ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2285/2024

Ședința publică din data de 18 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 27.01.2023, reclamanta Piscicola S.A., în contradictoriu cu pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, a solicitat admiterea acțiunii în sensul aplicării în sarcina pârâtului a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere și obligarea acestuia la penalități în favoarea Piscicola S.A., în condițiile art. 906 din C. proc. civ., conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, în suma de 1000 RON/zi de întârziere, până la executarea obligației, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a respins, ca nefondată, excepția prematurității acțiunii, invocată de pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.;

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, cu privire la capătul de cerere privind obligarea sa la plata de penalități în condițiile art. 906 C. proc. civ.

- a respins, ca fiind formulat în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, capătul de cerere privind obligarea conducătorului Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor la plata de penalități în condițiile art. 906 C. proc. civ., formulat de reclamanta Piscicola S.A., în contradictoriu cu pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.

- a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A.;

- a respins, ca nefondată, cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Piscicola S.A., invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în principal admiterea acțiunii, așa cum a fost formulată, iar în subsidiar, respingerea acesteia, ca rămasă fără obiect, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În principal, a susținut că instanța de fond, în mod greșit, a respins acțiunea ca nefondată, reținând că nu mai subzistă caracterul de mijloc de constrângere, de vreme ce, ulterior formulării acțiunii, s-a pus în executare titlul executoriu, "prin elaborarea" proiectului de act normativ.

În opinia recurentei-reclamante, pârâtul nu și-a îndeplinit obligația stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 5559/2022 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, nici până în prezent, astfel că prima instanță a încălcat dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

A arătat că independent de cât de complexă ar fi procedura de elaborare, avizare și adoptare a proiectelor de acte normative, normele privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor, trebuiau elaborate de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, încă din anul 2007, conform prevederilor art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Anterior promovării cererii care a făcut obiectul dosarului nr. x/2020, recurentul-pârât a arătat că a solicitat, în repetate rânduri, pe cale amiabilă, îndeplinirea obligației legale și anume, redactarea normelor, invocând pagubele suferite și nevoia acoperirii/reparării/recuperării lor, prin compensațiile recunoscute/stabilite de legiuitor prin O.U.G. nr. 57/2007. În tot acest timp, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a invocat complexitatea procedurii de elaborare a normelor (respectiv în perioada 2007-2020).

Prin titlul executoriu din 18.11.2022 s-a stabilit că obligația trebuie îndeplinită în termen de 30 de zile. La stabilirea acestui termenul, atât Curtea de Apel Oradea, investită cu soluționarea dosarului nr. x/2020, cât și Înalta Curte de Casație și Justiție au avut în vedere prevederile H.G. nr. 561/2009 și, respectiv, complexitatea procedurii, astfel că, în opinia recurentei-reclamante nu se pot acorda pârâtului, în prezent, alte termene pentru executare, așa cum a procedat prima instanță, prin nesancționarea pârâtului. În termenul stabilit prin titlul executoriu, obligația nu a fost executată, nici până la data pronunțării hotărârii atacate, dar nici până la data promovării prezentului recurs.

Inițierea normelor, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, înseamnă prezentarea acestora Guvernului României pentru adoptare. Cum pârâtul nu a făcut dovada depunerii proiectului la Guvernul României, obligația nu a fost îndeplinită, iar acțiunea promovată la data de 30.01.2023 (după 72 de zile de la data rămânerii definitive a titlului) trebuia admisă, astfel că, în opinia recurentei-reclamante, prima instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, cu încălcarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.

În subsidiar, acceptând raționamentul primei instanțe, respectiv că procedura nu a fost finalizată "datorită complexității" și că "prin elaborarea formei inițiale a proiectului de act normativ și afișarea acestuia", nu ar mai subzista caracterul de mijloc de constrângere al dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, acțiunea trebuia respinsă ca rămasă fără obiect și nu ca nefondată, de vreme ce, chiar Curtea de Apel Oradea a reținut că "punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior formulării acțiunii introductive de instanță, respectiv la data de 14.02.2023.", acțiunea fiind înregistrată la instanță la data de 30.01.2023.

