ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5559/2022

Ședința publică din data de 18 noiembrie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 iunie 2020 pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, a solicitat:

(i) obligarea pârâților, în conformitate cu prevederile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, să stabilească modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor pentru proprietarii și concesionarii terenurilor din arii naturale protejate, respectiv pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să inițieze, iar pârâtul Guvernul României să emită hotărârea pentru acordarea compensațiilor, sub sancțiunea plății de penalități pentru fiecare zi de întârziere;

(ii) stabilirea, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, a unui termen de 30 de zile pentru executare, sub sancțiunea unei penalități de întârziere pentru fiecare zi de întârziere și a amenzii prevăzută la art. 24 din același act normativ;

(iii) obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

2.1. Prin încheierea din 1 octombrie 2020, instanța de fond a respins, ca neîntemeiate: excepția netimbrării acțiunii; excepția inadmisibilității acțiunii, raportat la faptul că Guvernul României nu ar putea fi obligat de către un particular la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ; excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii; excepția prescripției dreptului material la acțiune.

2.2. Prin sentința civilă nr. 127 din 26 noiembrie 2020, Curtea de Apel Oradea – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ;

(ii) a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor;

(iii) a obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să inițieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor, prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007;

(iv) a obligat pârâtul Guvernul României să emită hotărârea privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor, prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007;

(v) a stabilit un termen de executare a obligațiilor stabilite în sarcina pârâților de 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri;

(vi) a respins restul pretențiilor formulate;

(vii) a obligat pârâții să plătească reclamantei, în solidar, suma de 135 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, precum și a încheierii din 1 octombrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Oradea – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii atacate, în ceea ce privește soluția referitoare la respingerea excepției inadmisibilității, lipsei de interes și prescripției dreptului material la acțiune, precum și casarea în parte a sentinței recurate, cu consecința rejudecării cauzei și respingerii acțiunii în temeiul excepțiilor invocate, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că sentința recurată este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv cu încălcarea principiului separației și echilibrului puterilor stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție. Totodată, prin soluția de admitere a cererii, instanța a încălcat și prevederile art. 102 și urm. din Constituție, art. 14 și urm. și art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 572019, art. 20, 23 și 24 din Legea nr. 24/2000, precum și art. 1, art. 6 și art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009.

Astfel, apreciind în mod eronat că se află în prezența unui refuz nejustificat al pârâților, prima instanță a nesocotit atribuțiile consacrate constituțional și legislativ în favoarea autorității ce are competența inițierii unui proiect de act normativ. Supunerea unui proiect de act normativ dezbaterii și aprobării sunt chestiuni de oportunitate lăsate la aprecierea autorității competente și care nu pot fi cenzurate de instanța de contencios administrativ prin constatarea unui refuz nejustificat din partea autorităților pârâte de a-și îndeplini obligatiile legale și, în consecință, obligarea acestora la inițierea și adoptarea unui act cu caracter normativ.

Din perspectiva cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul-pârât Guvernul României susține că obligarea unei autorități publice la emiterea/adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă numai în condițiile în care se constată refuzul nejustificat de a proceda în sensul solicitat de reclamantă, în raport de dispozițiile art. 8 alin. (1) teza a doua și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Or, prin raportare la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care se referă la refuzul de a soluționa o cerere, instanța de fond a pronunțat o hotărâre greșită, întrucât în sarcina Guvernului s-a reținut refuzul nejustificat de a adopta un act normativ, iar nu refuzul de a soluționa o cerere.

Sub un alt aspect, recurentul-pârât susține că în mod greșit instanța de fond a considerat că îi poate fi opusă Guvernului lipsa inițierii, de către autoritatea publică centrală pentru protecția mediului și pădurilor, a proiectului hotărârii prin care să se stabilească modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007. Având în vedere particularitățile procedurii de elaborare și aprobare a actului administrativ cu caracter normativ prevăzut de acest text de lege, este greșită concluzia unui refuz nejustificat al Guvernului, cât timp nu au fost și nu sunt întrunite condițiile prevăzute de acest act normativ special pentru adoptarea hotărârii solicitate.

