ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5695/2022

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

- anularea parțială a Ordinului ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021, respectiv, anularea alin. (2) al art. 1 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 3993/2021, respectiv, modificarea alin. (3) al art. 1, în sensul eliminării referirilor la alin. (2);

- suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 250 din 11 mai 2022 a Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. - prin Sindicatul Democratic Învățământ Arad a declarat recurs împotriva acestei sentințe, criticând-o pentru nelegalitate atât cu privire la soluția privind cererea de anulare, cât și cu privire la soluția asupra cererii de suspendare.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și în rejudecare, admiterea cererii cum a fost formulată, invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, a arătat că art. 1 alin. (2) din O.M.E. nr. 3993/2021 este nelegal, astfel că se impune anularea acestuia. Acest ordin a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, dar și a principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ., republicat, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, prin modul de redactare a alin. (2) al art. (1) al O.M.E. nr. 3993/2021 sunt încălcate dispozițiile art. 8 alin. (4) teza I și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările ulterioare.

În opinia sa, din modul de redactare a tezei I a alin. (3) al art. 14 din Legea-cadru nr. 153/2017, este evident faptul că legiuitorul a dispus - de la data intrării în vigoare a legii pentru viitor - că personalul didactic de predare care solicită și obține echivalarea titlului științific de doctor cu gradul didactic I, conform Ordinului M.E.C.T.S. nr. 5561/2011, nu mai beneficiază de indemnizația pentru titlul științific de doctor, instituind - în teza finală a alin. (3) - dreptul de opțiune al cadrelor didactice în cauză între echivalarea cu gradul didactic I și plata indemnizației pentru titlul științific de doctor.

Recurentul-reclamant a susținut că, în preambulul O.M.E. nr. 3993/2021 s-au invocat dispozițiile art. 14 alin. (3) al Legii-cadru nr. 153/2017 ca bază pentru emiterea ordinului, și deși ca act administrativ ordinul de ministru poate fi emis exclusiv în aplicarea legii, art. 1 alin. (2) contravine acestui articol, în condițiile în care pe de o parte, extinde prevederile art. 14 alin. (3) și asupra personalului didactic de predare care a solicitat și a obținut echivalarea titlului științific de doctor cu gradul didactic I anterior datei de 01.07.2017, iar pe de altă parte, această categorie nu are dreptul de opțiune expres reglementat de legiuitor.

A considerat că dobândirea gradului didactic I pe baza titlului științific de doctor s-a realizat potrivit legii, iar de la data acordării gradului didactic I, persoana respectivă beneficiază de toate drepturile care se cuvin personalului didactic cu gradul didactic I; în consecință, nu se poate renunța legal la acest drept recunoscut de lege, o asemenea renunțare fiind interzisă și lovită de nulitate, în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Codul muncii.

În condițiile în care gradul didactic I a fost acordat prin ordine de ministru, aceste acte administrative cu caracter individual au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, astfel încât nu mai pot fi revocate unilateral de emitent și nici nu mai pot face obiectul unor cereri de anulare în instanța de contencios administrativ; de asemenea, nu există reglementată legal nici posibilitatea de a renunța la drepturile conferite printr-un astfel de ordin.

Totodată, recurentul-reclamant a arătat că sfera de aplicare a art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privește exclusiv acele cadre didactice care, ulterior intrării în vigoare a legii, au posibilitatea de a obține gradul didactic I fie prin echivalare, fie prin înscriere la examenele specifice acordării gradelor didactice, și optează în cunoștință de cauză.

De asemenea, personalul didactic care până la data de 30 iunie 2017 inclusiv a obținut echivalarea titlului științific de doctor cu gradul didactic I, beneficiind atât de salariul aferent gradului I, cât și de plata drepturilor pentru titlul științific de doctor, beneficiază în continuare de ambele drepturi, nefiind obligat să opteze. Această posibilitate de a opta o au doar acei salariați care nu aveau încă titlul de doctor echivalat cu gradul didactic I la data de 01.07.2017. Orice altă interpretare a articolului citat contravine atât principiilor de drept (principiul neretroactivității legii civile), cât și textului legii.

