ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 11/2023

Ședința publică din data de 10 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2021, la data de 20.01.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Penitenciarul Gherla a solicitat:

Prin sentința civilă nr. 92 din data de 29 martie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III -a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția necompetenței materiale în privința capetelor de cerere nr. x, având ca obiect principal anularea Procesului-verbal nr. x/PGCJ/24.09.2020, respectiv petitele subsidiare acestuia nr. 5 și 6 ale cererii de chemare în judecată (5. obligarea intimatului Penitenciarul Gherla la acordarea punctajului fiecărui concurent doar pentru anii lucrați de candidați în categoria ofițerilor, specific funcției vacante din Compartimentul informații clasificate, postul de ofițer principal I; 6. obligarea intimatului Penitenciarul Gherla, ca urmare a existenței de punctaje egale, la evaluarea și departajarea subsemnatului și a contracandidatului B. conform criteriilor prevăzute la art. 59 alin. (3) din Legea nr. 145/2019) și declină competența de soluționare a acestor petite în favoarea Tribunalului Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale.

Disjunge capetele de cerere în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Cluj și dispune constituirea unui nou dosar având ca obiect "anulare act administrativ" și ca părți reclamantul A. și pârâtul Penitenciarul Gherla, dosarul nou constituit urmând a fi repartizat aleatoriu unui complet specializat în contencios administrativ din cadrul Tribunalului Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., domiciliat în Cluj-Napoca, jud. Cluj, cu domiciliul procesual ales la Cab. Av. C. situat în Cluj-Napoca, jud. Cluj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, ca neîntemeiată.

Respinge petitul din cererea de chemare în judecată ce vizează anularea art. 7 alin. (5) din Ordinul MJ nr. 2641/2020 formulat de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, având CIF x, ca rămas fără interes.

Împotriva sentinței civile nr. 92 din data de 29 martie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III -a, contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurentul - reclamant a arătat că instanța de fond a aplicat și interpretat greșit art. 9, art. 98 alin. (1), art. 126 alin. (1) din Legea nr. 145/2019, întrucât intenția legiuitorului este clară în sensul existenței unei diferențieri între cele două categorii profesionale, motiv pentru care Ministerul Justiției nu putea printr-un ordin, un act normativ inferior unei legi, să stabilească o excepție neprevăzută de lege, și anume să nu se facă diferență sub aspectul vechimii ca agent și a vechimii ca ofițer.

Instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 2 alin. (1) din Metodologia din 16 iunie 2020 sunt în strânsă legătură cu dispozițiile art. 10 și art. 126 din Legea nr. 145/2019 și din interpretarea acestora reiese faptul că, din moment ce funcțiile polițiștilor de penitenciare stabilite prin hotărâre a Guvernului se diferențiază în cadrul aceleiași categorii (ofițeri/agenți) prin grad profesional și coeficient de ierarhizare, distincția între vechimea polițiștilor de penitenciare în sistemul administrației penitenciare numai ca ofițer sau numai ca agent nu poate fi apreciată că a fost avută în vedere în mod implicit de către legiuitorul primar.

Recurentul a susținut că nici această interpretare nu este corectă, dispozițiile art. 10 și ale art. 126 din Legea nr. 145/2019 fac distincție între cele două categorii profesionale (agent/ofițer). Faptul că una dintre condiții este ca în cazul schimbării din funcție pe o funcție din cadrul aceleiași categorii, persoana candidată să dețină același coeficient de ierarhizare sau inferior funcției deținute nu poate conduce la concluzia că vechimea în muncă trebuie luată în considerare cumulat din ambele categorii profesionale. Aceste aspecte sunt chestiuni complet diferite. Prevederea privind coeficientul de ierarhizare identic/inferior este justificat de faptul că această procedură nu presupune în sine un concurs pentru o funcție de execuție vacantă (cum este cazul procedurii prevăzută de art. 98 alin. (1) din Legea nr. 145/2019), iar pe de altă parte condiția privind coeficientul de ierarhizare nu se verifică în cadrul valorificării vechimii a experienței în muncă.

