ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 315/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.05.2022, sub nr. x/2022, reclamantul Sindicatul "A." Brașov, în numele membrului de sindicat B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, a solicitat anularea alin. (2) al art. 1 din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 605 din 17.06.2021; obligarea pârâtului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 3993/2021, respectiv, modificarea alin. (3) al art. 1, în sensul eliminării referirilor la alin. (2).

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 98 din 7 iulie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul A. Brașov, în numele membrului de sindicat B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul pentru motive de nelegalitate încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. S-a arătat că instanța de fond a respins în mod greșit susținerile formulate prin cererea de chemare în judecată, reținând faptul că Ordinul Ministerului Educației nr. 3993/2021 pune în aplicare dispoziții legale care nu aduc atingere principiului neretroactivității legii civile. Prin art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 legiuitorul nu a reglementat cu privire la drepturile născute înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru, din moment ce se folosește timpul prezent al verbelor. Or, reclamantei i s-a acordat, prin ordin de ministru, anterior datei de 01.07.2017, gradul didactic I, în baza titlului științific de doctor și nu se află în situația prevăzută de art. 14 alin. (3), cu atât mai mult cu cât ordinele ministrului pentru acordarea gradului didactic I pe baza titlului științific de doctor au fost emise și comunicate anterior intrării în vigoare a Legii-cadru, și în baza acestora titularii au beneficiat deja de drepturile salariale corespunzătoare încadrării în învățământ ca profesor cu gradul didactic I, iar drepturile salariale cuvenite i s-au acordat de la data emiterii ordinului ministrului educației pentru acordarea gradului didactic I. Art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede expres că au obligația de a opta între indemnizația pentru titlul științific de doctor și echivalarea cu gradul didactic I exclusiv acele cadre didactice care, ulterior intrării în vigoare a legii, sunt în situația fie de a solicita echivalarea titlului științific de doctor cu gradul didactic I, fie de a solicita acordarea indemnizației pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice cărora li s-a acordat gradul didactic I prin ordin de ministru anterior intrării în vigoare a legii, prin echivalarea titlului științific de doctor, nu mai au un drept real de opțiune, bucurându-se deja de drepturile ce se cuvin cadrelor didactice cu gradul didactic I, în baza actului administrativ cu caracter individual prin care au dobândit gradul didactic I și care a intrat în circuitul civil; acestea beneficiază în continuare de ambele drepturi, neputând opta - cerință impusă de legiuitor. S-a apreciat că orice altă interpretare a textului art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 contravine atât principiilor de drept (principiul neretroactivității legii civile), cât și textului legii. Or, membrul de sindicat nu se află în ipoteza reglementată de lege; acesta a primit, efect al dobândirii gradului didactic I prin echivalarea titlului științific de doctor, drepturile salariale corespunzătoare titlului științific de doctor, atât anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017 (sub formă de spor sau sumă compensatorie), cât și ulterior acestui moment (indemnizația pentru titlul științific de doctor), până la data intrării în vigoare a art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021, putându-se opta pentru echivalare doar în ipoteza în care nu s-a emis ordinul individual. Recurentul a mai susținut că în ceea ce privește titlul științific de doctor, există, în Legea nr. 1/2011, prevederi exprese-la art. 146 ind. 1 și art. 146 2 - privind situațiile în care titlul de doctor încetează să mai producă efecte juridice, respectiv în situația revocării titlului sau al anulării acestuia, anulare ce se dispune de instanța de contencios. Enunțând și dispozițiile art. 168 alin. (7ind. 1) și alin. (7ind. 2) din același act normativ, a arătat că este evident că legiuitorul a înțeles să reglementeze expres în ce condiții se poate produce renunțarea la titlul științific de doctor, iar aceasta nu este o renunțare voluntară. Nici în Legea educației naționale nr. 1/2011 și nici în Legea contenciosului administrativ nu este reglementată ipoteza renunțării de către beneficiarul unui act administrativ intrat în circuitul civil la acesta și la drepturile legale conferite prin acesta, doar printr-o simplă opțiune, fără respectarea termenelor și condițiilor expres prevăzute de legea contenciosului administrativ și fără intervenția instanței competente. Cu atât mai mult cu cât revocarea unui act administrativ intrat în circuitul civil nu este consacrată legal, legea prevăzând doar dreptul autorității publice emitente de a solicita instanței de contencios anularea actului. Mai mult, renunțarea la gradul didactic I care, potrivit judecătorului fondului, s-ar produce ca urmare a voinței legiuitorului exprimată în art. 14 alin. (3), are drept efect, retrogradarea cadrelor didactice în funcția de profesor cu definitivare (în cazul cadrelor didactice care prin efectul Legii nr. 6/1969 au beneficiat de acordarea gradului didactic în baza titlului științific) sau profesor cu gradul didactic II sau cu definitivare (pentru cadrele didactice care și-au dobândit titlul științific de doctor și gradul didactic I în baza Legii 128/1997 și a Legii nr. 1/2011, anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, retrogradare care este reglementată doar ca sancțiune disciplinară. Instanța de fond și-a însușit susținerile Ministerului Educației, fără a avea în vedere faptul că prin coroborarea art. 14 alin. (1) și art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, legiuitorul a dorit să acorde acest beneficiu (indemnizația pentru titlul științific), într-un cuantum