ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1254/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/03.11.2023, reclamanta A. S.R.L. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (ONJN), să se pronunțe o hotărâre prin care să se dispună anularea în tot a Deciziei Comitetului de Supraveghere din cadrul ONJN nr. 1890 din data de 27.07.2022 privind revocarea licenței de organizare a activității de jocuri de noroc și anularea în tot a Deciziei Comitetului Supraveghere din cadrul ONJN nr. 57490/DGAJN/SASLOP din 17.10.2022 privind respingerea plângerii prealabile formulată împotriva Deciziei nr. 1890 din 27.07.2022, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată efectuate în prezenta cauză.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 55 din 14 februarie 2023 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta solicitând admiterea căii de atac și, în rejudecare, anularea Deciziei Comitetului de Supraveghere din cadrul ONJN nr. 1890 din data de 27.07.2022 și a Deciziei Comitetului Supraveghere din cadrul ONJN nr. 57490/DGAJN/SASLOP din 17.10.2022. A arătat recurenta - reclamantă că temeiul de drept în baza căruia Comitetul de Supraveghere a dispus revocarea licenței de organizare a jocurilor de noroc este dat de prevederile art. 17 alin. (2) lit. (i) din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, conform cărora măsura revocării licenței se dispune în funcție de consecințele produse. Criticile formulate au fost încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sentința fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Instanța de fond a reținut, cu încălcarea normelor de drept material, că prin Decizia nr. 1890/27.07.2022 intimatul ONJN nu a încălcat principiul neretroactivității actelor administrative unilaterale cu caracter individual, principiu care are la bază regula potrivit căreia actul administrativ individual produce efecte juridice doar pentru viitor și doar de la data la care acesta a fost comunicat persoanei căreia i se adresează, sens în care sunt și dispozițiile art. 1326 din C. civ., potrivit cărora actul unilateral este supus comunicării atunci când constituie, modifică sau stinge un drept al destinatarului și ori de câte ori informarea destinatarului este necesară potrivit naturii actului. Mai mult, acest principiu general a fost transpus si în legislația specifică domeniului jocurilor de noroc, în condițiile în care, potrivit art. 9 alin. (7) din O.U.G. nr. 20/2013 privind înființarea, organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de noroc și pentru modificarea și completarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, "Organizarea și funcționarea Comitetului, precum și regimul juridic al deciziilor acestuia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Prin raportare la prevederile art. 10, 11 și 12 din Hotărârea Guvernului nr. 298/2013 privind organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, emiterea Deciziei nr. 1890 din 27.07.2022 privind revocarea licenței de organizare a jocurilor de noroc deținută de recurentă începând cu data de 01.05.2022, deci cu o dată anterioară datei de emitere și comunicare, este nelegală, aceasta neputând produce efecte juridice pentru trecut, ci doar pentru viitor, cel mai devreme începând cu data comunicării acesteia, respectiv începând cu data de 08.08.2022. Intimatul O.N.J.N., prin emiterea Deciziei nr. 1890/27.07.2022, a acționat cu exces de putere, definit potrivit art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind și cu încălcarea principiului legalității reglementat prin art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Față de acestea, s-a apreciat că instanța de fond a soluționat cererea de chemare în judecată cu încălcarea si aplicarea greșită a prevederilor legale anterior enunțate, în special a prevederilor art. 1326 din C. civ. și ale art. 12 din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013 privind organizarea si funcționarea Oficiului National pentru Jocuri de Noroc. Totodată, instanța de fond a pronunțat sentința atacată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, apreciind că licența de organizare a jocurilor de noroc încetează de drept în situația în care operatorul economic nu îndeplinește obligația de plată a taxei aferente