Arată recurentul-pârât că autorității publice centrale pentru protecția mediului îi revine obligația, potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007, de a analiza și elabora cadrul normativ privind stabilirea modalității de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor, cu respectarea prevederilor art. 20, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și art. 1, art. 6 și art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009. Nefiind parcurse integral etapele stabilite de lege, respectiv inițierea de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, în calitate de autoritate publică centrală pentru protecția mediului, a proiectului de hotărâre prevăzut de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, Guvernului nu îi putea fi imputată neadoptarea actului administrativ normativ la care face referire reclamanta. Atât timp cât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor nu a definitivat proiectul actului normativ, acesta nu putea și nu a fost supus aprobării Guvernului, iar instanța de fond putea obliga autoritatea centrală, cel mult, să ia în discuție, să dezbată, ca organ colegial, soluțiile legale cu privire la modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, în raport de dispozițiile art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative aparțin Guvernului.

Consideră recurentul-pârât că este nelegală și obligarea autorităților pârâte de a executa obligația dispusă de instanță în termen 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, în condițiile în care procedura necesară elaborării actului normativ constând în stabilirea modalității de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor conform art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 presupune atât un volum foarte mare de lucru, cât și o participare lărgită a tuturor reprezentanților autorităților publice centrale din domeniile social, economic și de mediu, identificarea resurselor financiare, etc.. Ca atare, există posibilitatea ca proiectul actului normativ să nu poată fi elaborat, avizat, adoptat și publicat în termen de 30 de zile, fapt care nu poate fi considerat ca fiind culpa Guvernului României.

Raportat la încheierea din 1 octombrie 2020, recurentul-pârât critică modalitatea de soluționare a excepțiilor inadmisibilității, lipsei de interes și prescripției dreptului material la acțiune, considerând că aceste critici se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Cât privește excepția inadmisibilității cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ, solicită recurentul a fi avute în vedere motivele expuse anterior, cu ocazia expunerii criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Solicită a se avea în vedere că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea particularilor. Hotărârile cu caracter normativ emise de Guvern sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane. Soluțiile instanțelor de contencios administrativ de obligare a autorităților pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere, situațiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptățite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluționarea sau refuzul de soluționare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverințe, avize etc). Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existența unei cereri în acest sens, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza fiind exclusă, întrucât acestea nu se adoptă la cerere. Prin urmare, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, cum greșit a reținut instanța de fond.

Având în vedere că o cerere este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condițiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, situație ce se regăsește în cazul cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act normativ, apreciază recurentul-pârât că instanța de fond trebuia să admită excepția și să respingă acțiunea ca inadmisibilă.

Referitor la excepția prescripției dreptului material la acțiune, recurentul-pârât susține greșita aplicare a art. 11 din Legea nr. 554/2004. Consideră că pretențiile reclamantei se referă la fapta omisivă a autorității, iar nu la refuzul nejustificat, care înseamnă exprimarea voinței de a nu soluționa cererea. Astfel fiind, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție este data publicării în Monitorul Oficial a Legii nr. 49/2011 de aprobare a O.U.G. nr. 57/2007, iar nu data la care reclamanta a adresat cererea autorităților pârâte.

Mai susține recurentul-pârât și că termenul poate fi calculat și de la expirarea termenului de 90 de zile prevăzut de art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 pentru adoptarea actului normativ, respectiv 13.07.2011.

În acest sens, învederează că intimata-reclamantă a formulat acțiune în recuperarea prejudiciului încă din anul 2019 (depusă în data de 03.01.2019 la Judecătoria Satu Mare, secția civilă), prin care a solicitat recuperarea parțială a prejudiciului generat de includerea fermei în aria naturală protejată (dosar nr. x/2019) și din care reiese că reclamanta cunoștea, cel târziu de la acel moment, dispozițiile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, cu modificările și completările ulterioare. Împrejurarea că, în luna martie 2020 reclamanta a reiterat, pe cale administrativă, cererea de acordare a compensațiilor, nu este de natură a înlătura incidența excepției prescripției dreptului la acțiune, fiind depășit termenul imperativ prevăzut de lege pentru sesizarea instanței, calculat de la data de 13.07.2011.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes, învederează recurentul-pârât că intimata-reclamantă a sesizat instanța de contencios cu o cerere având ca obiect obligarea Guvernului României la adoptarea hotărârii privind stabilirea modalității de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007. Însă, raportat la principiul neretroactivității efectelor actelor administrative, instanța de fond trebuia să constate că interesul afirmat în acțiunea dedusă judecății nu era unul legitim și nici actual, întrucât cererea de obligare a autorității la adoptarea hotărârii privind stabilirea modalității de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 nu ar putea răspunde pretențiilor părții reclamante formulate pentru o perioadă anterioară actului prin care ar fi, eventual, reglementate aceste aspecte.

