ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 10/2023

Ședința publică din data de 10 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor anularea următoarelor acte administrativ-unilaterale:

· Decizia nr. 27 din 12.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor- Direcția Generala Organismul Intermediar pentru Transport, denumită în continuare DGOIT;

· Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/05.02.2019;

· În temeiul dispozițiilor art. 451 si 453 C. proc. civ., a solicitat și obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată;

În drept, a invocat dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 254 din 22 aprilie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 254 din 22 aprilie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs, reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile subsumate motivului de casare invocat sunt în esență următoarele:

(26)Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24".

Astfel, afirmă recurenta, verificarea și constatarea primară inițială au fost efectuate de Autoritatea de Audit, conform Raportului de Audit de operațiuni nr. x/26.11.2018, abaterea fiind identificată de auditori ca urmare a verificărilor efectuate asupra cheltuielilor declarate CE în cea de-a treia dintre perioadele de audit, așa cum se menționează chiar în Procesul-verbal de constatare a neregulilor:,,(…) suspiciunea de neregulă a fost întocmită ca urmare a aspectelor constatate de Autoritatea de Audit, consemnate în Raportul de Audit nr. x/26.11.2018 privind verificarea cheltuielilor declarate CE în exercițiul contabil 2017 - 2018 pentru POIM".

In opinia CNAIR S.A., termenul legal de 60 de zile curge de la data Raportului de Audit emis de Curtea de Conturi a Romaniei-Autoritatea de Audit, respectiv din 26.11.2018, încheindu-se la 26.01.2019.

Reiterează faptul ca MT-DGOIT a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a Creantelor bugetare nr. 4297/05.02.2019 ulterior recuperării prejudiciului prin factura x/21.11.2018 inclusă in cadrul Cererii de rambursare nr. x, dar si prin depasirea termenului de 60 zile.

"Sustinerile reclamantei sunt neintemeiate, fiind in opozitie cu prevederile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 conform cărora:

"Autoritatile cu competente in gestionarea fondurilor europene au obligatia: [...] implementarii corespunzatoare si la timp a recomandarilor formulate de organismele de control si audit intern si extern, nationale si europene, in aplicarea prevederilor prezentei ordonante de urgenta" recurenta-reclamantă susține că a implementat corespunzător Recomandarea din cadrul Raportului de Audit sus-mentionat potrivit căreia:

- "Beneficiarul va recupera integral de la Antreprenor avansul acordat pentru geogrila in baza Sub-Clauzei 14.5 din Conditiile Generale de Contract.

Termen: 60 de zile de la data prezentului Raport de audit de operatiuni pentru cheltuielile declarate in cadrul POIM in exercitiul contabil 2017-2018."

De altfel, susține recurenta că CNAIR S.A. și-a implementat corepunzător și în termen Recomandarea, înainte de transmiterea Raportului de Audit CCR-AA, astfel: în cadrul IPC 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare și execuție Autostrada Sebeș-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperată prin deducere suma de 649.683,66 RON (fara TVA). Pentru IPC 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON și achitată cu OP nr. x/27.11.2018. Acest IPC a fost inclus de către CNAIR S.A. în cadrul Cererii de Rambursare nr. x, transmisă la MT-DGOIT prin adresa nr. x/29.11.2018. În cadrul Raportului de verificare tehnica si financiara a eligibilitatii cheltuielilor la nivelul OIT nr. x/29.11.2018 a fost declarată eligibilă suma de 2.506.968,35 RON, valoare rezultată prin deducerea din cadrul IPC 23 a sumei de 649.683,66 RON (fără TVA).

Totodată, CNAIR S.A. a respectat și Punctul de vedere al AM-POIM-recomandare acceptată (mentionat in cadrul Raportului de Audit CCR -AA din 26.11.2018):

"S-a transmis la CNAIR adresa DGOIT nr. x/01.11.2018, prin care s-a solicitat recuperarea sumei de 649.683,66 RON de la Antreprenor, cu ocazia emiterii urmatorului CIP. Propunem ca termenul de implementare sa fie data de aprobare a următorului CIP ce va fi transmis de Antreprenor la Inginer" recuperand suma de 649.683,66 RON (fara

În concluzie, recurenta CNAIR S.A. consideraă creanța bugetară în valoare de 649.683,66 RON (fără TVA) ca fiind recuperată, astfel:

- în urma deducerii acesteia în cadrul IPC 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare si execuție Autostrada Sebeș-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperată prin deducere in conformitate cu adresa MT-DGOIT nr. x/01.11.2018. Pentru IPC 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON și achitată cu OP nr. x/27.11.2018 . Acest IPC a fost inclus de către CNAIR S.A. în cadrul Cererii de Rambursare nr. x, transmisă la MT-DGOIT prin adresa nr. x/29.11.2018. La data de 29.11.2018, MT-DGOIT a emis Raportul de verificare tehnică și financiară a eligibilității cheltuielilor la nivelul OIT nr. x pentru Cererea de rambursare nr. x

dar și

- prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.02.2019, în conformitate cu Raportul de verificare tehnică și financiară a eligibilității cheltuielilor la nivelul OIT emis de MT-DGOIT nr. 7670/28.02.2019 aferent Cererii de rambursare nr. x pentru "Autostrada Sebes-Turda".