acesteia. A arătat recurenta-reclamantă că nu există nicio prevedere legală în domeniul jocurilor de noroc care să stabilească că valabilitatea licenței de organizare a jocurilor de noroc este direct legată de plata taxei de licență, astfel că intimatul O.N.J.N. nu a putut invoca prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond nicio dispoziție legală incidență în acest sens. Pe de o parte, potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN dispune revocarea și nu constată intervenirea unei situații apte să ducă la pierderea licenței, iar, pe de altă parte, Comitetul de Supraveghere dispune revocarea în funcție de consecințele produse, aspect ce implică un act de voință din partea autorității publice, manifestat prin identificarea și analizarea consecințelor produse, anterior luării deciziei de revocare. S-a arătat că prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009, invocate de instanța de fond în cuprinsul sentinței atacare, nu sunt incidente situației de fapt deduse judecății, situație care privește neîndeplinirea obligației de plată de taxei aferente licenței de organizare jocuri de noroc, iar nu a taxei aferente autorizației de exploatare jocuri de noroc, autorizația de exploatare fiind un act administrativ distinct de licența de organizare. De asemenea, nici prevederi art. 13 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 invocate în cuprinsul sentinței atacate nu sunt incidente situației de fapt deduse judecății, acestea reglementând în mod expres doar condițiile inițiale de acordare ale licenței de organizare. Totodată, s-a arătat că instanța de fond a pronunțat sentința atacata cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor ce instituie obligația de motivare în drept și în fapt a actelor administrative, reținând fără temei că Deciziile nr. 1890 din 27.07.2022 și nr. 57490/DGAJN/SASLOP din 17.10.2022 emise de intimatul ONJN și care fac obiectul prezentului dosar, respectă obligația motivării în fapt și în drept. Actul normativ instituie în sarcina Comitetului de Supraveghere obligația de a analiza, a priori, dacă fapta a produs consecințe si dacă aceste consecințe erau de natură a atrage sancțiunea revocării licenței. Ulterior, în virtutea principiilor legalității și transparenței decizionale ce stau la baza obligației de motivare a actului administrativ, autoritatea avea îndatorirea de a prezenta și analiza prin Decizia nr. 1890/27.07.2022 consecințele produse care au dus la luarea deciziei de revocare a licenței, analiză care însă nu se regăsește în cuprinsul actului administrativ a cărui anulare se solicită. Obligația motivării este prevăzută în mod expres și în dispozițiile art. 10 alin. (2) lit. e) și lit. f) din Anexa nr. 2 "Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de Supraveghere" la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013. În mod greșit instanța de fond a reținut prin sentința atacată că în situația de fapt dedusă judecății nu era necesară prezentarea de către intimatul ONJN a consecințelor produse, spre deosebire de celelalte ipoteze în care poate interveni revocarea licenței potrivit art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, deoarece în ipoteza aplicabilă reclamantei consecințele produse se subînțeleg. Cu privire la Decizia nr. 57490/DGAJN/SASLOP/17.10.2022 prin care s-a respins plângerea prealabilă, s-a arătat că și aceasta trebuie să îndeplinească condițiile de valabilitate prevăzute de dispozițiile art. 10 alin. (2) din Anexa nr. 2 "Regulament de organizare și funcționare a comitetului de Supraveghere" la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013 privind organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, or în cuprinsul acesteia nu se oferă niciun argument de fapt sau de drept care a stat la baza luării unei astfel de decizii.