente de oportunitate, întrucât o astfel de hotărâre ar avea un caracter arbitrar.

Așadar, motivul de nelegalitate a hotărârii contestate îl reprezintă încălcarea dispozițiilor legale sub aspectul motivării și al analizării obiective a tuturor criteriilor reglementate, în condițiile în care respectiva normă juridică impune, fără echivoc, în analiza unei cereri de transfer, prin sintagma se au în vedere următoarele criterii, menținerea unui just echilibru între criteriile de ordin obiectiv, referitoare la situația instanțelor/parchetelor implicate într-o procedură de transfer, și criteriile de ordin personal ale solicitantului, ceea ce impune, ca și premisă, analiza tuturor motivelor invocate în susținerea unei cereri de transfer.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere și că nu i se poate imputa contestatoarei existența unor disfuncționalități la nivelul instanței la care își desfășoară activitatea, de vreme ce gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, iar instabilitatea personalului la nivelul instanței cu siguranță nu îi este imputabilă, dat fiind că activează neîntrerupt în cadrul secției contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Dolj de aproape 16 ani (începând cu data de 01.09.2007), dobândind gradul profesional corespunzător curții de apel de mai mult de 2 ani, în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcții de execuție desfășurat în perioada august - noiembrie 2020.

Față de acestea, Înalta Curte va constata că, prin hotărârea contestată nu s-a dat eficiență criteriilor prevăzute la art. 612 din Legea nr. 303/2004, republicată, intimatul nu a analizat toate motivele cererii de transfer și nu a putut să demonstreze că interesul public este în sensul respingerii cererii de transfer analizate.

Fără a nega dreptul de apreciere al intimatului, este evident că acest drept nu echivalează cu posibilitatea de a acționa fără justificări legale, exercitarea acestui drept fiind supusă principiului proporționalității care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea este obligată să îl apere și drepturile sau interesele legitime și rezonabile ale reclamantei.

Controlul de legalitate al instanței de judecată, prevăzut de lege, trebuie să fie efectiv, cu alte cuvinte să poate conduce la un remediu, în ipoteza unui exces de putere din partea autorității, adică prin exercitarea dreptului de apreciere de către autoritatea pârâtă cu încălcarea drepturilor reclamantului ce vizează cariera de magistrat.

O autoritate administrativă dispune de puterea discreționară (puterea de apreciere) atunci când are dreptul de a alege intre mai multe decizii, care trebuie să fie conforme cu legalitatea. Ea rămâne liberă de a aprecia oportunitatea în funcție de circumstanțe, soluția care îi pare mai bună adaptată la situație, legea în vigoare lăsându-i acesteia o marjă de autonomie în acest sens. Puterea discreționară a administrației nu este un scop în sine. Acesta este, în termeni simplificați, un mijloc de realizare a obiectivului impus administrației.

Tocmai din acest raționament, puterea discreționară este un mijloc de bună administrare, noțiune ce vizează, implementarea, exercitarea cu succes a puterii discreționare. Însă învestirea administrației prin lege cu puterea de a acționa liber nu este o condiție suficientă pentru o bună administrare. În plus, este nevoie de respectarea dreptului la bună administrare, drept fundamental al omului ce trebuie ocrotit în sistemul administrației publice.

Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidată a TFUE, așa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile enunțate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei și Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeană, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la bună administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agenților Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și secretul profesional și comercial; c) obligația administrației de a-și motiva deciziile.

O bună administrare înseamnă ca structurile administrației publice să facă tot ceea ce este posibil din punct de vedere legal pentru a obține rezultate rezonabile și echitabile în orice situație. Cercetarea administrativă a unei chestiuni include, în mod necesar, o analiză juridică, dar aceasta trebuie să arate, în primul rând, ce s-ar putea face - în condițiile legii - pentru a obține o soluție echitabilă pentru cetățean și nu pentru a apăra, în mod rigid, poziția administrației.

Respectarea obligației de obiectivitate ce incumba autorității, în jurisprudența CJUE, este exprimata prin exigenta imparțialității atașată principiului bunei administrări, exigenta sinonima obiectivității.

Astfel, în Hotărârea Schwiering (cauza C-321/85) CJUE a atașat principiului bunei administrări obligația de imparțialitate a autorității atunci când ea statuează cu privire la o situație individuala. Aceasta obligație presupune ca administrația sa tina cont nu numai de interesul pe care ea trebuie sa-l apere, care este interesul general al societății, ci deopotrivă și de interesul persoanei vizata de decizia administrației.