Pe cale de consecință, conform principiului accesorium sequitur principale, a solicitat și admiterea capătului II de cerere, cu obligarea Ministerului Educației la emiterea unui ordin de modificare a alin. (3) al art. 1 din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021, în sensul eliminării referirilor la alin. (2).

A arătat că aplicarea art. 1 alin. (2) al Ordinului nr. 3993/2021, a cărui suspendare o solicită, generează pagube iminente cadrelor didactice care și-au echivalat titlul științific de doctor cu gradul didactic I anterior datei de 01.07. 2017 (data intrării în vigoare a dispozițiilor Legii-cadru nr. 153/2017), cărora li s-au diminuat veniturile salariale deoarece nu mai beneficiază de plata indemnizației respective.

A apreciat că sunt îndeplinite condițiile art. 15, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educației nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Analizând sentința atacată prin raportare la motiv de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile recurentului-reclamant, din această perspectivă, fiind nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față, aceste motive nu sunt incidente.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut, în esență, că sentința atacată a fost pronunțată de instanța de fond cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile speței, indicând în acest sens prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în special cele cuprinse la art. 14 alin. (3), precum și prevederile Ordinului nr. 3993/2021.

Înalta Curte nu poate primi susținerile recurentului-reclamant în sensul că acesta este îndreptățit să primească și indemnizația pentru titlul științific de doctor, potrivit art. 14 alin. (1) și art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât, în opinia sa, art. 14 alin. (3) nu se aplică și cadrelor didactice care și-au echivalat gradul didactic I, prin dobândirea titlului științific de doctor, înainte de intrare în vigoare a acestei legi - 01.07.2017.

Reține instanța de control judiciar că dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 au reglementat situația drepturilor salariale ale personalului didactic care solicită și obține gradul didactic I prin echivalarea titlului de doctor, stabilind că acest personal nu primește indemnizația pentru titlu științific de doctor. Odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ s-a născut și obligația destinatarilor - cadrelor didactice care aveau titlul de doctor - de a opta între indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

Viziunea legiuitorului a fost ca, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017, să fie elimine inechitățile salariale și să se creeze un sistem unic de salarizare.

Totodată, prin Decizia nr. 52/2020 din 20 iulie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reținut interpretarea unitară a instanțelor consultate în sensul că " art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv."

Așadar, dispozițiile art. 39 alin. (5) din Legea nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care dețineau titlu științific de doctor la data intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, fără a avea relevanță aspectele prezentate de recurentul-reclamant în sensul că anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017 nu a existat vreo dispoziție legală care să prevadă dreptul de opțiune al cadrului didactic între echivalarea titlului științific de doctor și acordarea sporului pentru titlul științific de doctor.

În jurisprudența națională în materie s-a reținut în mod constant că dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, acestea nemaiputând însă primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea acestui titlu, întrucât intenția legiuitorului a fost, așa cum s-a arătat și în precedent, de a acorda o singură recompensă financiară pentru obținerea titlului științific de doctor.

În atare situație, este evident că dispozițiile art. 39 alin. (5) din Legea nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care dețineau titlul științific de doctor la data intrării în vigoare a acestei legi, indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor urmând a fi acordată în măsura în care sunt întrunite condițiile prevăzute la art. 14 din același act normativ.

Aceste aspecte nu sunt însă de natură a reprezenta o încălcare a principiului neretroactivității legii civile, respectiv o încălcare a dispozițiilor art. 6 din C. civ. și a prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, cum în mod greșit a interpretat recurentul-reclamant.