Concluzionează recurentul-pârât că, atât timp cât scopul urmărit prin cererea dedusă judecății nu poate fi atins, fiind contrar principiului neretroactivității actelor administrative, încheierea de respingere a excepției lipsei de interes încalcă prevederile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, art. 15 alin. (2) din Constituție și art. 6 C. civ.

3.2. Pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs împotriva sentinței instanței de fond, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac, pârâtul susține că prima instanță a pronunțat hotărârea cu greșita interpretare și aplicare a art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, fără a avea în vedere volumul ridicat de lucru necesar elaborării unei hotărâri de guvern precum cea prevăzută de textul de lege, precum și participarea lărgită a tuturor reprezentanților autorităților publice centrale din domeniile social, economic și de mediu.

Consideră că instanța de fond a reținut greșit că Programul Operațional pentru Pescuit și Afaceri Maritime în România, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. 8416/25.11.2016, nu poate suplini compensațiile prevăzute de O.U.G. nr. 57/2007, câtă vreme programul se adresează tuturor deținătorilor de amenajări psicicole din zonele protejate, care au înregistrat costuri suplimentare suportate și/sau pierderi cauzate de îndeplinirea cerințelor de management sau a restricțiilor prevăzute în autorizația de mediu.

Mai susține recurentul-pârât că instanța nu a analizat împrejurarea că, în sprijinul proprietarilor de imobile situate în arii protejate a fost emis Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 pentru aprobarea înființării grupurilor de lucru privind analizarea posibilității includerii în cadrul Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 a Măsurii 12 - Plăți Natura 2000 și plăți legate de Directiva-cadru privind apa, respectiv Submăsura 12.1 - plată compensatorie pentru zonele agricole Natura 2000 și Submăsura 12.2 - plată compensatorie pentru zonele forestiere Natura 2000.

Totodată, arată că reprezentanții ministerului au participat la întâlniri cu diverse autorități, în vederea elaborării unei metodologii de acordare a compensațiilor.

Intimata-reclamantă A. S.A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea celor două recursului, ca nefondate.

În ceea ce privește recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, arată intimata că nu contestă volumul ridicat de lucru necesar emiterii hotărârii de guvern, însă subliniază că aceasta trebuia adoptată încă din anul 2007.

Referitor la Programul Operațional pentru Pescuit și Afaceri Maritime în România, acesta nu are utilitatea invocată de recurentul-pârât, întrucât nu asigură obținerea compensațiilor pentru costurile suplimentare suportate și/sau pierderi cauzate de îndeplinirea cerințelor de management sau a restricțiilor prevăzute în autorizația de mediu, ci se referă doar la pierderile directe cauzate de păsări, cu unele limitări, iar în perioada 2018-2020 nu s-a acordat nicio sumă de bani din acest program, care a fost suspendat din cauza neregulilor constatate în privința evaluării cererilor și criteriilor defectuoase stabilite pentru acordarea despăgubirilor.

Nici împrejurarea că prin Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 s-a aprobat înființarea grupurilor de lucru nu modifică în vreun fel situația litigioasă, întrucât de la emiterea acestui ordin au trecut mai mulți ani și nu a fost adoptat niciun act normativ, la fel fiind și situația participărilor ministerului la întâlniri cu atribuțiile în domeniu, care nu au condus la emiterea normelor.

Referitor la recursul declarat de pârâtul Guvernul României, intimata-reclamantă învederează că nu a solicitat, prin acțiune, obligarea pârâților la adoptarea unui act normativ cu caracter prestabilit, ci la adoptarea actului prevăzut de O.U.G. nr. 57/2006, astfel cum s-a stabilit de către Parlamentul României. Cererea formulată nu excede competențelor instanțelor judecătorești, întrucât instanța de contencios administrativ nu s-a substituit competențelor Guvernului, respectiv nu a legiferat în locul acestuia, ci l-a obligat să își îndeplinească atribuțiile legale prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Apreciază intimata-reclamantă că adoptarea actului normativ în temeiul art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 nu este o facultate pentru pârâți, ci o obligație legală, iar termenul de 90 de zile de la intrarea în vigoare a ordonanței de urgență a fost depășit. În speță, nu sunt nesocotite prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 57/2019, ale Legii nr. 24/2000 și nici ale H.G. nr. 561/2009, din moment ce legiuitorul, Parlamentul României, a stabilit termenul maxim în care trebuia adoptat actul normativ.

