ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4077/2024

Ședința publică din data de 26 septembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești la 14 septembrie 2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 24.08.2022 întocmit în lucrarea nr. 12735/S/H din 16.03.2021 de către Agenția Națională de Integritate, ca netemeinic și nelegal, și să se constate inexistența unui conflict de interese între funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Bușteni, Județul Prahova și funcția de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situații de Urgență din cadrul Primăriei Orașului Bușteni, Județul Prahova.

Prin sentința civilă nr. 71 din 26 aprilie 2023, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant susține că sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

Sub un prim aspect, recurentul susține că obiectul contractului de voluntariat îl constituie doar prestarea de activități de salvamont conform H.G nr. 77/2003, și nu activitățile aferente situațiilor de urgență prevăzute de Statutul din 8 decembrie 2005 privind personalul voluntar din serviciile de urgență voluntare aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, aspecte ce rezultă, de altfel, și din Adresa nr. x/04.02.2022 emisă de către B..

În acest sens, recurentul arată că, dintr-o eroare materială, la încheierea Contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020 a fost preluat modelul de contract prevăzut în H.G. nr. 1579/2005, fiind inserată din eroare clauza prevăzută la pct. X-Dispoziții Finale "Prevederile prezentului contract de voluntariat a fost completat în conformitate cu dispozițiile H.G. 1579 din 8 dec. 2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare."

Însă, în mod greșit, instanța de fond a respins această susținere, reținând faptul că prevederile contractului se completează cu dispozițiile H.G. nr. 1579/2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare și refuzând aplicarea dispozițiilor H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane și organizarea activității de salvare în munți.

O altă critică a hotărârii recurate vizează faptul că dispozitiile Legii nr. 161/2003 nu stabilesc incompatibilitate între funcția de consilier local și aceea de voluntar.

Mai mult, dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) prevăd în mod expres calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă.

Art. 2 alin. (1) din Statutul din 8 decembrie 2005 (*actualizat*) personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 prevede că în sensul prezentului statut, prin voluntariat se înțelege activitatea de interes public desfășurată benevol de persoane fizice în serviciile publice de urgență voluntare, în cadrul unor raporturi juridice, altele decât raportul juridic de muncă.

Astfel, în opinia recurentului, în mod greșit, instanța de fond nu face diferența între contractul de muncă și contractul de voluntariat, deși aceste modalități diferite sunt prevăzute expres la art. 7 din H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane și organizarea activității de salvare în munți.

Contractul de voluntariat nu întrunește elementele prevăzute de Codul muncii la încheierea contractului individual de muncă și nu poate fi asimilat în niciun caz acestui tip de contract, întrucât lipsește un element fundamental și anume, remunerarea salariatului.

În timp ce contractul individual de muncă este reglementat de Codul muncii, contractul de voluntariat face obiectul Legii voluntariatului nr. 195/2001.

Potrivit art. 7 lit. a) din H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane și organizarea activității de salvare din munți, Serviciul public județean sau local SALVAMONT își constituie formațiile prin încheierea de contracte de muncă, contracte de colaborare sau contracte de voluntariat cu fiecare salvator montan, în baza legislației în vigoare.

Art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 prevede că activitatea de voluntar într-un serviciu de urgență voluntar este incompatibilă cu exercitarea funcțiilor de primar, viceprimar, secretar al primăriei și consilier local.

Recurentul apreciază că dispozițiile art. 18 din H.G. nr. 1579/2005 trebuie interpretate prin raportare la dispozitiile art. 7 din H.G. nr. 77/2003, rezultând 3 situații diferite în ceea ce privește personalul formațiunilor salvamont:

- încheierea de contracte de muncă, caz în care devine incidentă situația de incompatibilitate prevăzută în art. 88 din Legea nr. 161/2003 și art. 18 din H.G. nr. 1579/2005, situație la care face referire pârâta ANI, dar care nu este aplicabilă în situația recurentului;

- încheierea de contracte de colaborare, situație în care nu sunt aplicabile prevederile art. 88 din Legea nr. 161/2003 și art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

- încheierea de contracte de voluntariat, situație în care se află recurentul și pentru care nu sunt aplicabile prevederile art. 88 din Legea nr. 161/2003 și art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

Or, activitatea Formațiunii Salvamont Bușteni este reglementată tocmai de aceste dispoziții legale, astfel cum rezultă din Contractul de voluntariat nr. x/30.06.2020.