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat intimatul că o procedură de constatare a unei astfel de situații, respectiv de constatare a intervenirii revocării licenței, nu poate fi una instantanee, fiind necesară efectuarea de verificări și, în final, întrunirea Comitetului de Supraveghere din cadrul ONJN în vederea analizării și a emiterii unei dispoziții în acest sens, motiv pentru care decizia a fost emisă ulterior parcurgerii acestei proceduri. Fiind însă vorba despre constatarea unei stări de fapt, decizia în cauză nu încalcă "principiul neretroactivității", întrucât ea pune capăt unei stări de ilegalitate care s-ar fi perpetuat în absența emiterii ei. S-a arătat că prin neachitarea taxei de licență până la data de 20.04.2022, pentru perioada 01.05.2022 - 30.04.2023, recurenta - reclamantă cunoștea faptul că nu mai avea dreptul de a desfășura activitatea de jocuri de noroc începând cu data de 01.05.2022, orice activitate de jocuri de noroc desfășurată după această dată, 01.05.2022, fiind interzisă în condițiile nerespectării prevederilor legale de achitare a taxelor prevăzute de O.U.G. nr. 77/2009.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin Decizia nr. 1890/27.07.2022 emisă de pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de supraveghere, s-a dispus revocarea Licenței de organizare a jocurilor de noroc tip pariuri în cotă fixă, seria nr. x, deținută de societatea reclamantă, începând cu data de 01.05.2022, ca urmare a neplății taxei anuale aferente licenței. S-a reținut că prin decizia nr. 992/25.04.2019 emisă de Comitetul de supraveghere al Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc în favoarea A. S.R.L. și a plății efectuate de operatorul economic în data de 24.04.2019, licența de organizare a jocurilor de noroc tip pariuri în cotă fixă avea valabilitate 10 ani de la data acordării, cu condiția plății taxei anuale conform prevederilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, Termenul scadent pentru achitarea taxei de licență de organizare a jocurilor de noroc tip pariuri în cotă fixă emisă în favoarea A. S.R.L. a fost până la data de 20.04.2022. Prin adresa nr. x/04.07.2022, Direcția Generală de Autorizare Jocuri de Noroc a solicitat Trezoreriei Județului Ilfov, să comunice dacă societatea A. S.R.L. a achitat taxa aferentă anului patru de funcționare pentru licența de organizare a jocurilor de noroc tip pariuri în cotă fixă. Cu adresa nr. x/21.07.2022, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov -Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică Ilfov a adus la cunoștință faptul că pentru A. S.R.L, CUI x nu se confirmă încasarea sumei de 123.750 RON în contul x - Taxe pentru obținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc. Împotriva acestei decizii, reclamanta a formulat plângere prealabilă, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respinsă prin adresa nr. x/17.10.2022 emisă de către Comitetul de Supraveghere din cadrul autorității pârâte. Prin cererea de chemare în judecată recurenta - reclamantă nu a contestat starea de fapt, respectiv neplata taxei de licență, ci a susținut nelegalitatea deciziei atacate și a deciziei prin care s-a respins plângerea prealabilă pentru lipsa motivării actelor administrative, pentru încălcarea principiului neretroactivității față de adoptarea măsurii revocării începând cu o dată anterioară emiterii și comunicării deciziei, precum și față de neanalizarea condiției "consecințelor produse" prevăzute de art. 17 alin. (2) din Ordonanța de urgență nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, susțineri reluate ca și motive de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv, greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material. Raportat la critica nemotivării actelor administrative atacate, prima instanță a constat legalitatea acestora, împrejurare reținută și de instanța de control judiciar, în condițiile în care nulitatea deciziilor pentru nemotivare se constituie și ca un motiv al prezentului recurs. Înalta Curte constată că fundamentarea în fapt și în drept a actelor administrative emise în temeiul atribuțiilor legale conferite organelor administrației publice, este o componentă esențială în aprecierea legalității acestora, prezumție în temeiul căreia astfel de acte se bucură de putere executorie, pentru a garanta posibilitatea atacării în justiție, motivarea conferind actului administrativ transparență, fiind esențială și sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate. Deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, aprecierea asupra acesteia se realizează în concret, în raport de natura și obiectul actului administrativ. Raportat la conținutul concret al deciziei nr. 1890 din data de 