Totodată, susține că refuzul de a iniția și a adopta hotărârea de stabilire a modalității de solicitare, calcul și acordare a compensațiilor este unul nejustificat, pârâtul neprezentând vreun argument care să justifice inactivitatea sa timp de 13 ani. Cererea a fost adresată de reclamantă în luna martie 2020, dar niciunul dintre pârâți nu și-a îndeplinit atribuțiile legale, astfel cum au fost stabilite de organul legiuitor.

În opinia intimatei-reclamante, nu poate fi primită apărarea potrivit căreia neadoptarea hotărârii s-ar datora culpei exclusive a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, dat fiind, pe de-o parte, timpul nerezonabil de lung care a trecut de la expirarea termenului de 90 de zile în care trebuia adoptată hotărârea, respectiv 3590 zile, iar pe de altă parte, că operațiunile de inițiere a hotărârii sunt în sarcina unui minister aflat în subordinea Guvernului.

Consideră intimata-reclamantă că instanța de fond a soluționat corect excepțiile invocate de Guvernul României.

Cât privește excepția inadmisibilității cererii de obligare a pârâtului Guvernul României la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ, arată că nu a solicitat obligarea pârâților la adoptarea unui act normativ cu caracter prestabilit, ci la respectarea obligației prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, astfel că nu sunt încălcate prevederile art. 102 din Constituție, art. 14 din O.U.G. nr. 57/2019 și nici ale art. 20, 23, 24 din Legea nr. 24/2000 ori art. 1, art. 6 și art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009.

Apreciază intimata-reclamantă că a fost corect soluționtă în fond și excepția precripției dreptului material la acțiune, în raport de obiectul cererii, care privește refuzul nejustificat al pârâților de a inția, respectiv a adopta, hotărârea privind modalitatea de solicitare, calcul și acordare a compensațiilor. În acest sens, s-a adresat cu cerere pârâților în luna martie 2020, iar acțiunea a fost depusă în luna iunie 2020, fiind respectat termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004, iar aspectele invocate de recurentul-pârât privind existența litigiului dedus judecății pe rolul Judecătoriei Satu Mare nu prezintă relevanță în soluționarea excepției.

Referitor la excepția lipsei de interes, intimata-reclamantă susține că justifică un interes legitim, născut și actual, personal și direct, prin acțiunea de față urmărind adoptarea cadrului legislativ necesar reparării prejudiciilor suportate ca urmare a măsurilor impuse de includerea fermei în aria naturală protejată. Prin cerere nu s-a solicitat și plata despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat, ci s-a învederat existența acestuia tocmai pentru a justifica interesul promovării acțiunii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care, invocând refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a-și îndeplini atribuțiile legale, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să inițieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, respectiv obligarea pârâtului Guvernul României să emită hotărârea cu obiectul menționat.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că deține o fermă piscicolă situată în satul Adrian, orașul Livada, care a fost inclusă în aria naturală protejată "SIC ROSCI 0214 Râul Tur, SPA ROSPA 0068 Lunca Inferioară a Turului și în Rezervația Naturală protejată de interes național Râul Tur", parte din Rețeaua ecologică europeană Natura 2000, în baza O.U.G. nr. 57/2007. Prin Ordinul Ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 1177/27 iunie 2016, ferma pisciolă a fost inclusă în situl de importantă comunitară "ROSCIO0214 Râul Tur, aria de protecție specială avifaunistică ROSPA0068 Lunca Inferioară a Turului, aria naturală protejată de interes național VII Râul Tur și în rezervația naturală de interes județean Noroieni".

Ca urmare a includerii fermei în aria naturală protejată, reclamanta a susținut că este nevoită să suporte o serie de restricții de exploatare, conform Planului de management aprobat prin Ordinul nr. 1177/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, pentru care are dreptul la compensații în condițiile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, de care însă nu a putut beneficia, întrucât autoritățile pârâte nu au respectat obligația stabilită de acest text de lege și nu au inițiat, respectiv adoptat, hotărârea de guvern prin care să se stabilească modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a acestor compensații.