De asemenea, recurentul susține că, în mod greșit, instanța de fond face confuzie între indemnizația de periculozitate și indemnizația de hrană acordată formațiunii SALVAMONT, prevăzute de art. 19 din H.G. nr. 77/2003, și salariul primit în baza unui contract de muncă.

În ceea ce privește indemnizația de periculozitate acordată formațiunii SALVAMONT, recurentul arată că aceasta se acordă raportat la numărul și durata intervențiilor, iar, în activitatea desfășurată, personalul Salvamont Busteni își expune viața unor riscuri naturale majore, reprezentat de pericolul avalanșelor, desprinderilor de pietre din stânci, alunecărilor de ghețari.

Referitor la indemnizația de hrană, aceasta se acordă raportat la numărul intervențiilor și este echivalentă cu baremul de hrană al sportivilor de performanță. Efortul fizic necesar unei intervenții la altitudini mari, pe trasee cu lungimi de zeci de kilometri în condiții de temperatură ce uneori depășesc -25

0

C necesită adesea eforturi fizice uriașe din partea personalului SALVAMONT.

Cu privire la suma totală încasată din activitatea de voluntar în cadrul Formațiunii Salvamont, respectiv suma de 19.263 RON pentru perioada 26.10.2020 și 22.10.2021, recurentul arată că, pentru desfășurarea activității de salvare, personalul voluntar are diverse cheltuieli cu echipamentul necesar intervenției, cheltuieli care nu sunt acoperite de către bugetul local și care depășesc adeseori sumele încasate de voluntar reprezentând indemnizația de periculozitate și indemnizația de hrană.

În continuare, recurentul arată că, în mod greșit, instanța de fond a respins argumentele sale referitoare la faptul că dispozițiile art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, sunt nelegale și neconstituționale, întrucât modifică un act normativ aprobat de Parlament, respectiv Legea nr. 161/2003 și O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ.

În opinia recurentului, prin H.G. nr. 1579/2005 se modifica dispozițiile cuprinse în Legea nr. 161/2003, în sensul adăugării unei noi situații de incompatibilitate, respectiv între calitatea de voluntar și cea de consilier local.

Or, conform prevederilor constituționale, un act normativ adoptat de către Parlament - Legea nr. 161/2003 nu poate fi modificat printr-o hotărâre de guvern, respectiv H.G. nr. 1579/2005.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, apreciind că cererea de recurs nu îndeplinește cerințele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., întrucât argumentele prezentate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ., nefiind altceva decât o reiterare a argumentelor expuse la fond prin cererea de chemare în judecată; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, constatând că acesta conține critici ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu motivele invocate prin recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/24.08.2022 al Agenției de Integritate.

Prin raportul contestat, s-a reținut că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin încălcarea dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, deoarece în perioada 26.10.2020 (data validării mandatului de consilier local) - 22.10.2021 (data răspunsului transmis de către Primăria Bușteni), reclamantul a exercitat, simultan, funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Bușteni, județul Prahova și funcția de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situații de Urgență Bușteni.

Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

După cum rezultă din raportul de evaluare contestat, în urma parcurgerii procedurii de evaluare în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 176/2010, din analiza documentației transmise de instituțiile competente, au rezultat elemente referitoare la existența unei stări de incompatibilitate în sarcina recurentului-reclamant generate de deținerea simultană - începând cu data de 26.10.2020 și până la 22.10.2021, atât a funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local al Orașului Bușteni, județul Prahova, cât și funcția de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situații de Urgență Bușteni.