De asemenea, argumentul expus de către Ministerul Justiției, constând în faptul că vechimea în sistemul administrației penitenciare cuprinde atât experiența profesională a solicitanților în politia penitenciară, cat și, după caz, activitatea multidisciplinară a solicitanților care au ocupat funcții în mai multe sectoare de activitate din unități ale politiei penitenciare nu este corect, întrucât art. 9 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 nu face referire la experiența profesională a solicitanților în politie penitenciară, respectiv activitățile multidisciplinare pe care le efectuează angajații, ci între cele două categorii de agent respectiv ofițer.

Pentru exemplificare, dacă pentru un post în sectorul pază candidează un profesor angajat cu contract de muncă pe perioadă determinată în cadrul penitenciarului un angajat din sectorul economic, ultimul ar putea fi admis întrucât este încadrat ca agent sau ofițer, după caz (chiar dacă poate nu ar deține experiență concretă în activități de pază), în timp ce profesorul chiar dacă a efectuat activități multidisciplinare în cadrul penitenciarului, nu ar putea să fie numit pe un astfel de post, ceea ce până la urmă este normal. La fel cum se face distincție între vechimea ca polițist de penitenciare cea ca angajat auxiliar/personal civil (cum este profesorul), la fel trebuie făcută distincția între agenți și ofițeri.

Mai trebuie precizat faptul că de esența acestei distincții este nivelul de studii specific fiecărei categorii. Dacă pentru categoria ofițerilor sunt necesare studii superioare, pentru categoria agenților există doar obligația absolvirii studiilor liceale. Evident că experiența acumulată este una diferită dacă ne raportăm la studiile dobândite, fiindcă atribuțiile angajaților sunt stabilite în raport de categoriile profesionale din care fac parte.

La schimbarea din funcție pentru o altă funcție vacantă de ofițer una dintre condițiile specifice de ocupare a postului este obligativitatea absolvirii studiilor superioare, cu diplomă de licență sau echivalentă, emisă de instituții acreditate potrivit legii, aspect ce este menționat în Anunțul nr. x/31.08.2020 privind organizarea concursului de ocupare a unei funcții vacante în Compartimentul informații clasificate.

Prin urmare, pentru a putea fi numit pe o funcție vacantă de ofițer, este necesar ca un candidat (i) să fie ofițer și (ii) sä aibă aptitudinile necesare ocupării funcției vacante.

Din modul de stabilire a punctajului fiecărui candidat rezultă că dovada aptitudinilor specifice funcției vacante se probează și în baza vechimii în muncă a experienței profesionale.

În mod nelegal, în art. 7 alin. (3) lit. a) $ c) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 2641/C/29.06.2020 nu se face distincție între experiența și vechimea în muncă specifică funcției vacante în calitate de ofițer, respectiv experiența și vechimea în muncă în calitate de agent.

Cu toate acestea, deși art. 7 alin. (3) lit. a) și c) din Metodologie prevăd sintagma "din sistemul administrației penitenciare", fără să facă la prima vedere distincție între categorii, este evident că trebuie ținut cont de principiul general exprimat în art. 9 din Legea nr. 145/2019, care face distincție clară între categoria agenților și cea a ofițerilor. Astfel, privită problema de drept în această interpretare, rezultă chiar dacă intenția legiuitorului, deși nu complet clară și edificatoare, ar fi fost aceea de a face distincție între cele două categorii, cum de altfel se face în tot cuprinsul legii.

Recunoașterea îndeplinirii condiției privind studiile superioare este în strictă legătură cu categoria profesională aferentă acestor studii, adică cea de ofițer. Prin recunoașterea perioadei lucrată ca agent nici nu își atinge finalitatea dispoziția care reglementează obligativitatea studiilor superioare pentru încadrarea într-o funcție de ofițer.

În concluzie, indiferent că intenția legiuitorului a fost de a nu face distincție între cele două categorii profesionale sau deși a făcut distincție a exprimat-o într-un mod neclar care lasă loc de interpretări, anularea dispozițiilor atacate este necesară pentru garantarea drepturilor prevăzute în Legea nr. 145/2019.