Într-adevăr, principiul neretroactivității este regula juridică potrivit căreia legea se aplică doar situațiilor ivite după intrarea acesteia în vigoare, per a contrario, nefiind aplicabilă și situațiilor anterioare. Altfel spus, principiul neretroactivității se traduce prin faptul că un act normativ nu se aplică unor fapte din trecut, iar pentru a fi în situația aplicării principiului neretroactivității legii, este necesară o situație premisă, anume existența a două sau mai multe reglementări succesive ce privesc soluționarea aceleiași chestiuni juridice.

În speță, Ordinul nr. 3993/2021 se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021, așadar, nu se aplică unor situații juridice născute înaintea intrării sale în vigoare, prin emiterea acestuia în ceea ce privește stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, ministrul educației nefăcând altceva decât să pună în executare dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017 în aplicarea cărora a fost emis acesta. Ca atare, rezultă că acest ordin reia prevederile legale edictate la nivel superior, respectând principiul legalității din perspectiva ierarhiei legilor.

Cum legalitatea și temeinicia Ordinului Ministrului Educației nr. 3993/2021 decurg din mecanismul legal instituit de Legea-cadru nr. 153/2017 în ceea ce privește drepturile financiare aferente dobândirii titlului de doctor, reprezentând o reluare a prevederilor legale edictate la nivel superior, nu se poate susține cu suficient temei că acest act modifică o lege sau adaugă la aceasta, nefiind încălcate dispozițiile art. 8 alin. (4) teza I și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Referitor la susținerile conform cărora recurentul-reclamant deține un drept câștigat, iar neacordarea acestuia ca urmare a aplicării dispozițiilor ordinului contestat ar reprezenta o încălcare a prevederilor art. 38 din Codul Muncii, Înalta Curte reține că acestea nu sunt susținute de probele din dosar și de jurisprudența în materie.

Sub acest aspect trebuie amintit faptul că prin art. 38 din Codul Muncii legiuitorul a instituit o măsură de protecție a salariaților ce constă în interdicția de a renunța la drepturile ce le sunt recunoscute de lege, fiind vorba despre drepturile enumerate la art. 39 din același act normativ.

Cu privire la dispoziția reglementată de art. 38 din Codul muncii, prin Decizia nr. 494/2004, Curtea Constituțională a statuat că "interdicția de a renunța, în tot sau în parte, la drepturile prevăzute de lege în favoarea salariaților este o măsură de protecție a acestora din urmă, menită să asigure exercițiul neîngrădit al drepturilor și al intereselor legitime ce li se cuvin în cadrul raporturilor de muncă, pentru a-i feri de consecințele unor eventuale abuzuri ori amenințări din partea angajatorilor. O astfel de măsură de protecție nu poate fi considerată a fi un privilegiu, contrar art. 16 alin. (1) din Constituție, atât timp cât ea se justifică în considerarea situației unei anume categorii sociale care reclamă o astfel de protecție".

Cât privește obiectul dedus judecății în prezenta cauză, este de observat că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a arătat în mod constant că indemnizația pentru titlul științific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparține sferei drepturilor și libertăților fundamentale, astfel încât acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opțiunea legiuitorului, care se raportează la resursele financiare disponibile. (Decizia Curții Constituționale nr. 685/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020).

Deși este real că acest drept se acordă din fonduri publice și că în privința acestuia legiuitorul stabilește condițiile de acordare a indemnizației pentru titlul științific de doctor inclusiv prin raportare la resursele financiare disponibile, acest lucru nu are semnificația obligării recurentului-reclamant la renunțarea la o calificare profesională. Aceasta deoarece legiuitorul primar a urmărit în mod explicit abrogarea cumulului între indemnizația de doctorat cu orice alte drepturi derivate din acest titlu, respectiv cu drepturile financiare aferente gradului didactic I obținut exclusiv prin echivalarea doctoratului, așadar, a vizat exclusiv beneficiul financiar suplimentar obținut ca urmare a echivalării, nu calificarea profesională în sine. Cu alte cuvinte, scopul a fost acela ca valorificarea financiară a deținerii titlului științific de doctor să se realizeze o singură dată, fie prin acordarea indemnizației pentru deținerea titlului științific de doctor, fie prin acordarea indemnizației aferente gradului didactic I, obținut prin echivalarea acestui titlu.