În acest fel, s-a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora, funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv, precum și cele ale art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare care prevăd că activitatea de voluntar într-un serviciu de urgență voluntar este incompatibilă cu exercitarea funcțiilor de primar, viceprimar, secretar al primăriei și consilier local.

Înalta Curte apreciază că, în mod corect, instanța de fond a reținut încălcarea prevederilor legale privind regimul incompatibilităților, care au fost avute în vedere de instanța de fond și analizate judicios în considerentele sentinței atacate.

Astfel, în recursul formulat, recurentul a invocat, ca o primă critică, faptul că obiectul contractului de voluntariat îl constituie doar prestarea de activități de salvamont conform H.G nr. 77/2003, nicidecum activitățile aferente situațiilor de urgență prevăzute de Statutul din 8 decembrie 2005 privind personalul voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 și, doar printr-o eroare materială, la încheierea Contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020, a fost preluat modelul de contract prevăzut în H.G. nr. 1579/2005.

Din analiza contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020, Înalta Curte reține că, potrivit punctului X - Dispoziții finale, prevederile contractului se completează cu dispozițiile H.G. nr. 1579/2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare. În executarea contractului de voluntariat, voluntarul se subordonează conducerii beneficiarului voluntariatului cu care a încheiat contractul.

Înalta Curte constată că, deși obiectul contractului îl constituie prestarea de activități de salvamont conform H.G. nr. 77/2003, respectiv prevenirea accidentelor montane, nu este exclusă natura contractului de voluntariat, la punctul X din contract fiind prevăzută aplicabilitatea expresă a H.G. nr. 1579/2005.

De altfel, activitățile de voluntariat pot fi diverse, prestarea de activități de prevenire a accidentelor montane fiind una din multiplele activități de voluntariat.

Prin urmare, având în vedere că orice contract aflat în circuitul civil cuprinde o serie de drepturi și obligații pe care părțile contractante și le asumă prin semnare, manifestarea de voință fiind aptă de a produce de efecte juridice, nu poate fi primită critica recurentului de excludere de la aplicare a dispozițiilor H.G. nr. 1579/2005 pe motiv că, dintr-o eroare materială, a fost inserată clauza contractuală existentă la pct. X din contractul de voluntariat.

De asemenea, instanța de control observă că, din organigrama și statul de funcții aprobată prin Hotărârea nr. 115/2019, reiese că Serviciul Voluntar pentru Situații de Urgență Bușteni funcționează în cadrul Consiliului Local al Orașului Bușteni, astfel că dubla calitate a recurentului, de voluntar și consilier local, generează incompatibilitatea prevăzută de art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare.

Critica recurentului vizând faptul că, în mod greșit, instanța de fond nu face diferența între contractul de muncă și contractul de voluntariat, este nefondată, instanța de fond realizând o analiză concretă și corectă a diferențelor semnificative dintre contractul individual de muncă și contractul de voluntariat tipic, neremunerat.

Potrivit art. 3 lit. d) din Legea nr. 78/2014, contractul de voluntariat este o conventie încheiată între un voluntar și organizația-gazdă, în temeiul căreia prima parte se obligă să presteze o activitate de interes public, fără a fi remunerată, iar cea de-a doua se obligă să ofere o activitate adecvată solicitării sau pregătirii voluntarului.

Prin urmare, voluntarul, în virtutea contractului de voluntariat încheiat, trebuie să presteze o activitate de interes public, fără a fi remunerat.

Contractul individual de muncă este contractul în temeiul căruia o persoană fizică, denumită salariat, se obligă să presteze munca pentru și sub autoritatea unui angajator, persoană fizică sau juridică, în schimbul unei remunerații denumite salariu, reieșind în mod clar caracterul oneros al acestui tip de act juridic bilateral.

După cum a susținut și recurentul, este certă existența unor diferențe între contractul individual de muncă și contractul de voluntariat tipic, celui din urmă lipsindu-i caracterul oneros, dar, în același timp, statutul de personal voluntar în Serviciul de urgență implică și o componentă patrimonială, constând, între altele, în dreptul voluntarului de a primi compensații în bani, conform art. 7 lit. q) din Statutul adoptat prin H.G. nr. 1579/2005.