Un alt doilea aspect de nelegalitate derivă din dispozițiile art. 7 alin. (5) din Metodologie, care prevede faptul că "în situația unor punctaje egale, președintele comisiei hotărăște cu privire la polițistul de penitenciare definitiv care va ocupa postul prin schimbare de funcție. Hotărârea se motivează în scris, în termen de două zile lucrătoare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 3"

Cu privire la analiza acestui capăt de cerere, recurentul arată că instanța de fond nu l-a mai analizat pe fond, fiind respins ca lipsit de interes urmare a respingerii capetelor de cerere privitor la legalitatea art. 7 alin. (3) lit. a) $ c) din Metodologia din 16.06.2020. Apreciază că deși în procedura de schimbare în funcție care face obiectul prezentei cauze, nu pot ajunge în situația unor punctaje egale decât dacă se admit capetele de cerere privind art. 7 alin. (3) lit. a) și c), posibila nelegalitate trebuia analizată, neputând analiza separat părțile procedurii de schimbare în funcție.

Această dispoziție nu prevede niciun criteriu obiectiv în baza căruia ar urma să fie numit un candidat la schimbarea în funcție, lăsând o cale legală unor abuzuri în dauna candidaților. Anexa nr. 3 reprezintă doar un formular tipizat care nu conține niciun criteriu de evaluare și departajare a candidaților cu punctaj egal.

Penitenciarul Gherla a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la capetele 1,2 și 3 din cererea de chemare în judecată, care au fost soluționate prin sentința recurată.

Intimatul - pârât Ministerul Justiției a depus la dosar concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Examinând cu prioritate excepția lipsei calității procesuale pasive a Penitenciarului Gherla, Înalta Curte o va admite, pentru următoarele considerente:

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Cluj a disjuns capetele de cerere 4,5 și 6 formulate în contradictoriu cu pârâtul Penitenciarul Gherla și a declinat competența de soluționare a acestora în favoarea Tribunalului Cluj.

Totodată, Curtea de Apel Cluj a soluționat capetele de cerere 1,2 și 3 formulate în contradictoriu cu Ministerul Justiției, soluție ce face obiectul prezentului recurs.

Având în vedere că, în prezenta cauză, instanța este învestită cu soluționarea recursului declarat împotriva soluției de respingere a capetelor 1,2 și 3 de cerere, Înalta Curte constată că Penitenciarul Gherla nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Analizând motivele de recurs formulate de reclamant, subsumate cazului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl constată nefundat, pentru următoarele argumente:

În cauză, reclamantul a învestit instanța cu o cerere de anulare parțială a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2641/C din 16 iunie 2020 în ceea ce privește prevederile art. 7 alin. (3) lit. a), art. 7 alin. (3) lit. c) și art. 7 alin. (5) și de obligare a pârâtului Ministerul Justiției la modificarea prin Ordin al Ministrului Justiției a Metodologiei privind condițiile în care polițiștii de penitenciare definitivi din sistemul administrației penitenciare pot fi schimbați din funcțiile deținute în sensul acordării punctajului aferent experienței profesionale și vechimii doar pentru anii lucrați în categoria specifică funcției vacante pentru care se solicită numirea (ofițer sau agent).

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Cluj a respins acțiunea ca neîntemeiată.

O primă critică invocată de recurentul - reclamant vizează aplicarea și interpretarea greșită a art. 9, art. 98 alin. (1), art. 126 alin. (1) din Legea nr. 145/2019, apreciind că intenția legiuitorului este clară în sensul existenței unei diferențieri între cele două categorii profesionale, motiv pentru care Ministerul Justiției nu putea printr-un ordin să stabilească o excepție neprevăzută de lege, respectiv să nu existe diferență sub aspectul vechimii ca agent și a vechimii ca ofițer.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile invocate de recurent, întrucât împărțirea polițiștilor în două categorii, după nivelul minim al studiilor, potrivit art. 9 din Legea nr. 145/2019, nu are relevanță în speță.