fix (prin raportare la salariul minim brut pe țară garantat în plată, iar nu la salariul fiecărui beneficiar), tuturor deținătorilor titlului științific de doctor, însă pentru cadrele didactice cărora le este aplicabil art. 1 alin. (2) din O.M.E. nr. 3993/2021 nu există beneficiul. Modul de redactare al art. 1 alin. (2) al Ordinului nr. 3993/2021 denotă și caracterul retroactiv al acestui alineat, ceea ce creează o îndoială serioasă asupra legalității dispoziției, inserate într-un act administrativ cu caracter normativ de forță juridică inferioară legii, întrucât contravine principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ. Prin menționarea expresă a faptului că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare anterior datei de 1 iulie 2017, se creează premisa aplicării unor dispoziții din lege unor situații juridice născute anterior momentului intrării ei în vigoare. În condițiile în care legiuitorul nu a prevăzut în textul de lege ce reprezintă temeiul alin. (2) al art. 1 al OME nr. 3993/2021 o asemenea ipoteză, este evident că textul criticat contravine dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru și că, prin ordin de ministru, s-a adăugat la lege o ipoteză nouă, dispunându-se cu privire la situațiile juridice născute anterior intrării în vigoare a legii. Privitor la sfera de aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (3), Ministerul Muncii, prin adresa nr. x/04.09.2017 a arătat explicit că dispozițiile art. 14 alin. (3) "nu se aplică pentru cadrele didactice care și-au echivalat gradul didactic I prin dobândirea titlului științific de doctor înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017". La aproape 4 ani de la intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, prin art. 1 alin. (2) al O.M.E. nr. 3993/2021, Ministerul Educației, ignorând atât prevederile exprese ale art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, cât și voința inițiatorului legii (a Ministerului Muncii, exprimată clar prin adresa nr. x/04.09.2017), instituie aplicarea retroactivă a dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017. Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului și, în rejudecare, anularea alin. (2) al art. 1 din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021

Apărările formulate în cauză Intimatul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, arătând că, în opinia sa, prin cererea de recurs au fost reluate argumentele referitoare la situația de fapt, excepție respinsă în ședința publică. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate, susținând, în esență, că ordinul contestat este o reluare a prevederilor legale edictate la nivel superior, respectând principul legalității din perspectiva ierarhiei legilor.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, reclamanta B., reprezentată în cauză prin Sindicatul A., este salariată a Școlii Gimnaziale Mihai Eminescu Hărman începând cu data de 01.09.2006, fiind încadrată pe funcția didactică de profesor, grad didactic I. Acesta și-a echivalat titlul științific de doctor cu gradul didactic I, prin ordinul ministrului educației nr. 3536/02.06.2014, astfel cum reiese din Adeverința nr. x/28.02.2022. Membrul de sindicat nu a beneficiat în intervalul 01.06.2021- prezent de plata indemnizației pentru titlul științific de doctor, în cuantum de 50% din nivelul salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată. Reclamanta a învestit instanța cu cererea de anulare a dispozițiilor art. 1 alin. (2) Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021, privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 605 din 17 iunie 2021, potrivit cărora: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", precum și ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021. Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017: "Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I." Potrivit dispozițiilor art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, norme reținute în preambulul Ordinului nr. 3993/2021: "Sporul pentru titlul științific de doctor, acordat ca sumă compensatorie sau ca spor la salariul de bază, solda de funcție/salariul de funcție, indemnizația de încadrare, după caz, de la data aplicării prevederilor prezentei legi nu se mai acordă, personalul care deține titlul științific de doctor, indiferent de data obținerii acestuia, beneficiind de prevederile art. 14." În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut, în esență, că sentința atacată a fost pronunțată de instanța de fond cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile speței, criticile formualte vizând în esență modalitatea de interpretare a dispozițiilor 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul că acestea nu se aplică și cadrelor didactice care și-au echivalat gradul didactic I, prin dobândirea titlului științific de doctor, înainte de intrare în vigoare a acestei legi - 01.07.2017, cum este situația reclamantei, membru de sindicat. Nu modul stabilire în concret a drepturilor salariale a reclamantei formează obiectul prezentului litigiu, ci conformitatea Ordinului Ministerului Educației nr. 3993/2021, act administrativ cu caracter normativ, cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis. Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora. Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior. Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. Dispoziția legală a cărei anulare se solicită în cauză stabilește că prevederile art. 14 alin. (3) se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, ordinul fiind emis în executarea legii-cadru. Reține instanța de control judiciar că dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 au reglementat situația drepturilor salariale ale personalului didactic care solicită și obține gradul didactic I prin echivalarea titlului de doctor, stabilind că acest personal nu primește indemnizația pentru titlu științific de doctor. Odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ s-a născut și obligația destinatarilor - cadrelor didactice care aveau titlul de doctor - de a opta între indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. În plus față de considerentele deciziei nr. 52/2020 din 20 iulie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reținute de prima instanță, prin care însă cererea de sesizare a fost respinsă ca inadmisibilă constatându-se că dispozițiile normative supuse interpretării sunt "îndeajuns de clare și complete" și nu prezintă dificultăți de interpretare, Înalta Curte reține că la data de 3 noiembrie 2023 a fost publicătă în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1000, decizia nr. 51/2023 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Iași, secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. x/2022. Prin decizia menționată s-a statuat că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că excluderea cumulului dintre indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor și salarizarea aferentă gradului didactic I obținut în baza aceluiași titlu științific de doctor se aplică și cadrelor didactice cărora, anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, li s-a acordat gradul didactic I în considerarea titlului științific de doctor, în baza art. 36 alin. (3) din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, cu modificările și completările ulterioare, și a Metodologiei formării continue a personalului didactic din învățământul preuniversitar, aprobată prin Ordinul ministrului educației naționale nr. 3.770/1998, cu modificările și completările ulterioare." Dezlegarea dată problemei de drept este obligatorie de la data publicării deciziei și în prezentul litigiu, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din C. proc. civ. S-a reținut prin decizia menționată că: (116) "în raport cu conținutul normelor analizate nu s-ar putea justifica obiectiv și rezonabil crearea unor categorii diferite în cadrul personalului didactic care a solicitat și a obținut gradul didactic I prin echivalare, prin raportare la data la care a urmat procedura de echivalare, iar menținerea cumulului de beneficii în favoarea cadrelor didactice care au dobândit titlul științific de doctor anterior intrării în vigoare a Legii nr. 1/2011, respectiv intrării în vigoare a Ordinului nr. 5.561/2011 ar determina o situație de inechitate pentru cadrele didactice care dobândesc titlul științific de doctor ulterior și care doresc să își obțină gradul didactic I prin echivalare.(...) (124) Or, eliminarea acordării unui duble bonificații pentru aceeași calificare, respectiv pentru titlul științific de doctor și pentru gradul didactic I, dacă acesta din urmă a fost obținut prin echivalare, reprezintă, fără echivoc, una dintre măsurile avute în vedere de legiuitor circumscrise acelorași scopuri urmărite prin adoptarea legii-cadru, măsură care nu afectează gradul didactic sau titlul științific, ci limita beneficiului pecuniar a cărei stabilire se află în marja de apreciere a legiuitorului. (125) Prin urmare, dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării urmează a se interpreta în sensul că exclud cumulul dintre indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor și salarizarea aferentă gradului didactic I obținut în baza aceluiași titlu științific de doctor, indiferent de momentul la care s-a acordat cadrului didactic gradul profesional". Pe cale de consecință, criticile privind nelegalitatea ordinului contrare acestei dezlegări, reluate și prin motivele de recurs, urmează a fi respinse ca nefondate, hotărârea Înaltei Curți consființind faptul că prin ordinul atacat au fost interpretate și aplicate corect dispozițiile art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017. Totodată, nefondate sunt și criticile privind nelegala retragere sau renunțare la titulul de doctor, având în vedere că în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că: "Indemnizația acordată pentru titlul științific de doctor nu reprezintă un drept fundamental, astfel că este de competența exclusivă a legiuitorului eliminarea sau, din contră, acordarea acestui drept, fără ca aceasta să aibă relevanță constituțională. Așa fiind, modificarea condițiilor de acordare a sporului de doctorat determinată de politica financiară a statului, respectiv transformarea acestui drept dintr-un spor într-o indemnizație cu un cuantum fix, nu este condiționată de respectarea condițiilor referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, prevăzute de art. 53 din Constituție" (Decizia nr. 691 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 27 februarie 2020, Decizia nr. 529 din 30 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1064 din 11 noiembrie 2020, și Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 14 aprilie 2021). Prin dispozițiile legale enunțate, puse în aplicare prin actul normativ atacat, s-a urmărit eliminarea acordării unui duble bonificații pentru aceeași calificare, respectiv pentru titlul științific de doctor și pentru gradul didactic I, dacă acesta din urmă a fost obținut prin echivalare, măsură care nu afectează gradul didactic sau titlul științific, ci limitează beneficiul pecuniar a cărei stabilire se află în marja de apreciere a legiuitorului, de a acorda o singură recompensă financiară. În ceea ce privește critica privind încălcarea principiului neretroactivității legii civile, respectiv încălcarea dispozițiilor art. 6 din C. civ. și a prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, se reține, pe de o parte, că Ordinul nr. 3993/2021 reprezintă o reluare a prevederilor legale edictate la nivel superior, putând fi cenzurate doar pe calea excepției de neconstituționalitate, iar, pe de altă parte, că acesta se aplică pentru perioada ulterioară lunii iunie 2021, pentru care legiuitorul a înlăturat un beneficiu pecuniar acordat în baza legii anterioare. În aceste condiții, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea actului administrativ contestat, prima instanță reținând în mod corect că ordinul atacat a fost emis cu respectarea legii, argumentele expuse de recurentul -reclamant (în numele membrului de sindicat) în calea de atac a recursului nefiind apte să atragă casarea hotărârii de fond din această perspectivă, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.