ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3401/2021

Ședința publică din data de 04 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 31 iulie 2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în temeiul art. 14 și următoarele din Legea 554/2004 privind Contenciosul administrativ, suspendarea efectelor actului administrativ numit Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat în data de 06.05.2020 de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt", contract x/08.09.2016, până la soluționarea dosarului ce are ca obiect anularea/revocarea măsurilor stabilite prin procesul-verbal mai sus amintit.

Prin sentința civilă nr. 173 de la data de 15 septembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 06.05.2020 întocmit de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna Drobrosloveni, jud. Olt", până la soluționarea pe fond a cauzei privind anularea actului administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni prin Primar, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Împotriva sentinței civile nr. 173 de la data de 15 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta AFIR, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a criticat sentința primei instanțe pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocând încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În motivare, a arătat, în esență, că în cauză nu sunt îndeplinite, așa cum a reținut prima instanță, condițiile prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creațelor bugetare din 06.05.2020 întocmit de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt".

În ceea ce privește cazul bine justificat, afirmă recurenta că, prin așa-zisa motivare a soluției pe care a pronunțat-o instanța investită cu judecarea cererii de suspendare, aceasta s-a limitat în a reține doar faptul că în contextul legal al H.G. nr. 519/2014 "corecția financiară aplicată de AFIR de 100%, respectiv retragerea sprijinului financiar în integralitatea sa, poate fi apreciată ca o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare având în vedere că în actul contestat nu este detaliată diferența de corecție ce depășește procentul de 25%".

Astfel, sub pretextul neprejudecării fondului, prima instanță a recurs la o motivare extrem de succintă și lapidară reținând abrupt faptul că AFIR nu poate dispune o corecție de 100% (retragerea sprijinului financiar), în contextul H.G. nr. 519/2014, indiferent de gravitatea ori natura neregulilor constatate.

Parcurgând motivarea conferită de Curtea de Apel Craiova prin sentința nr. 173/15.09.2020 se desprinde concluzia unei motivări superficiale, ori mai bine-zis, a unei lipse de argumentare a considerentelor care în concret au determinat instanța de fond să pronunțe o soluție în sensul suspendării executării actului administrativ.

Ca atare, prima instanță nu a făcut o analiză a fiecărui motiv invocat de reclamantă în susținerea cererii de suspendare și nu a indicat considerentele și argumentele juridice care au făcut susținerile reclamantei valabile. Aspectele invocate de reclamantă nu pot fi încadrate în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu noțiunii de caz bine justificat .

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat, este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu.

Din analiza actului contestat în prezenta cauză, rezultă că acesta cuprinde toate elementele prevăzute de prevederile legale, atât sub aspectul motivelor de fapt cât si al motivelor de drept.

În Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 519/2014 sunt precizate reducerile procentuale/corecțiile financiare care se aplică în cazul nerespectirii procedurilor de achiziții, în Secțiunea "Implementarea contractului" caz în care beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă.

Mai mult decât atât, în urma controlului efectuat, astfel cum se desprinde din titlul executoriu a cărui suspendare s-a solicitat, s-au constat o multitudine de nereguli care au determinat calificarea ca neeligibile a cheltuielilor decontate deja, dar și concluzia că avansul acordat beneficiarului nu era justificat.

Instanța de fond în motivarea sentinței nr. 173/15.09.2020 a ignorat situația de fapt rezumându-se în a aprecia îndeplinirea cazului bine justificat doar prin raportare la una dintre susținerile reclamantei.

A invocat în fundamentarea punctului sau de vedere art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, art. 2 alin. (1) litera (a) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 2 lit. n) și lit. q) din Legea nr. 94/1992.

A susținut că există neconcordanțe grave între angajamentele asumate prin Cererea de Finanțare, și situația existentă în prezent fapt, ceea ce echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate si conformitate, ce conduce la constituirea unui debit total în proporție de 100% egal cu ajutorul nerambursabil plătit beneficiarului până la momentul efectuării controlului și descoperirii neregulilor reținute in titlul executoriu.

Obținerea sprijinului financiar nerambursabil impune îndeplinirea unor condiții stabilite și acreditate de Comisia Europeană, condiții care sunt obligatoriu de cunoscut și respectat de către beneficiari.

În accepțiunea contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile si de solicitare a finanțării în concordantă cu aceste condiții. AFIR având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care ie presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de achiziții, beneficiarul trebuind să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecțiile de oferte.

Beneficiarul este responsabil de a se asigura ca toate documentele utilizate în cadrul implementării proiectului sunt autentice, legale și complete în concordanță cu condițiile de accesare a finanțării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în contractual de finanțare, Ghidul Solicitantului, legislația națională și europeană.

A invocat recurenta prev. art. 26 și ale art. 21 alin. 11din O.U.G. nr. 66/2011.

Aspectele constatate de către echipa de control referitoare la neregulă au fost detaliate la capitolul 6 din cadrul procesului-verbal de constatare, iar la capitolul 8 din cadrul aceluiași proces-verbal s-a concluzionat faptul că interpretarea noțiunii de neregula este corectă având în vedere definițiile de mai sus. Astfel, din verificările efectuate s-au constatat abateri de la legalitate precum și de la prevederile contractului de finanțare astfel cum sunt acestea detaliate în procesul-verbal de constatare.

Nu este de acord cu punctul de vedere al reclamantei care a menționat faptul că toate cheltuielile efectuate și decontate de AFIR sunt eligibile întrucât respectă prevederile art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 226/2015.

În cadrul procesului-verbal contestat, echipa de control AFIR a declarat neeligibile, punctual, anumite cheltuieli aferente unor bunuri furnizate beneficiarului care nu sunt identice cu cele din oferta câștigătoare, așa cum am arătat anterior.

