ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3103/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății La data de 31.07.2020 reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni prin Primar a chemat în judecată pârâtele Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea/revocarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat în data de 06.05.2020, a sumelor și măsurilor stabilite prin acesta și, pe cale de consecință, anularea/revocarea tuturor înscrisurilor ce au legătură cu Procesul-verbal contestat, privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt", contract x/08.09.2016. Prin sentința nr. 207 din 9 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Prin sentința nr. 564 din 16 aprilie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a instanței, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova și constadând ivit conflictul negativ de competență a suspendat soluționarea cauzei și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului. Prin decizia nr. 3427 din data de 9 iunie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1949 din 28 octombrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii. S-a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni, în contradictoriu cu pârâții Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Hotărârea instanței de fond a fost criticată pentru încălcarea regulilor de procedură, respectiv a dispozițiilor art. 204 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 22 din C. proc. civ., în sensul că în mod greșit s-a apreciat că ar fi operat o modificare a acțiunii sub aspectul obiectului cauzei, care s-ar fi produs după primul termen de judecată. S-a arătat, în acest sens, că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea/revocarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 06.05.2020, a sumelor și măsurilor stabilite prin acesta și, pe cale de consecință, anularea/revocarea tuturor înscrisurilor ce au legătură cu procesul-verbal contestat. La primul termen de judecată, respectiv la data de 09.10.2020, instanța a interpelat reclamanta cu privire la anularea/revocarea tuturor înscrisurilor ce au legătură cu procesul-verbal contestat, reprezentantul convențional arătând că acest capăt de cerere se referă la înscrisurile care au fost efectuate, care au efect izvorât din acest proces-verbal contestat, menționând că un răspuns (decizia de soluționare a contestației prealabile înregistrată la AFIR sub nr. x/09.07.2020) este un document subsecvent. A susținut recurenta reclamantă că la termenul de judecată din data de 09.10.2020, prin reprezentant convențional, a arătat că a înțeles să conteste și decizia de soluționare a contestației prealabile înregistrate la AFIR sub nr. x/09.07.2020, pe care l-a considerat document subsecvent. În consecință, precizarea scrisă formulată după terminarea ședinței de judecată, reprezintă în realitate o consolidare scrisă a manifestării de voință exprimată verbal în ședința de judecată și nu o modificare a acțiunii prin completarea obiectului acesteia, în realitate neoperând o modificare a obiectului cererii de chemare în judecată, ci o lămurire a acestuia în ceea ce privește petitul menționat, caz în care nu sunt incidente dispozițiile art. 204 alin. (1) și alin. (3) din C. proc. civ. Totodată, s-a arătat că hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea regulilor de procedură, respectiv a dispozițiilor art. 6 din C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 20 și art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., întrucât, în contextul în care reclamanta a arătat că contestă și decizia de soluționare a contestației prealabile, soluționarea cauzei deduse judecății după peste doi ani de zile de la momentul primului termen de judecată, prin invocarea inadmisibilității cererii în raport de precizările formulate la data de 09.10.2020, constituie o încălcare a dreptului la un proces echitabil al reclamantei, aceasta fiind lipsită de posibilitatea de a contesta în prezent, pe cale separată, decizia de soluționare a contestației. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare în vederea disjungerii și soluționării pe cale separată a precizărilor formulate.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Agenția Națională pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut intimata pârâtă că O.U.G. nr. 66/2011 stabilește în mod imperativ faptul că actele administrative care sunt suspuse controlului judiciar pe calea contenciosului administrativ sunt deciziile de soluționare a contestațiilor, soluția Curții de Apel București fiind legală și temeinică, în condițiile în care reclamanta a înteles să atace doar procesul-verbal de constatare a neregulilor. S-a arătat că modul de formulare a cererii de chemare în judecată nu o poate absolvi pe reclamantă de respectarea dispozițiilor legale incidente, o eventuală eroare putând fi corectată în condițiile art. 204 din C. proc. civ., respectiv, modificarea acțiunii până la primul termen de chemare în judecată. Cum recurenta - reclamantă s-a raportat exclusiv la procesul-verbal de constatare, iar nu și la decizia de soluționare a contestației, soluția primei instanțe este legală și temeinică.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Având în vedere că pe calea recursului se invocă încălcarea unor norme de procedură privind momentul până la care se poate preciza obiectul acțiunii, respectiv, a dispozițiilor art. 204 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că motivele invocate se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit cărora: "prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității". Observă Înalta Curte că prin cererea de chemare în judecată recurenta reclamantă a solicitat anularea/revocarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat în data de 06.05.2020, a sumelor și măsurilor stabilite prin acesta și, pe cale de consecință, anularea/revocarea tuturor înscrisurilor ce au legătură cu Procesul-verbal contestat, privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt", contract x/08.09.2016. La termenul de judecată din data de 9 octombrie 2020 intimata pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus concluzii scrise prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii în raport de dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ doar deciziile de soluționare a contestațiilor, acțiunea fiind astfel inadmisibilă în condițiile în care reclamanta a atacat doar procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare. La același termen de judecată, Curtea de Apel Craiova a pus în discuția reclamantei clarificarea obiectului cererii de chemare în judecată, reprezentantul acesteia precizând, în raport și de excepția invocată, că un răspuns este un document "subsecvent", întrucât a depus acțiunea pe 31.07.2020 și, chiar în aceași zi, la sfârșitul programului a venit răspunsul din partea pârâtei AFIR. Reține Înalta