ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2325/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor - Directorul Administrației Naționale a Penitenciarelor, a solicitat instanței anularea Deciziei Directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor privind aprobarea transferului său de la Penitenciarul Bistrița la Penitenciarul Constanța - Poarta Alba și suspendarea executării Deciziei Directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor privind aprobarea transferului său de la Penitenciarul Bistrița la Penitenciarul Constanța - Poarta Alba până la soluționarea în fond a acțiunii în contencios administrativ pe care o va promova în măsura în care plângerea prealabilă formulată împotriva actului administrativ arătat va fi respinsă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 14 noiembrie 2023, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor - Directorul Administrației Naționale a Penitenciarelor și, în consecință, a dispus suspendarea deciziei privind aprobarea transferului reclamantului de la Penitenciarul Bistrița la Penitenciarul Constanța - Poarta Albă până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce face obiectul prezentului dosar.

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii din 14 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După prezentarea situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța investită cu soluționarea cererii de suspendare a considerat, în mod eronat, că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ. Pe de altă parte, hotărârea primei instanțe este criticabilă și din perspectiva greșitei aplicări a prevederilor art. 15 coroborat cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Soluționând fondul cauzei, instanța a considerat că sunt întrunite cele două condiții privind cazul bine justificat și paguba iminentă care s-ar putea produce în patrimoniul reclamantului, apreciind că actul emis nu este motivat. În opinia recurentei, actul atacat a fost greșit definit de prima instanță, iar motivele reținute ca fiind justificate pentru a crea o suspiciune rezonabilă de nelegalitate, excedează cadrul legal aplicabil unor astfel de documente. În ceea ce privește prejudiciul cert de care vorbește judecătorul fondului, care de altfel nu a fost cuantificat și precizat în mod concret, arată că este vorba de o vătămare iminentă și ireparabilă produsă reclamantului prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Legiferând acest text de protecție, legiuitorul a avut în vedere acea situație în care prin continuarea executării actului în cauză se previne producerea unei pagube iminente și ireparabile. Recurenta consideră că reclamantul nu face dovada pagubei iminente și ireparabile. Dimpotrivă,măsura transferării nu este pentru o anume perioadă sau definitivă, acesta având posibilitatea legală de a solicita transferarea în altă unitate penitenciară. Nu subzistă nici acuzația privind presupusa încălcare a dreptului de participare la activitățile universitare, întrucât cadrul pentru continuarea acestora a fost restabilit prin demersurile realizate la nivelul unității de destinație, respectiv Penitenciarul Constanța Poarta Albă. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul este o persoană condamnată penal pentru săvârșirea infracțiunii de loviri sau alte violențe, iar anterior emiterii actului atacat acesta se afla în executarea pedepsei aplicate, de 2 ani și 7 luni, în regim semideschis în Penitenciarul Bistrița Năsăud . În ședința comisiei pentru stabilirea, individualizarea și schimbarea regimului de executare a pedepselor privative de libertate din cadrul penitenciarului Bistrița, s-a propus transferul reclamantului în vedere executării pedepsei la Penitenciarul Constanța-Poarta Albă. Propunerea de transfer a fost aprobată ulterior de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, prin decizia contestată. Transferul a fost dispus în baza art. art. 108 alin. (1) lit. g) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului, aprobat prin H.G. nr. 157/2016. Analizând actul atacat în temeiul art. 14 și 15 din Legea 554/2004, instanța de fond a apreciat că acesta nu este motivat în condițiile în care în cuprinsul său transferul reclamantului nu a fost motivat efectiv de către emitent. Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a reținut că singura mențiune a pârâtului cu privire la motivul transferului o reprezintă art. 108 alin. (1) lit. g), respectiv pentru alte motive temeinic justificate, nu exclude obligația de motivare, respectiv de indicare, expunere a situației de fapt calificată/apreciată juridic de emitent care a fundamentat decizia și pe care se întemeiază astfel decizia de transfer ca manifestare de voință ce produce efecte juridice. Astfel fiind, instanța de fond a admis cererea de suspendare a deciziei, soluție pe care Înalta Curte o împărtășește. Instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Înalta Curte precizează că obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivelul dreptului unional. Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor și de asemenea, să permită instanțelor efectuarea revizuirii actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea. În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanța de contencios unional a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că motivarea actului este un aspect de legalitate, susceptibil de analiză în cadrul contenciosului administrativ. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât în speță transferul este posibil doar daca există alte motive temeinic justificate. Ori pentru a nu exista arbitrariul sus indicat, pentru a fi posibilă formularea unei căi de atac si un control al instanței asupra legalității actului emis, aceste motive trebuie în primul rând indicate și potrivit legii temeinic justificate. Absența motivării, în chiar conținutul unicului act în care s-a materializat manifestarea de voință a autorității competente în privința transferului, creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului, de natură a justifica concluzia îndeplinirii condiției cazului bine justificat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, instanța de fond apreciind corect și de această dată. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că reclamantul a formulat nenumărate cereri pentru transferul într-un penitenciar mai apropriat, aspect care ar fi permis vizitarea acestuia de către cele două fiice, de către părinți sau alți membri ai familiei mai des. Toate aceste cereri au fost respinse de pârât, ceea ce consolidează existența pagubei iminente respectiv afectarea relațiilor de familie ale reclamantului și mai ales a relațiilor de familie cu acei membri pentru care, datorită vârstei sau ocupațiilor, deplasarea până la Poarta Albă este posibil a se realiza doar la intervale mari de timp. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.