În acest context, prima instanță a făcut o greșită aplicare și a prevederilor art. 453 din C. proc. civ., reținând culpa procesuală a reclamantei. Dincolo de obligațiile stabilite prin titlu executoriu în sarcina Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, obligații ce trebuiau executate benevol în termen de 30 de zile, pentru a preveni/preîntâmpina o eventuală sancționare în temeiul Legii nr. 554/2004, recurenta-reclamantă a arătat că a cerut acestuia respectarea hotărârii judecătorești, anterior promovării cererii de chemare în judecată (prin adresele nr. x.l1.2022, nr. 448/20.12.2022 și nr. 8/09.01.2023 anexate acțiunii în contencios administrativ).

Cum pârâtul nu și-a îndeplinit obligația decât la data de 14.02.2023 -potrivit susținerilor primei instanțe, recurenta-reclamantă susținând că nu a executat-o nici în prezent - deci după promovarea cererii de chemare în judecată, acesta trebuia obligat la plata cheltuielilor ocazionate de nerespectarea titlului executoriu/executarea cu întârziere, în temeiul art. 453 din C. proc. civ., reținându-se culpa sa procesuală.

Recurenta-reclamantă consideră că nu i se poate imputa o culpă procesuală în intentarea acțiunii in contencios administrativ, de vreme ce obligația a fost îndeplinită (dacă a fost îndeplinită) în cursul procesului inițiat. Câtă vreme la data introducerii cererii de chemare în judecată, obligația nu era executată, în mod justificat, s-a promovat acțiunea.

1.4. Apărările formulate în cauză

În cauză nu a fost formulată întâmpinare.

Intimatul în calitate de fost conducător al Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a depus note scrise prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale a sa, având în vedere că în urma investirii unui nou Guvern din care nu mai face parte, nu mai deține calitatea de conducător al autorității publice, astfel că recurenta-reclamantă nu mai justifică un interes legitim pentru a solicita pronunțarea

Intimatul A. în calitate de actual conducător al Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a depus note scrise prin care prin care a solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale a sa pentru perioada anterioară numirii sale în funcție, respectiv 15.06.2023. Totodată, a invocat lipsa de obiect a acțiunii, susținând că a fost elaborat și inițiat proiectul de act normativ la care Ministerul a fost obligat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 23 noiembrie 2023, cu citarea părților.

În ședința publică din 23 noiembrie 2023, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a depus o cerere de intervenție accesorie în favoarea intimaților B. și A. (fostul și actualul conducător al autorității publice), care a fost admisă în principiu prin încheierea de ședință din 07 martie 2024.

În ședința publică de la data de 18 aprilie 2024, instanța a respins excepția lipsei calității pasive a intimaților B. și A. și a rămas în pronunțare pe excepția lipsei de obiect a acțiunii și pe recursul declarat.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin sentința nr. 127/CA/2020 - P.I., pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2020, definitivă prin Decizia nr. 5559/2022 din 18.11.2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a fost obligat Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să inițieze proiectul de hotărâre de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Prin acțiunea care face obiectul prezentului dosar, recurenta-reclamanta Piscicola S.A. a solicitat instanței de contencios administrativ, aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere și obligarea acestuia la penalități în favoarea Piscicola S.A., în condițiile art. 906 din C. proc. civ., conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, în suma de 1000 RON/zi de întârziere, până la executarea obligației, cu cheltuieli de judecată.

Instanța de primă jurisdicție a respins, ca nefondată, excepția prematurității acțiunii, invocată de pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, cu privire la capătul de cerere privind obligarea sa la plata de penalități în condițiile art. 906 C. proc. civ. și a respins acest capăt de cerere, ca fiind formulat în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Totodată, a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere. A respins, ca nefondată, și cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin recursul formulat, recurenta-reclamantă a invocat incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluția de respingere a capătului de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, precum și soluția de respingere a cererii de acordare a cheltuielilor de judecată.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Piscicola S.A. este fondat, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare.