Soluționând cauza în fond, prima instanță a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ și, apreciind a fi întemeiate pretențiile reclamantei, a obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să inițieze proiectul de hotărâre, respectiv pe pârâtul Guvernul României să adopte hotărârea privind modalitatea de solicitare, calcul și acordare a compensațiilor, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a sentinței.

II.2. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate în recursul pârâtului Guvernul României, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007: "(1) Pentru terenurile din arii naturale protejate deținute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensații pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, inițiată de autoritatea publică centrală pentru protecția mediului și pădurilor, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgență. Compensațiile se vor acorda începând cu data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgență.". Așadar, textul normativ prevede obligații distincte în sarcina celor doi pârâți, Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor revenindu-i obligația inițierii proiectului de hotărâre, iar Guvernului pe aceea de a adopta hotărârea care să cuprindă procedurile necesare plății compensațiilor.

Având în vedere că în speță se discută despre obligația adoptării unui act administrativ cu caracter normativ, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile H.G. nr. 561/2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, care, în articolele 15-30 și 39-47 stabilește modalitatea de elaborare și adoptare de către Guvern a proiectelor de acte normative date în competența sa.

Astfel, Înalta Curte reține că inițiatorului proiectului de act normativ (autoritate publică) este obligat să îndeplinească o serie de proceduri, anterior trimiterii proiectului spre dezbatere Guvernului, respectiv să elaboreze proiectul, precum și instrumentele de prezentare și motivare și să realizeze consultarea preliminară interinstituțională și consultarea cu cetățenii și asociațiile legale constituite.

La finalizarea acestor proceduri, inițiatorul transmite proiectul de act normativ Secretariatului General al Guvernului, însoțit, după caz, de instrumentele de prezentare și motivare, tabelul de concordanță între actul normativ comunitar propus să fie transpus și proiectul de act normativ național care îl transpune, tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare și reglementarea propusă, în situația în care proiectele de acte normative conțin modificări și/sau completări ale actelor normative în vigoare. De asemenea, proiectul de act normativ este transmis, tot de inițiatorul său, și instituțiilor care urmează să avizeze proiectul, urmând ca, ulterior primirii acestor avize, inițiatorul să le înainteze Secretariatului General al Guvernului împreună cu observațiile instituțiilor avizatoare și nota justificativă privind însușirea sau neînsușirea acestora, precum și restul înscrisurilor prevăzute de art. 28, după caz.

Cât privește modalitatea de adoptare a proiectului de act normativ, H.G. nr. 561/2009 stabilește că proiectul de act normativ este înscris pe ordinea de zi de către prim-ministru, fiind comunicat anterior, cu toate documentele însoțitoare, tuturor membrilor Guvernului, conducătorilor altor autorități publice interesate, precum și altor participanți la ședința Guvernului, cu cel puțin 24 de ore înainte de ziua ședinței Guvernului. În ziua stabilită conform agendei de lucru a Guvernului, proiectul de act normativ este dezbătut și adoptat, în forma înaintată de inițiatorul său ori cu modificările rezultate în urma dezbaterilor.

Din expunerea rezumată a acestor proceduri, Înalta Curte constată că, deși organul legislativ (Parlamentul României) a stabilit în sarcina organului executiv (Guvernul României) obligația adoptării actului administrativ cu caracter normativ, conform art. 26 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007, care să cuprindă normele metodologice de aplicare a dispozițiilor alin. (1) al aceluiași text, îndeplinirea concretă a acestei obligații depinde de îndeplinirea prealabilă, de către inițiatorul actului, desemnat tot de Parlament (Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor), a obligațiilor ce-i revin în faza de elaborare a proiectului. Dezbaterea și adoptarea actului administrativ normativ de către Guvern nu se poate face prin omiterea etapelor procedurale prevăzute de lege, iar neparcurgerea acestor etape, respectiv neinițierea proiectului de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și neînaintarea acestuia însoțit de documentația necesară, face ca pârâtul Guvernul României să nu se găsească în situația de a nu-și fi îndeplinit propriile obligații.

În mod greșit instanța de fond a apreciat că Guvernul României este răspunzător de neinițierea de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a proiectului de act normativ, justificând această concluzie, în esență, pe ideea subordonării ministerului față de Guvern și a calității ministrului de membru al Guvernului, potrivit art. 116 din Constituție, art. 62 alin. (2) din Codul administrativ și H.G. nr. 43/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.