Dreptul la un tratament echitabil impune "obligația ca instituția competenta sa examineze cu imparțialitate toate elementele pertinente cazului în speță (…)", așa cum judecătorul arata în cauza C-269/90 Technische Universität München c. G.: "Dar, în cazurile în care instituțiile Comunității dispun de o astfel de putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridica comunitara în procedurile administrative îmbracă o importanta cu atât mai mult fundamentala. Printre aceste garanții figurează, în special, obligația pentru instituția competenta de a examina, cu grija și imparțialitate, toate elementele pertinente din cazul în speță, dreptul persoanei interesate de a-si face cunoscut punctul sau de vedere ca și cel de a avea o decizie motivata într-o maniera suficienta. Numai în acest fel Curtea poate verifica daca elementele de fapt și de drept de care depinde exercitarea dreptului de apreciere sunt îndeplinite".

Oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv și conjunctural momentul și amploarea intervenției, soluția sa corespunzând interesului concret pe care își propune să îl asigure. Apreciind oportunitatea față de anumite circumstanțe, emitentul trebuie să respecte limitele legale și constituționale. Oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ține de legalitatea actului, jurisprudența actuală consacrând această abordare.

Or, exercitarea marjei de apreciere trebuie să se facă în concordanță cu principiile bunei administrări, astfel cum au fost expuse mai sus, pentru a putea emite decizii adecvate, în concordanță cu realitatea faptică, măsurile autorităților să fie legale, nediscriminatorii și proporționale, adecvate scopului reglementării, pentru a nu conduce la restrângeri nejustificate ale drepturilor fundamentale.

În speță, într-adevăr normele ce reglementează instituția transferului judecătorilor conferă o vocație și nu un drept, însă exercitarea marjei de apreciere de către Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să respecte principiile dreptului la bună administrare, acesta având obligația de a examina, cu grija și imparțialitate, toate elementele pertinente din cazul în speță și de a oferi petentului un tratament echitabil, prin raportare la situația sa și a celorlalți colegi care au formulat cereri de transfer, prin modul de soluționare a cererii sale fiindu-i vătămat un interes legitim ce vizează cariera de magistrat.

În raport de aceste aspecte, este evident că nu poate scăpa analizei instanței situația concretă a magistratului din punct de vedere al demersului său, a motivelor avute în vedere la soluționarea negativă a celorlalte cereri pentru a-i oferi un tratament echitabil, prin raportare la situația sa și a celorlalți colegi care au formulat cereri de transfer.

Fără îndoială că situația personală a fiecărui magistrat căruia i s-a admis cererea de transfer nu poate fi pusă la îndoială că nu justifica decizia de transfer, însă ceea ce devine concludent este că, în analiza tuturor aspectelor relevante cazului în speță, trebuie să se aibă în vedere, în primul rând dacă contestatoarea prezenta la rândul său argumente de natură suficientă de ordin personal care să fi justificat transferul, iar în cazul în speță nu s-a contestat acest lucru, mai mult acesta îndeplinind și criteriul vechimii neluat în considerare în soluționarea cererilor sale, urmând ca ulterior să fie evaluată situația sa și prin prisma necesității oferirii unei soluții echitabile din perspectiva desfășurării activității de magistrat în vederea înlăturării obstacolelor de ordin personal, dreptul la bună administrare obligând autoritatea competentă la o abordare pozitivă, printr-o analiză de ansamblu a situației magistratului în cauză și nu punctual prin soluționarea fiecărei cereri în parte comparativ cu a celorlalte cereri formulate, în mod repetitiv.

Prin urmare, se constată o exercitare a dreptului de apreciere cu privire la situația personală a contestatorului, din perspectiva carierei magistratului prin raportare la atribuțiile intimatului privind mobilitatea personalului judiciar, de natură să vatăme interesele legitime ale acestuia, neadecvată scopului reglementării, care a condus la respingerea cererii

În raport de cele expuse anterior, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 și a art. 611 alin. (7) din Legea nr. 303/2004 raportat la art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va dispune admiterea contestației, anularea Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători și obligarea intimatului Consiliul Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul contestatoarei A. de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite contestația formulată de contestatoarea A. împotriva Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători.

Anulează Hotărârea nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători și obligă intimatul să emită o nouă hotărâre prin care să dispună transferul contestatoarei, de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.