ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3/2023

Circumstanțele cauzei. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. x/2020 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a solicitat anularea în parte a actului administrativ cu caracter normativ - Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/2009 în ceea ce privește sintagma "favorabil" din cuprinsul art. 22 alin. (1) .

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 29 din data de 26 martie 2021, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 29 din data de 26 martie 2021 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurenta - reclamantă a arătat că hotărârea recurată este pronunțată cu greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, art. 4, art. 6 din Legea nr. 50/1991, art. 4, art. 13 din Legea nr. 24/2000. Astfel, în mod eronat a interpretat și aplicat instanța de fond dispozițiile de drept material citate, care conduc la concluzia că prevederile art. 22 alin. (1) din Normele Metodologice exced cadrului normativ instituit prin dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. a) - astfel cum este referit de art. 6 alin. (1) - din Legea nr. 50/1991 prin aceea că, în timp ce legea prevede că președinții consiliilor județene emit certificate de urbanism cu avizul primarilor, normele prevăd în mod suplimentar că este necesar avizul favorabil al primarului unității administrativ-teritoriale. Contrar aprecierilor instanței, recurenta - reclamantă apreciază că dispozițiile care impun ca avizul primarului să fie unul favorabil schimbă în mod esențial modalitatea de emitere a certificatului de urbanism. Astfel, condiționarea emiterii certificatului de urbanism de avizul favorabil emis de o altă instituție echivalează cu transferul acestei atribuții legale de la președintele consiliului județean la primarul unității administrativ-teritoriale. În acest context, dispozițiile criticate conduc la o situație contrară intenției legiuitorului în care, deși formal atribuția de emitere a certificatului de urbanism aparține unei instituții superioare ierarhic, aceasta este, în fapt, exercitată de o altă autoritate, ierarhic inferioară, care, prin simpla emitere a unui aviz nefavorabil, poate bloca o asemenea procedură fără ca solicitantul să aibă un remediu efectiv. Cu privire la cea de-a doilea argument reținut de instanța de fond, recurenta a susținut că avizul cerut de dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 nu se încadrează în definiția prevăzută în Anexa nr. 2 la lege, deoarece acesta este emis de primar și nu de o "comisie tehnică din structura administrației publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate". Astfel, fiind vorba de un aviz emis de primar și nu de o structură tehnică de specialitate, acesta nu are caracterul "tehnic de obligativitate" cerut de lege. Recurenta - reclamantă a precizat că interpretarea corectă a dispozițiilor legale și normelor de aplicare ce reglementează emiterea certificatului de urbanism de către președinții consiliilor județene trebuie si fie în sensul că aceasta se poate realiza doar după obținerea unui aviz din partea primarului unității administrativ teritoriale ale cărui concluzii pot fi avute în vedere la soluționarea cererii dar care nu impun o soluție anume, iar, în care președintele consiliului județean înțelege să-și însușească concluziile avizului primarului, acestea trebuie reproduse în motivarea actului administrativ deoarece stau la baza soluționării acestuia, solicitantul unui certificat de urbanism având dreptul să le cunoască și, desigur, să le conteste prin exercitarea căilor de atac specifice.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul -pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a invocat excepția nulității recursului întrucât motivele invocate nu se pot încadra în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., constată că argumentele invocate de recurenta-reclamantă se pot circumscrie motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din același Cod, motiv pentru care va fi respinsă excepția nulității recursului. Analizând actele și lucrările dosarului, prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și în raport de dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamanta A. a sesizat instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea în parte a actului administrativ cu caracter normativ - Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/2009, în ceea ce privește sintagma "favorabil" din cuprinsul art. 22 alin. (1). Curtea de Apel Brașov a respins acțiunea ca neîntemeiată. Recurenta - reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material . Contrar celor susținute de recurenta - reclamantă, instanța de control judiciar constată că hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 50/1991. Înalta Curte reține că, în cauză, disputa juridică presupune analizarea naturii juridice a avizului prevăzut de art. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii 50/1991 aprobate prin Ordinul MDRL 839/2009, respectiv dacă avizul primarului este unul consultativ sau conform. Potrivit art. 22 alin. (1) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/2009, "În situația în care emiterea certificatului de urbanism și a autorizației de construire/desființare este de competența președintelui consiliului județean/primarului general al municipiului București, este necesar avizul favorabil al primarului unității administrativ-teritoriale/sectorului municipiului București, pe al cărei/cărui teritoriu este situat imobilul în cauză, în care vor fi menționate elementele caracteristice ale regimului juridic, economic și tehnic ale imobilului - teren și/sau construcții -, rezultate din documentațiile de urbanism și amenajarea teritoriului aprobate, precum și din hotărârile consiliului local." Potrivit disp. art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 "autorizațiile de construire se emit […] a) de președinții consiliilor județene, cu avizul primarilor, pentru lucrările care se execută: 1.pe terenuri care depășesc limita unei unități administrativ-teritoriale; 2.în intravilanul și extravilanul unităților administrativ-teritoriale ale căror primării nu au niciun angajat - funcționar public cu atribuții în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții, în structurile de specialitate organizate conform legii" Înalta Curte constată că din coroborarea art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și art. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, rezultă că una din condițiile de emitere a certificatului de urbanism/autorizației de construire este acea a existenței unui aviz favorabil emis de primarul unității administrativ teritoriale pe al cărei teritoriu este situat imobilul. Din normele precitate rezultă că acest aviz este unul obligatoriu, conform si nu unul consultativ, așa cum susține recurenta. Avizele conforme sau obligatorii, sunt opiniile pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le ceară unul anumit organ al administrației publice și la emiterea actului, trebuie să se conformeze acestuia. Asemenea avize sunt expres prevăzute de lege, iar lipsa lor atrage nulitatea actului administrativ de autoritate. Așa cum rezultă din Anexa 2 din Legea nr. 50/1991, avizarea presupune procedura de analiză și exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, administrației publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate și se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) cu caracter tehnic și obligatoriu. Așadar, sintagma "favorabil" cuprinsă în art. 22 din normele metodologice nu schimbă modalitatea de emitere a actului administrativ prin adăugarea unor condiții suplimentare, ci vine să expliciteze norma cuprinsă în art. 4 din Legea nr. 50/1991. Împrejurarea că avizul este emis de primarul unității administrativ - teritoriale pe al cărui teritoriu este situat imobilul nu schimbă ierarhia instituțiilor publice emitente ale documentațiilor tehnice. Contrar celor susținute de recurentă, instanța de control judiciar reține că implicarea altor instituții publice în procedura de întocmire a documentației tehnice nu echivalează cu transferul atribuției legale de emitere a certificatului de urbanism de la președintele consiliului județean. Prin urmare, în mod corect, instanța de fond a reținut că din ansamblul dispozițiilor Legii nr. 50/1991 rezultă că toate avizele solicitate în vederea emiterii certificatului de urbanism și a autorizației de construire/desființare au caracter conform. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.