În principal, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a încălcat dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ deoarece pârâtul nu și-a îndeplinit obligația stabilită prin titlul executoriu până la data pronunțării hotărârii recurate, nefăcând dovada depunerii proiectului de act normativ la Guvernul României. În subsidiar, a arătat că acțiunea trebuia respinsă ca rămasă fără obiect și nu ca nefondată, de vreme ce prima instanță a reținut că punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior formulării acțiunii introductive de instanță.

În acord cu susținerile recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță în mod greșit a reținut îndeplinirea de către intimatul-pârât conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a obligației stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu reprezentat de sentința nr. 127/CA/2020 - P.I., pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2020, definitivă prin Decizia nr. 5559/2022 din 18.11.2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 28 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării din 10.05.2009 potrivit cărora:

"Proiectul de act normativ finalizat conform dispozițiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, în copie certificată, precum și pe e-mail, în fișier electronic certificat, în vederea includerii la lit. a) a agendei reuniunii de lucru pregătitoare, fiind însoțit, după caz, de: a) - j)."

Prin urmare, faptul că intimatul-pârât a elaborat forma inițială a proiectului de act normativ și a procedat la afișarea acestuia în vederea consultării publice nu echivalează cu îndeplinirea obligației impuse prin titlul executoriu, câtă vreme proiectul de act normativ nu a fost transmis și Secretariatului General al Guvernului în vederea includerii pe agenda reuniunii de lucru pregătitoare, astfel cum impun dispozițiile anterior redate.

Deși este adevărat că la momentul pronunțării sentinței recurate obligația stabilită prin titlul executoriu nu era îndeplinită, instanța de control judiciar constată că intimatul-pârât, a depus în recurs, dovada că a transmis Secretariatului General al Guvernului, în vederea includerii la lit. a) a agendei reuniunii pregătitoare ședinței Guvernului, proiectul de Hotărâre a Guvernului privind aprobarea modalității de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor pentru activitățile piscicole din ariile naturale protejate, conform prevederilor restrictive din planurile de management ori din setul de măsuri de conservare instituite până la aprobarea planurilor de management (adresa nr. x/07.03.2024 înregistrată la Guvernul României sub nr. x/07.03.2024 atașată la dosarul de recurs).

În plus, atașat notelor scrise depuse de intimatul-pârât la data de 17.04.2024, se regăsesc înscrisuri din care reiese că proiectul a fost inclus pe ordinea de zi a ședinței Guvernului României în data de 14.03.2024, la pct. III.4 din Agenda de lucru, precum și răspunsul comunicat intimatului-pârât prin adresa nr. x emisă de către Guvernul României în care se menționează că "în urma dezbaterilor asupra proiectului de act normativ, acesta a fost respins de către Guvern".

Având în vedere situația actuală, astfel cum a fost reținută mai sus, Înalta Curte constată că, la acest moment, nu se mai justifică aplicarea unor măsuri coercitive al căror scop este acela de a-l determina pe intimatul-pârât să-și îndeplinească obligația stabilită prin titlul executoriu.

Prin reglementare, caracter și scopul urmărit, dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupun ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește sancționarea conducătorului autorității publice.

Totodată, art. 32 alin. (1) lit. c) din C. proc. civ., reglementează una din condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune ca fiind cea privind formularea unei pretenții și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei.

Or, la momentul de față, cât timp a fost realizată pretenția concretă dedusă judecății, Înalta Curte constată că a rămas fără obiect capătul de cerere privind aplicarea în sarcina intimatului-pârât conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, urmând să fie respins ca atare.

Referitor la criticile recurentei-reclamante privind soluția de respingere a cererii de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, prima instanță reținând în mod corect, în raport cu soluția pe care aceasta a pronunțat-o (respingerea acțiunii formulate de reclamantă), că nu sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 453 C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul promovat, va casa în parte sentința atacată și, în rejudecare, va respinge ca rămas fără obiect capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A. Va menține în rest sentința recurată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Piscicola S.A. împotriva sentinței nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge ca rămas fără obiect capăt capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A.

Menține în rest sentința recurată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.