27.07.2022, redat și de Înalta Curte în partea introductivă a considerentelor, rezultă că aceasta cuprinde temeiurile de drept, aspectele de fapt care au justificat revocarea licenței, cât și celelalte mențiuni prevăzute de art. 10 alin. (2) din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013, expuse într-o manieră care a permis, atât reclamantei să ia cunoștință de motivele dispoziției pentru a aprecia asupra legalității și temeiniciei acesteia (astfel cum rezultă din conținutul cererii de chemare în judecată), cât și instanței de judecată învestite să efectueze controlul jurisdicțional. Totodată, cum corect a reținut prima instanță, potrivit O.U.G. nr. 77/2009, respectiv, potrivit prevederilor art. 28 alin. (7), actul administrativ producător de efecte juridice este decizia emisă de Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N., pentru care sunt instituite prin art. 10 alin. (2) din Anexa nr. 2 (Regulamentul) la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013 privind organizarea și funcționarea Oficiului National pentru Jocuri de Noroc, condiții privind forma și conținutul acesteia, iar nu răspunsul la plângerea prealabilă, care conferă doar posibilitatea autorității de a-și evalua decizia și reveni asupra acesteia, caz în care s-ar emite, în mod corespunzător, o nouă decizie. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată criticile recurentei - reclamante ca fiind nefondate, neputându-se reține nulitatea deciziei de revocare a licenței pentru acest considerent. Nefondat este și motivul privind adoptarea deciziei cu încălcarea principiului neretroactivității, prin adoptarea unei hotărâri a căror efecte nu se produc de la data comunicării, astfel cum prevăd dispozițiile art. 1326 din C. civ. și art. 12 din Regulamentul Anexă la Hotărârea Guvernului nr. 298/2013. Reține însă Înalta Curte că dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 77/2009 reglementează mai multe situații juridice, și care, în majoritate vizează emiterea unei decizii de către Comitetul de supraveghere al O.N.J.N. privind anularea licenței de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc în cursul valabilității acesteia, ca sancțiune pentru nerespectarea unor condiții anterioare acordării licenței (alin. (1) - oferirea de informații incorecte), sau ca urmarea a ivirii unor situații contrare ordonanței pe durata exploatării (alin. (2) lit. g) - organizarea de jocuri de noroc frauduloase, lit. h) - neconstituirea garanției, etc.). De asemenea, a reținut și prima instanță că prevederile art. 17 alin. (2) lit. i) din O.U.G. nr. 77/2009 reglementează o varietate de situații: "nerespectarea oricăreia dintre prevederile cuprinse la art. 5 alin. (8) și alin. (9), art. 10 alin. (4) și alin. (6), art. 12 alin. (2), alin. (8) și alin. (9), art. 14 alin. (2), art. 15 alin. (2) și (6), art. 16 și art. 21", dintre care unele se referă la aspecte tehnice, cum ar fi utilizarea unor echipamente neomologate, folosirea unui spațiu neadecvat, nereguli privind organizarea plăților pentru jocurile desfășurate on-line, care implică o evaluare din partea comisiei. Privită ca sancțiune, revocarea licenței trebuie să se bucure de garanții privind respectarea principiului proporționalității, sens în care dispozițiile legale prevăd la art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 faptul că se dispune "în funcție de consecințele produse". Reține însă Înalta Curte că recurenta - reclamantă a deținut calitatea de organizator de jocuri de noroc tip pariuri în cotă fixă în baza Licenței de organizare seria nr. x, emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN, valabilă de la data de 01.05.2019, până la data de 30.04.2029. Potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2009: "Organizarea și exploatarea activității de jocuri de noroc pe teritoriul României constituie monopol de stat și se desfășoară în condițiile prezentei ordonanțe de urgență". Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) "Pentru jocurile de noroc prevăzute la alin. (1), precum și pentru orice alte tipuri de jocuri de noroc organizate în condițiile stabilite prin prezenta ordonanță de urgență este obligatorie deținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc, respectiv a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc"; art. 12: "(1) Licența de organizare a jocurilor de noroc se acordă operatorului economic care îndeplinește condițiile pentru organizarea activităților ce fac obiectul prezentei ordonanțe de urgență și este valabilă 10 ani de la data acordării, (...) cu condiția plății taxei de autorizare conform prevederilor art. 14."; art. 13 alin. (1): "Acordarea licenței de organizare a jocurilor de noroc, respectiv acordarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc se realizează cu perceperea de taxe"; art. 14 alin. (2): "(2) Taxele aferente activităților din domeniul jocurilor de noroc se plătesc de către operatorii economici organizatori, precum și de operatorii economici prevăzuți la art. 19 alin. (1) și la art. 20 alin. (1) și (6), după cum urmează: a) taxa aferentă licenței de organizare a jocurilor de noroc: (...) (ii) pentru anii următori, cu 10 zile înainte de expirarea anului precedent". Constată Înalta Curte, din interpretarea coroborată a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2009 că plata anuală a taxei aferente activităților de organizare/exploatare a jocurilor de noroc reprezintă condiția premisă impusă de legiuitor pentru păstrarea valabilității licenței și desfășurarea de către operatorul economic a activității de exploatare a activității de jocuri de noroc. În speță, termenul scadent pentru achitarea taxei de licență de organizare a jocurilor de noroc de către societatea A. era data de 20.04.2022, pentru perioada 01.05.2022 - 30.04.2023. Prin Adresa nr. x/21.07.2022 emisă de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov-Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică Ilfov, s-a comunicat faptul că societatea reclamantă nu a achitat suma de 123.750 RON, aferentă taxei de licență de organizare a jocurilor de noroc pentru perioada menționată, aspect necontestat de recurenta - reclamantă. Cum societatea reclamantă nu și-a îndeplinit obligația, autoritatea pârâtă a dispus revocarea licenței începând cu data expirării valabilității licenței pentru anul precedent, conformându-se prevederilor art. 14 alin. (2) lit. ii) din O.U.G. nr. 77/2009 și ale art. 7 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 20/2013, fiind vorba despre certificarea unei stări de fapt și de drept, iar nu de adoptarea unei decizii cu caracter sancționator. Astfel cum s-a mai arătat, textul ordonanței folosește termenul "revocare" pentru toate situațiile în care dispune Comisia de Supraveghere O.N.J.N, inclusiv pentru ipotezele neprelungirii sau a încetării licenței (art. 12 alin. (11). Pentru aceste motive nu se poate reține încălcarea principiului neretroactivității, care este consacrat constituțional prin art. 15 alin. (2) cu referire exclusiv la efectele unei legi, iar nu în sensul invocat de recurenta - reclamantă, referitoare la momentul de la care un act administrativ își produce efectele. Reține însă instanța de control judiciar că prin decizia atacată s-a constat că de la data expirării valabilității licenței pentru anul precedent, prin neplata taxei pentru anul următor, recurenta - reclamantă a pierdut dreptul de a opera în domeniul reglementat de O.U.G. nr. 77/2009, astfel că nu se constată o încălcare a dispozițiilor art. 1326 din C. civ., text inaplicabil întrucât vizează actul juridic civil unilateral. Or, în situația reglementată de art. 17 alin. (2) lit. i), cu trimitere la art. 14 alin. (2) lit. ii) din O.U.G. nr. 77/2009, Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. constată încetarea valabilității licenței de organizare a jocurilor de noroc pentru neplata la termenul impus de legiuitor (anual cu 10 zile înainte de expirarea anului precedent), ipoteza fiind diferită de cea reglementată, de exemplu, la alin. (2) lit. a) privind neîndeplinirea sau îndeplinirea cu întârziere a obligațiilor de plată față de bugetul general consolidat. Constată Înalta Curte că nu se poate vorbi de un exces de putere din partea autorității pârâte, în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, așa cum a reținut și prima instanță, neîndeplinirea obligației de plată, necontestată în cauză, a determinat, raportat la prevederile O.U.G. nr. 77/2009, emiterea unei decizii prin care să se ia act de încetarea valabilității licenței. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.