Contrar acestor considerente, Înalta Curte constată că existența raportului de subordonare la care fac trimitere normele legale amintite nu afectează autonomia de care se bucură autoritatea ministerială, din perspectiva atribuțiilor stabilite de legiuitor și nu operează un transfer al competențelor legale către autoritatea publică centrală din care face parte.

În acest sens, sunt de observat dispozițiile art. 5 lit. r) din Codul administrativ, care definesc "competența" ca reprezentând ansamblul atribuțiilor stabilite de lege, care conferă autorităților și instituțiilor administrației publice drepturi și obligații de a desfășura, în regim de putere publică și sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă.

Totodată, potrivit art. 52 din Codul administrativ, ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de interes stabilite de Guvern, toate ministerele având atribuții comune și atribuții proprii potrivit competenței, în conformitate cu domeniul lor de activitate, iar art. 53 stabilește că ministerele îndeplinesc funcții principale, precum și funcții specifice domeniului lor de activitate.

Pe de altă parte, funcțiile și atribuțiile Guvernului României sunt reglementate de art. 15 și art. 25 din același Cod; conform art. 26 alin. (1), Guvernul exercită controlul asupra ministerelor, asupra organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților, în condițiile legii, iar potrivit alin. (2) al aceluiași text de lege, în exercitarea controlului prevăzut la alin. (1), Guvernul poate solicita revocarea actelor administrative nelegale, netemeinice sau inoportune emise de autoritățile prevăzute la alin. (1) care nu au intrat în circuitul civil și nu au produs efecte juridice și care pot leza interesul public.

Prin urmare, deși Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Guvernului (art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 43/2020), atribuțiile sale legale și funcțiile îndeplinite sunt distincte de cele ale Guvernului, astfel cum rezultă din prevederile Codului administrativ și ale H.G. nr. 43/2020, iar "controlul" pe care Guvernul în exercită asupra ministerelor nu poate fi interpretat ca dându-i dreptul de a se substitui în competențele specifice domeniului acestora de activitate. Chiar și dispozițiile art. 26 alin. (2) din Codul administrativ prevăd că Guvernul "solicită" revocarea actelor administrative nelegale, iar nu procedează el însuși la această revocare.

În cauză, s-a reținut că nu a fost inițiat proiectul de act normativ în domeniul specific de activitate propriu Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor. În lipsa inițierii proiectului de act normativ de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, este prematură dezbaterea referitoare la obligația Guvernului de a adopta hotărârea la care face referire art. 26 din O.U.G. nr. 57/2017, din toate perspectivele invocate (inclusiv a inadmisibilității obligării autorității publice la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ).

Este de observat și că argumentul referitor la lipsa proiectului de act normativ a fost prezentat de pârâtul Guvernul României sub forma unei excepții procesuale, iar instanța de fond l-a analizat ca atare. Cu toate acestea, motivele expuse de pârât nu corespund unei excepții procesuale, întrucât nu s-a invocat neîndeplinirea unei condiții de exercitare a acțiunii, ci reprezintă o apărare de fond, respectiv un argument care susține netemeinicia cererii de obligare a pârâtului la adoptarea hotărârii de guvern prevăzută de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2017.

În aceste condiții, Înalta Curte va califica excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ, ca fiind apărare de fond și, valorificând considerentele anterior expuse, subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

În raport de această soluție, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât împotriva încheierii din 1 octombrie 2020, prin care s-au soluționat excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și prescripției dreptului material la acțiune devine lipsit de interes, câtă vreme acțiunea este respinsă față de pârâtul Guvernul României, constatându-se că nu se identifică, în condițiile inacțiunii autorității ministeriale, o abținere a Guvernului, în cadrul competențelor care-i revin, de a adopta actul de organizare a executării legii.

Înalta Curte constată că nu se mai impune nici analiza celorlalte critici subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la termenul stabilit de instanța de fond pentru îndeplinirea obligației și nici a motivelor de recurs întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., care vizează aceeași problemă de drept invocată și prin excepția inadmisibilității acțiunii soluționată prin încheierea din 1 octombrie 2020 și anume imposibilitatea obligării Guvernului României la adoptarea unui act administrativ cu caracter administrativ.