În acest fel, nu au fost respectate întocmai prevederile de la art. 8 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 226/2015 potrivit cărora "sunt efectuate cu respectarea prevederilor contractului de finanțare semnat cu AFIR". Și în acest caz, finanțarea nerambursabilă oferită de AFIR se face cu respectarea atât a prevederilor legislației naționale, dar și a celor impuse de AFIR prin contractul de finanțare și anexele acestuia.

În acest caz, bunurile furnizate beneficiarului ar fi trebuit să fie identice cu cele prevăzute în oferta câștigătoare, iar în cazul în care era necesară schimbarea specificațiilor tehnice ale acestora era necesar acordul AFIR, materializat într-un act adițional, așa cum am arătat anterior.

În consecință au fost încălcate condițiile asumate inițial de beneficiar prin cererea de finanțare si contractul de finanțare, astfel că în mod legal si temeinic subscrisa a procedat la emiterea actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Toate aceste aspecte a fost ignorate de Curtea de Apel Craiova, care în acest mod a pronunțat o hotărâre, atât cu încălcarea prevederilor art. 14 a Legii contenciosului administrativ, dar și a dispozițiilor prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, reținând în mod nelegal faptul că suntem în prezența unui fapt bine justificat generat de corecția de 100% aplicată finanțării nerambursabile acordate beneficiarului prin contractul de finanțare.

Cu privire la îndeplinirea condiției pagubei iminente, susține recurenta că sentința pronunțată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 încalcă dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligații bugetare stabilită printr-un act administrativ, care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă.

În acest context, paguba iminentă ar putea să o invoce recurenta, care în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiții de legalitate.

Conchide recurenta în sensul că paguba, a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ, trebuie să fie indicată și probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.

Prin întâmpinarea formulată în cauză la data de 16 decembrie 2020, intimata UAT Dobrosloveni a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondată, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței recurate.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și la dispozițiile legale incidente speței, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Din probatoriul administrat în cauză rezultă că urmare a verificărilor efectuate la UAT Dobrosloveni de către AFIR în cursul anului 2020, a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare prin care s-a stabilit recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat și rezilierea contractului de finanțare, act administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

Instanța de recurs are în vedere, în primul rând, dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Condiția existenței cazului "bine justificat", sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pornind de la aceste considerații de ordin teoretic și raportat la probele administrate în cauză, Înalta Curte constată, contrar celor susținute de recurenta-pârâtă, că reclamanta a indicat și argumentat suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

În primul rând, curtea de apel a apreciat, în mod corect, că, în situația în care sunt identificate nereguli în derularea procedurii de achiziție publică, pentru sancționarea acestora se aplică Hotărârea nr. 519 din 26 iunie 2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

Potrivit actului normativ menționat, pentru modificarea substanțială a contractului în raport cu anunțul de participare sau documentația de atribuire, corecția financiară/reducerea procentuală aplicabilă este de 25% din valoarea contractului plus valoarea suplimentară a contractului care este determinată de modificarea substanțială a condițiilor inițiale.

Raportat la abaterile reținute, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, constată că aplicarea de către AFIR a corecției financiare de 100%, respectiv retragerea sprijinului financiar în integralitatea sa, poate fi apreciată ca o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a cranțelor bugetare, având în vedere că în actul contestat nu este detaliată diferența de corecție ce depășește procentul de 25%.

Prin urmare, la o minimă verificare a condițiilor de aparentă legalitate a actului administrativ, așa cum este prevăzut la art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004,în mod corect, prima instanță a stabilit că se confirmă susținerile reclamantei expuse în fundamentarea condiției cazului bine justificat, prezumția de legalitate fiind răsturnată din această perspectivă.

În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de "pagubă iminentă" are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Prima instanță a analizat, în concret, această condiție cumulativă, necesară suspendării executării actului administrativ, raportându-se la situația de fapt reală în care se află intimata-reclamantă, susținută de actele doveditoare pe care le-a depus la dosarul cauzei.

Astfel, în raport de specificul speței, a reținut prima instanță, în mod corect, că îndeplinirea acestei condiții poate fi analizată atât din perspectiva noțiunii de "prejudiciu material viitor, previzibil", cât și sub aspectul perturbării previzibile și grave a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public, având în vedere că executarea actului a cărui suspendare ce cere afectează bugetul UAT Dobrosloveni.

Din probatoriul administrat în cauză, rezultă că intimata a depus la dosar bugetul local pentru anul 2020, avizat de departamentul de Trezorerie și Contabilitate Publică Olt, din care se observă repartizarea veniturilor și a cheltuielile asumate de UAT Dobrosloveni pentru satisfacerea nevoilor comunității locale. Potrivit acestuia, totalul veniturilor la nivel de UAT este de 5.280.000 de RON, iar în ipoteza executării actului contestat, suma ce ar fi necesară punerii în executare a procesului-verbal de constatare ar afecta întreg bugetul pe o perioadă de doi ani. Executarea imediată a actului ar afecta funcționarea autorității publice, ducând la o perturbare a activității curente de plata a salariilor, a utilităților sau a obligațiilor stabilite prin contracte.

In aceste condiții, în mod judicios a stabilit prima instanță că este îndeplinită condiția necesității evitării unei pagube iminente, dificil sau imposibil de reparat, cu perturbarea previzibilă gravă a funcționării UAT Dobrosloveni.

În acest context, prin admiterea cererii de suspendare a executării, principiile consacrate de Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă sunt pe deplin respectate, soluția de suspendare a executării fiind de natură a preveni aplicarea arbitrară a legii și crearea unei pagube semnificative, dificil de reparat, în patrimoniul reclamantei.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) raportate la cele ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței nr. 173 din 15 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 04 iunie 2021.