Curte că instanța a rămas în pronunțare a supra excepției necompetenței materiale, consemnând că după terminarea ședinței de judecată apărătorul reclamantei a depus prin Serviciul Registratură precizări prin care a indicat decizia de soluționare a contestației atacate. În soluționarea cererii de chemare în judecată, Curtea de Apel București, învestită în urma regulatorului de competență, a admis excepția inadmisibilității acțiunii în temeiul art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care reclamanta a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare și nu și a deciziei de soluționare a contestației, apreciind că precizarea depusă după terminarea ședinței reprezintă o modificare a acțiunii formulată după primul termen de judecată, cu încălcarea dispozițiilor art. 204 din C. proc. civ., soluție criticată pe calea prezentului recurs. Constată Înalta Curte că, în mod greșit, s-a procedat la soluționarea în primă instanță a acțiunii, cu încălcarea dispozițiilor art. 204 din C. proc. civ. În acest sens se reține că reclamanta a formulat acțiune în contencios administrativ solicitând anularea procesului-verbal de stabilire a de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat în data de 06.05.2020 precum și anularea tuturor înscrisurilor care au legătură cu procesul-verbal contestat. Reține Înalta Curte că în mod corect prima instanță a reținut că O.U.G. nr. 66/2011 reglementează o procedură administrativă obligatorie de contestare a titlurilor de creanță emise în temeiul art. 21 alin. (20), inclusiv a actului asimilat reprezentat de nesoluționarea în termen a contestației (art. 46), procedură care se finalizează prin decizia emisă în temeiul art. 50, ce poate fi atacată în contencios administrativ potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. În interpretarea normelor care reglementează procedura de soluționare a contestațiilor administrative împotriva titlurilor de creanță, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că procedura contestației prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 are caracterul unei proceduri administrative obligatorii, cu caracteristica sui generis a atacării în fața instanței de contencios fiscal a deciziilor emise în soluționarea contestațiilor. Observă instanța de control judiciar că, deși în curtea de apel a reținut corect incidența acestor dispoziții legale, în mod greșit a dat eficiență susținerilor pârâtei privind inadmisibilitatea acțiunii, apreciind fără temei că precizarea formulată reprezentantul recurentei - reclamante în fața Curții de Apel Craiova, depusă după ridicarea ședinței de judecată, reprezintă o modificare tardivă a pretenției deduse judecății, cu toate aspectele care deriva din aceasta, inclusiv în ceea ce privește nerespectarea termenului prevăzut de art. 204 din C. proc. civ. Potrivit dispozițiilor art. 204 din C. proc. civ.: (1) Reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. (...) (3) Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților. Se observă, contrar celor reținute de prima instanță, că nu putem vorbi despre o modificare a acțiunii după primul termen de judecată, având în vedere, sub un prim aspect, că cererea de chemare în judecată a fost redactată sub forma a două capete de cerere, anularea procesului-verbal și anularea tuturor înscrisurilor ce au legătură cu procesul-verbal (conform declarației reprezentantului la acel moment nefiind în posesia deciziei de soluționare a contestației), împrejurare din care se poate deduce intenția de a ataca actele emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, iar nu de a obliga pârâta la soluționarea contestației. Totodată, prin precizările orale, formulate în condițiile art. 204 din C. proc. civ., la primul termen de judecată, reprezentantul reclamantei, ca răspuns la solicitările instanței și la excepția inadmisibilității, a arătat că a contestat și răspunsul la contestația administrativă, pe care l-a apreciat ca fiind un document "subsecvent", Înalta Curte reținând că excepția inadmisibilității a fost depusă direct în ședința de judecată iar nu prin întâmpinare, nefiindu-i comunicată. Este adevărat că reclamanta și-a întreprins demersul judiciar într-un mod neriguros prin raportare la dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, considerând decizia de soluționare a contestației ca fiind un act subsecvent, accesoriu procesului-verbal de soluționare a contestației, însă instanța de contencios administrativ este îndrituită să califice cadrul procesual în raport de dispozițiile legale incidente în acord cu prevederile art. 22 din C. proc. civ. Ținând seama de succesiunea actelor administrative stabilită de legiuitor și de procedura de contestare a acestora, Înalta Curte apreciază că raportul de drept impunea stabilirea corectă a cadrului procesual, în acord și cu voința reală a părții ce rezultă din modul de formulare a cererii de chemare în judecată și a concluziilor orale. În aceste repere, "Precizarea" formulată în scris și depusă în ziua ședinței de judecată, ulterior rămânerii în pronunțare, nu reprezintă o modificare a acțiunii formulate cu depășirea limitei procesuale impuse de dispozițiile art. 204 din C. proc. civ., ci individualizarea documentului pe care reclamanta a înțeles, de asemenea, să-l conteste, respectiv "Decizia de soluționare a contestației formulate de com. Dobrosloveni jud. Olt, înregistrată la AFIR cu nr. 10400 din 9.06.2020", în coondițiile în care, așa cum s-a arătat, excepția a fost pusă in discuția părților direct în ședința de judecată. Constată Înalta Curte că nu ne aflăm în situația unei modificări a pretenției deduse judecății, judecătorul fondului fiind dator să solicite reclamantei lămuriri privind denumirea corectă a actelor atacate, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, prin luarea în considerare a tuturor etapelor procedurii, iar nu prin abordarea lor trunchiată, care nu este în măsură să asigure un act de justiție eficient. Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată se contestă decizia de soluționare a contestației emisă de AFIR, în raport de considerentele expuse în prezenta hotărâre, se constată că soluția dispusă asupra inadmisibilității cererii de chemare în judecată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept procesual. Prin urmare, se apreciază că hotărârea pronunțată de instanța de fond nu respectă exigențele procedurale impuse de textele de lege menționate, fiind lovită de nulitate în condițiile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ., astfel încât, în vederea respectării principiilor ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și ținând cont de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție, se impune casarea în parte a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe pentru a analiza cererea de chemare în judecată pe fond.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. PENTRU ACESTE MOTIVE,