Prin art. 126 din Legea nr. 145/2019, legiuitorul primar a acordat o largă marjă Ministerului Justiției în elaborarea metodologiei privind condițiile în care polițiștii de penitenciare definitivi din sistemul administrației penitenciare pot fi schimbați în funcțiile deținute, aceste text legal nefăcând nicio distincție între vechimea polițistului de penitenciare numai ca ofițer sau numai ca agent.

Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurentul reia, în mare parte, motivele de nelegalitate invocate în fața instanței de fond, elementul de noutate invocat în calea de atac exercitată se referă la faptul că prin normele metodologice au fost nerespectate dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României și pe cele ale art. 126 din Legea nr. 145/2019.

Înalta Curte constată că nemulțumirea reclamantului vizează faptul că OMJ nr. 2641/2020 nu face distincție între vechimea polițistului de penitenciare în sistemul administrației penitenciare numai ca ofițer sau ca agent.

Recurentul - reclamant a susținut că prin art. 7 alin. (3) lit. a) și c) din OMJ nr. 2641/2020 au fost încălcate dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României și cele ale art. 9 și art. 126 din Legea nr. 145/2019, Ministerul Justiției adoptând o metodologie contrară unor acte normative cu valoarea juridică superioară.

Înalta Curte constată că argumentele recurentului țin de dreptul de apreciere al Ministerului Justiției și de oportunitatea actului administrativ normativ, chestiuni care nu pot fi cenzurate de instanța de contencios administrativ, nefiind în prezența unui exces de putere din partea Ministerului Justiției.

De asemenea, nu se poate reține că art. 7 alin. (3) lit. a) și c) din OMJ nr. 2641/2020 încalcă dispoziții cuprinse în acte normative cu forță juridică superioară, în baza cărora a fost emis, întrucât Ministerul Justiției este abilitat să reglementeze metodologia privind condițiile în care polițiștii de penitenciare definitivi din sistemul administrației penitenciare pot fi schimbați din funcțiile deținute fără vreo limitare din punct de vedere al distincției ce se dorește a fi operată de reclamant.

Noțiunile cu care operează art. 7 alin. (3) lit. a) - experiența profesională în sectorul de activitate al funcției pentru care se solicită schimbarea în cadrul căreia se punctează fiecare an întreg lucrat în sectorul de activitate al postului, în sistemul administrației penitenciare, respectiv art. 7 alin. (3) lit. c) din OMJ nr. 2641/2020 - vechimea în sistemul administrației penitenciare, în cadrul căreia se punctează fiecare an întreg lucrat în sistemul administrației penitenciare urmăresc valorizarea legitimă a întregii experiențe profesionale a candidatului în cadrul sectorului de activitate vizat prin cererea de schimbare a funcției, iar nu doar a experienței acumulate în calitate de ofițer sau agent în raport de natura funcției vacante în care se solicită numirea.

Prin urmare, în mod corect a reținut judecătorul fondului că instanța de judecată nu poate modifica/completa prevederile legale supuse controlului de legalitate, nefiind nici legislator pozitiv și nici nu are dreptul de a impune legiuitorului introducerea în textul actului normativ în vigoare a unei alte dispoziții decât cele existente în cuprinsul acesteia.

Recurentul a susținut că, în cauză, se impunea analizarea nelegalității art. 7 alin. (5) din OMJ 2641/2020 întrucât în cadrul controlului de legalitate nu pot fi analizate separat părțile procedurii de schimbare din funcție.

Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de fond a admis excepția lipsei de interes cu privire la contestarea art. 7 alin. (5) din OMJ 2641/C/2020 întrucât în speță nu este incidentă ipoteza reglementată de acest text, respectiv situația unor punctaje egale în care președintele comisiei hotărăște cu privire la polițistul de penitenciare definitiv care va ocupa postul prin schimbarea de funcție.

Având în vedere considerentele de fapt și de drept expuse mai sus, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins cererea dedusă judecății și a pronunțat o hotărâre cu interpretarea sau aplicarea corectă a normelor de drept material.

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Penitenciarului Gherla.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 92/2021 din 29 martie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 ianuarie 2023.