- Drept urmare, CNAIR S.A. solicită ca instanta să constate că suma de 649.683,66 RON (fără TVA) s-a dedus de 2 ori din sumele solicitate de CNAIR S.A. la rambursare in cadrul proiectului "Autostrada Sebes-Turda".

Arată recurenta faptul că procedura de recuperare este cea care a fost indicată chiar de către DGOIT, fără a se vorbi despre emiterea unui titlu de creanță:

Ministerul Transporturilor prin DGOIT, contrar dispozițiilor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 pe care instanța le impute recurentei că nu le-a respectat, după desfășurarea misiunii de audit de către Autoritatea de Audit din cadrul Curții de Conturi a notificat societatea noastră prin adresa nr. x/01.11.2018 punctul 2, alin. a., după cum urmează: "[…]sa faceti toate demersurile necesare in vederea recuperarii sumei mentionate de la Antreprenor in cadrul urmatorului CIP. [..]".

In acest sens, în cadrul CIP 23, emis pentru contractul x/14.11.2014 - "Proiectare si execuție Autostrada Sebeș-Turda, Lot 2: 17+000 + km 41+250", pentru perioada 01.10.2018-31.10.2018, a fost recuperata prin deducere suma de 649.683,66 RON (fara TVA). Pentru CIP 23 a fost emisă factura x/21.11.2018 în valoare de 2.943.834,18 RON și achitată cu OP nr. x/27.11.2018

Față de cele prezentate recurenta solicită să se constate că Ministerul Transporturilor își invocă propria culpă, întrucât nu a emis în termen de 60 de zile de la data comunicării Raportului de Audit, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare împrejurarea nu poate fi decât sancționată de instanța de judecată prin anularea Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/05.02.2019.

II. Hotărârea și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cererea de recurs și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

Prima critică de nelegalitate, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8, vizează greșita soluționare a chestiunii tardivității întocmirii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/05.02.2019.

Fără a relua considerentele reținute de instanța de fond în legătură cu momentul de la care încep să curgă cele 60 de zile prevăzute pentru încheierea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare și pe care instanța de control judiciar și le însușește ca fiind corecte, Înalta Curte constată că raționamentul recurentei-reclamante are la bază o percepție eronată asupra contextului juridic aplicabil speței.

Astfel, se reține că prezentul litigiu are ca obiect anularea unui act administrativ întocmit într-o procedură reglementată de O.U.G. nr. 66/2011 și, prin urmare, limitele controlului judecătoresc se circumscriu acestor dispoziții legale.

Recurenta-reclamantă forțează constatrea unei tardivități a actului administrativ contestat, raportându-se la un Raport de audit întocmit de Curtea de Conturi, într-o procedură de control distinctă de cea desfășurată de Ministerul Transporturilor și având la bază alt temei legal decât O.U.G. nr. 66/2011.

Faptul că în urma controlului de audit întocmit de Curtea Conturi, acest organism a constatat încălcarea de către reclamantă a unor reglementări de natură financiară menite să prejudicieze bugetul de stat, iar aceste nereguli cuprindeau și sume provenite din finanțare europeană nerambursabilă, nu înseamnă că instituția Curții de Conturi dobândește atribuțiile speciale reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora, singura autoritate de control cu drept de a emite acte administrative în vederea recuperării prejudiciilor aduse bugetului Uiunii Europene, este cea prin intermediul căreia s/au acordat aceste fonduri, în speță Ministerul Transporturilor.

Întocmirea unui Raport de audit în urma unui control efectuat anterior de către Curtea de Conturi și comunicarea acestuia autorității contractante interesate în recuperarea fondurilor europene potrivit O.U.G. nr. 66/2011 nu poate constitui momentul de la care poate curge termenul de 60 de zile pentru întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor.

Astfel, în mod corect, Ministerul Transporturilor, în urma sesizării de către Curtea de Conturi, a demarat propriul control, întemeiat pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, verificând suspiciunea de neregulă nr. 791/09.01.2019, acesta fiind momentul de la care trebuie calculat termenul de 60 de zile prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 și, în raport de care, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/05.02.2019 este întocmit în termenul legal.

Prin urmare această critică de nelegalitate nu poate fi reținută ca motiv de casare a sentinței pronunțate de instanța de fond.

Al doilea set de critici vizează soluția pronunțată pe fondul cauzei și prin acestea, recurenta-reclamantă reiterează argumentele formulate în fața instanței de fond în susținerea demersului judiciar.