Astfel, potrivit dispozițiilor de la punctul X - Drepturi și obligații generale ale părților lit. d) din Contractul de voluntariat nr. x/30.06.2020, voluntarul are dreptul să beneficieze de compensații în bani pentru timpul efectiv de lucru la intervenții, precum și la celelalte activități conform Statutului personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare.

În baza contractului de voluntariat, în perioada 01.07.2020 - 31.08.2021, recurentul A., în calitate de voluntar, a încasat de la Consiliul Local Bușteni, compensații în bani în valoare de 19.263 RON, pentru timpul efectiv de lucru prestat la intervenții și la celelalte activității prevăzute în programul Serviciul voluntari pentru situații de urgență, aspect necontestat de către recurent.

Deși recurentul realizează o comparație între 2 instituții juridice distincte, respectiv contractul individual de muncă și contractul de voluntariat, menționând că partea din contractul de voluntariat, care desfășoară activitatea din proprie inițiativă și în mod liber, nu va beneficia de o contraprestație, această regulă de principiu nu operează și în cazul voluntariatului în serviciile de urgență.

În realitate, din situația factuală, rezidă contrariul, recurentul fiind remunerat cu suma de 19.263 ron pentru timpul efectiv de lucru prestat la intervenții.

Așa fiind, în acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că, raportat la specificitatea contractului de voluntariat și la caracterul gratuit al acestuia, caracterul remunerat al contractului nr. x/30.06.2020 face ca acesta să nu fie un contract voluntar tipic ce se caracterizează prin aspectul neoneros.

În ceea ce privește critica recurentului referitoare la faptul că instanța de fond confundă indemnizația de periculozitate și indemnizația de hrană acordată formațiunii SALVAMONT cu salariul primit în baza unui contract de muncă, Înalta Curte reține că instanța de fond nu a utilizat sintagma de salariu, ci a analizat contractul de voluntariat prin prisma trăsăturilor tipice pe care trebuie să le îndeplinească, respectiv activitate fără remunerație.

Mai mult, calificarea remunerației încasate de recurent în temeiul contractului de voluntariat ca fiind indemnizație de periculozitate și indemnizație de hrană echivalentă cu baremul de hrană al sportivilor de performanță, sunt aspecte noi, care nu au fost invocate în fața instanței de fond, dar care nu modifică existența încălcării dispozițiilor legale privind incidentul de integritate al incompatibilității reglementat de prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

Referitor la susținerea recurentului în sensul că dispozițiile art. 18 din Statutului personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 sunt nelegale și neconstitutionale, întrucât prin H.G. nr. 1579/2005 se modifică un act normativ aprobat de Parlament, respectiv Legea nr. 161/2003 și O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ, în sensul adăugării unei noi situații de incompatibilitate, respectiv între calitatea de voluntar și cea de consilier local, Înalta Curte reține că H.G. nr. 1579/2005 nu a adus modificării Legii cadru nr. 161/2003, identificarea și stabilirea existenței incidentului de integritate efectuându-se prin aplicarea și interpretarea corectă a dispozițiilor legale prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile voluntare de urgență.

Astfel cum în mod judicios a reținut și prima instanță, chiar dacă O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ face trimiteri la actul normativ reprezentat de Legea nr. 161/2003, acest aspect nu este de natură a înlătura incompatibilitățile stabilite în diferite statute ale altor profesii sau activități, în speță, incompatibilitatea stabilită de art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgență voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005.

Dispozițiile legale menționate anterior sunt suficient de clare și previzibile în ceea ce privește starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 și art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile voluntare de urgență, astfel că susținerile recurentului nu pot acoperi nerespectarea dispozițiilor legale.

Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația incompatibilității sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari.

Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod corect, a reținut faptul că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile pentru generarea unei stări de incompatibilitate în sarcina recurentului.

Prin urmare, instanța constată că susținerile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. fiind nefondat.

Nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 71 din 26 aprilie 2023 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 26 septembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.