Cât privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost invocat formal, recurentul-pârât Guvernul României nesusținând argumente referitoare la nemotivarea ori insuficienta motivare a sentinței de fond sau la prezentarea unor considerente contradictorii ori străine de natura pricinii. Astfel, deși a susținut pasager existența unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinței atacate, nemulțumirile recurentului-pârât vizează modul de aplicare și interpretare de către prima instanță a normelor de drept material incidente cauzei, critici subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sub care au fost analizate de instanța de control judiciar.

II.3. În ceea ce privește recursul declarat de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins și menținute dispozițiile din sentință referitoare la obligarea sa să inițieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

În calea de atac, recurentul-pârât Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor a reiterat aspectele expuse în fond, care justifică, în opinia sa, întârzierea inițierii proiectului de hotărâre de guvern.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, proiectul de hotărâre de guvern trebuia adoptat de autoritatea centrală pentru protecția mediului și pădurilor în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a ordonanței de urgență. O.U.G. nr. 57/2007 a fost aprobată prin Legea nr. 49/2011, publicată în Monitorul oficial al României nr. 262/13.04.2011, intrând astfel în vigoare la data de 16 aprilie 2011, context în care termenul de 90 de zile se împlinea la 15 iulie 2011, iar până la soluționarea prezentului recurs nu s-a făcut dovada îndeplinirii de către minister a obligațiilor sale, în calitate de inițiator al proiectului.

Instanța nu contestă volumul de muncă și nici complexitatea procedurilor necesare elaborării proiectului, inclusiv nevoia consultărilor cu alte autorități publice centrale, însă are în vedere că, de la expirarea termenului stabilit de lege pentru îndeplinirea obligației ce-i revine ministerului pârât au trecut mai mult de 11 ani, ceea ce reprezintă o întârziere nerezonabil de mare, indiferent de dificultățile elaborării proiectului de act normativ.

Deși recurentul-pârât a susținut că prin Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 s-a aprobat înființarea grupurilor de lucru pentru analizarea posibilității includerii în cadrul Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 a Măsurii 12 - Plăți Natura 2000 și plăți legate de Directiva-cadru privind apa, respectiv Submăsura 12.1 - plată compensatorie pentru zonele agricole Natura 2000 și Submăsura 12.2 - plată compensatorie pentru zonele forestiere Natura 2000, se constată că la dosarul cauzei nu s-a făcut dovada stadiului activității acestor gupuri, în condițiile în care, de la emiterea ordinului au trecut șase ani și lucrările nu s-au concretizat în elaborarea unui proiect de act normativ. Același lucru se poate spune și despre invocatele participări ale ministerului la întâlniri cu autoritățile cu atribuții în domeniu, care, de asemenea, nu au avut un rezultat concret.

Cât privește Programul Operațional pentru Pescuit și Afaceri Maritime în România 2014-2020, Înalta Curte constată că acesta nu acordă compensații pentru restricțiile impuse, conform O.U.G. nr. 57/2007, prin Planul de management aprobat prin Ordinul nr. 1177/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ci reprezintă un sprijin din partea Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime în România, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul (UE) nr. 508/2014, neputând suplini compensațiile prevăzute de O.U.G. nr. 57/2007

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză a fost dovedită atât neîndeplinirea în termen a obligației legale stabilite în sarcina pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor conform art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, cât și inexistența unor cauze justificate, obiective, pentru depășirea acestui termen. Coroborând aceste aspecte și cu depășirea termenului legal cu o perioadă de timp evident nerezonabil, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a constatat existența refuzului nejustificat și, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâtul la îndeplinirea obligației impuse în sarcina sa de către legiuitor, de inițiere a proiectului hotărârii de guvern în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a sentinței, iar criticile din recurs nu sunt apte să conducă la reformarea soluției instanței de fond.

Este de observat și că, în recurs, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor nu a contestat termenul de 30 de zile stabilit de instanța de fond pentru executarea obligației și, totodată, niciuna din părți nu a formulat recurs față de respingerea pretențiilor reclamantei de stabilirea a penalității de întârziere și a amenzii ca mijloace de constrângere la executarea obligațiilor, astfel că aceste dispoziții au căpătat caracter definitiv și vor fi menținte de instanța de recurs.

Prin urmare, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva sentinței civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Califică excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ, ca fiind apărare de fond.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General, ca neîntemeiată.

Menține, în rest, dispozițiile sentinței atacate.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva încheierii din 1 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2022.