În aceste condiții, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea actului administrativ contestat, prima instanță reținând în mod corect că ordinul atacat a fost emis cu respectarea legii, argumentele expuse de recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nefiind apte să atragă casarea hotărârii de fond din această perspectivă, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Înalta Curte constată că este corectă soluția pronunțată de prima instanță și cu privire la doilea petit al cererii, (respectiv de obligare a Ministerului Educației la emiterea unui ordin prin care să se modifice alin. (3) al art. 1 din ordinul contestat), având în vedere, pe de-o parte, soluția pronunțată cu privire la primul petit al acțiunii, pe care instanța de control judiciar a apreciat-o ca fiind legală, iar pe de altă parte, faptul că emiterea unui act administrativ cu caracter normativ se realizează pe criterii care țin de oportunitate.

În ceea ce privește soluția primei instanțe asupra cererii de suspendare a executării ordinului contestat, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat critici concrete, distinct de argumentele prezentate la fond, reiterând doar că sunt îndeplinite condițiile privind existența cazului bine justificat și iminența producerii unei pagube prevăzute de art. 15, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În actuala reglementare, recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de art. 488 din C. proc. civ.

Așadar, această normă imperativă instituie în sarcina recurentului obligația de a indica și dezvolta motivele de nelegalitate pe care se întemeiază calea de atac, iar condiția legală a încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., precum și a dezvoltării motivelor, implică determinarea greșelilor anume imputate, o argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și arătarea probelor pe care se bazează. În lipsa acestor mențiuni, instanța învestită cu judecarea recursului nu poate exercita un control judecătoresc eficient, ci, numai în măsura în care motivele de nelegalitate sunt indicate și dezvoltate într-o formă concretă și se referă la una dintre situațiile prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

De aceea, în practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, partea recurentă având obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute în mod expres și limitativ de lege și să dezvolte critici subsumate acestora, deoarece simpla indicare a textelor de lege și reluarea apărărilor formulate în fața instanței de fond nu echivalează cu motivarea recursului și nu conduce, implicit, la casarea hotărârii atacate. În aceste condiții, susținerile recurentului-reclaman nu permit analizarea sentinței atacate sub aspectul soluției pronunțate asupra cererii de suspendare a executării ordinului contestat, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Distinct de acest aspect, Înalta Curte are în vedere faptul că prin sentința ce a făcut obiectul recursului supus analizei în cauza de față, a fost respinsă acțiunea reclamantului având ca obiect anularea parțială a Ordinului nr. 3993/2021, soluție menținută conform argumentelor expuse anterior din prezenta decizie.

Ca atare, pronunțarea acestei soluții nu are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinită condiția "cazului bine justificat", deoarece judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, cu atât mai mult cu cât raționamentul primei instanțe a fost validat și de instanța de control judiciar, soluția devenind astfel definitivă.

În concluzie, Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/16.06.2021, a cărui suspendare parțială a fost solicitată de recurenții-reclamanți, mai exact în ceea ce privește dispozițiile art. 1 alin. (2) și alin. (3), a trecut prin filtrul de judecată al instanței de contencios administrativ, care, în urma administrării probatoriului pe fondul cauzei, a apreciat că este legal actul administrativ contestat și că, prin urmare, nu se impune anularea parțială a acestuia.

În referire la cea de-a doua condiție, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că nu se mai impune a fi analizată, având în vedere că ambele condiții trebuie îndeplinite în mod cumulativ.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamantul A. - prin Sindicatul Democratic Învățământ Arad.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. - prin Sindicatul Democratic Învățământ Arad împotriva sentinței civile nr. 250 din 11 mai 2022 a Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.