După cum afirmam și anterior, dezlegarea situației litigioase din prezenta speță se circumscrie exclusiv procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, astfel încât invocarea de către recurentă a aspectelor stabilite de Curtea de Conturi în propria operațiune de audit financiar nu poate duce la soluționarea judicioasă a cauzei.

Recurenta-reclamantă prin cererea de recurs reiterează susținerea nelegalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.02.2019, din perspectiva faptului că acesta încalcă dispozițiile prevăzute în Contractul de finanțare nr. x/27.11.2017-art. 7, 8 și 12 din contract, întrucât suma de 649.683,66 RON (fără TVA) a fost dedusă și declarată neeligibilă de două ori: o dată prin deducerea din IPC 23 aferent Cererii de Rambursare nr. x și a doua oară de către MT-DGOIT în cadrul Cererii de rambursare nr. x De vreme ce suma în litigiu a fost dedusă de către CNAIR S.A. în cadrul IPC 23, potrivit notificării emise de MT-DGOIT, această sumă nu mai poate fi restituită de către recurentă, deoarece această împrejurare echivalează cu o dublă impunere și care conduce fără echivoc la o îmbogățire fără just temei.

Înalta Curte constată că ceea ce trebuie analizat în speță este legalitatea Procesului-verbal de de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/05.02.2019 este întocmit cu respectarea dispozițiilor legale ale O.U.G. nr. 66/2011 și a normelor metodologice prevăzute de H.G. nr. 875/2011, în temeiul cărora a fost întocmitși care stabilesc procedura de urmat de către autoritatea contractantă în vederea recuperării prejudiciului adus bugetului Uniunii Europene.

OGOIT are obligația de a implementa întocmai recomandarea Autorității de Audit, în conformitate cu prevederile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011: "Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația: [...] implementării corespunzătoare și la timp a recomandărilor formulate de organismele de control și audit intern și extern, naționale și europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență" și, pe cale de consecință, DGOIT este responsabil pentru urmărirea stingerii creanței bugetare rezultată din neregulă (art. 39 din O.U.G. nr. 66/2011).

Potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 875/2011, pentru a se putea proceda în mod corect și legal la "deducerea" sumei de 649.683,66 RON, aferente avansului pentru material în șantier din sumele solicitate la rambursare în CR 12", era necesară emiterea unui titlu de creanță. Pe cale de consecință, raportat la normele imperative menționate, DGOIT, în absența unui titlu de creanță, nu putea proceda la stingerea creanței prin deducere, procedura de recuperare a unor cheltuieli autorizate înainte de emiterea titlului de creanță, respectiv a procesului-verbal de constatare și stabilire a neregulilor de nefiind corectă din punct de vedere juridic.

În acest context, alegațiile recurentei-reclamante în sensul că procesul-verbal este nelegal deoarece impune recuperarea pentru a doua oară a sumei neeligibile în cuantum de 649.683,66 RON nu pot avea validare juridică, deoarece prin emiterea acestui act administrativ autoritatea de control a respectat procedura legală prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011.

Nemulțumirea recurentei-reclamante cu privire la deducerea de două ori a aceleiași sume nu poate primi rezolvare prin anularea procesului-verbal contestat, deoarece acesta reprezintă singurul titlu de creanță valabil și legal, în temeiul căruia se putea proceda la deducerea sumei reprezentând prejudiciul produs prin neregula savârșită.

Dacă într-adevăr, recurentei i s-a dedus aceeași sumă într-o procedură anterioară, viciată însă prin inexistența unui titlu de creanță, există alte remedii juridice și judiciare de remediere a acestei situații, în orice caz nu prin anularea unui act administrativ executoriu emis cu respectarea dispozițiilor legale.

În sensul argumentației anterioare, instanța de control judiciar constată și veridicitatea raționamentului juridic expus de instanța de fond, în sensul că toate cheltuielile neeligibile recuperate trebuie să se reflecte corect în conturile unui exercițiu contabil. În speță însă, o sumă inclusă în cererea de rambursare nr. x (conținând cheltuieli aferente CIP nr. 14, pentru lucrări executate în perioada 01.03.-31.05.2017), ulterior declarată neeligibilă, a fost "recuperată" din suma eligibilă inclusă în cererea de rambursare nr. x (prin diminuarea cheltuielilor din CIP nr. 23, pentru lucrările executate în perioada 01.10-31.10.2018). Aceasta are drept consecință faptul că informațiile conținute în conturile exercițiului contabil nu sunt complete și exacte.

Or, la stingerea unei creanțe bugetare trebuie respectate principiile legalității, regularității și conformității, iar câtă vreme informațiile sunt inexacte

;

iar regulile procedurale de recuperare a cheltuielilor neeligibile nu au fost aplicate, nu se poate aprecia că există o îmbogățire fără justă cauză prin dubla deducere a prejudiciului adus bugetului unional prin savârșirea unei nereguli în sensul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este apărată de orice critică de nelegalitate subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente speței.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinței civile nr. 254 din 22 aprilie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 ianuarie 2023.