ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6148/2023

Ședința publică din data de 15 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată înregistrată la data de 17 decembrie 2020 sub nr. x/2020, pe rolul Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE:

- în principal, constatarea prescripției dreptului organului de inspecție economico-financiară de a întreprinde acțiuni de control a aplicării prevederilor legale privind salarizarea personalului CNAS și al caselor de asigurări de sănătate în anul 2011, respectiv prescrierea dreptului organului de inspecție fiscală de a stabili obligații în sarcina CNAS prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 încheiat de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară;

- în subsidiar, anularea în tot a Deciziei nr. 15/C/ll. 11.2020 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, înregistrată cu nr. x/11.11.2020, privind soluționarea contestației formulată de CNAS împotriva Procesului-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020, precum și a Procesului-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 încheiat de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară în urma acțiunii de inspecție la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întrucât sunt netemeinice și nelegale.

Prin sentința civilă nr. 1923 pronunțată la 14 decembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1923 pronunțate la 14 decembrie 2021 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost promovată.

- primă critică vizează respingerea în mod nelegal de către instanța de fond a prescripției extinctive a dreptului organului de inspecție economico-financiară de a întreprinde acțiuni de control cu privire la aplicarea prevederilor legale privind salarizarea personalului CNAS și al caselor de asigurări de sănătate în anul 2011, respectiv este imprescriptibil dreptul organului de inspectie fiscală de a stabili obligații în sarcina CNAS prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 încheiat de Ministerul Finanlelor Publice.

Instanța de fond s-a raportat în mod greșit la prevederile O.G. nr. 119/1999 și la art. 2 lit. e) din H.G. nr. 1257/2012 în cauză, reținând faptul că aceste prevederi legale nu stabilesc un termen de prescripție pentru efectuarea inspecției financiare, ci se referă la obligațiile ce pot fi stabilite în sarcina persoanelor responsabile în cadrul acestei inspecții.

Recurenta susține că obligațiile stabilite prin actele contestate vizează faptul că CNAS trebuie să stabilească sumele acordate din fonduri publice fără bază legală și să identifice eventualele prejudicii aduse bugetului general consolidat, care ulterior vor conduce în mod necesar la necesitatea recuperării acestor sume, plecând de Ia raționamentul greșit al controlorilor delegați care au întocmit Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020.

Consideră eronate reținerile instanței de fond cu privire la faptul că măsurile operative dispuse de Ministerul Finanțelor în temeiul art. 22 din O.G. nr. 119/1999 nu echivalează cu o acțiune în justiție, în sensul prevăzut de art. 1 din Decretul nr. 167/1958, astfel că nu se poate reține incidența prescripției extinctive în cauză, întrucât Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 reprezintă prin el însuși titlu executoriu.

Instanța de fond în mod nelegal a reținut că, deși pârâtul a cunoscut modalitatea în care s-au efectuat cheltuielile cu personalul în cadrul CNAS începând cu anul 2011, acest lucru nu îl decade din dreptul de a efectua inspecția conform art. 22 din O.G. nr. 1 19/1999.

În ceea ce privește controlul aplicării prevederilor legale privind salarizarea personalului CNAS și al caselor de asigurări de sănătate în anul 2011, art. 8 din Legea nr. 284/2010 stabilește Ministerul Finanțelor avea obligația de a asigura monitorizarea modului în care se aplicau prevederile legale privind salarizarea personalului din cadrul CNAS, la nivelul anului 2011, obligație care nu a fost îndeplinită.

În mod eronat a reținut instanța de fond faptul că CNAS nu a probat că a transmis lunar, către Ministerul Finanțelor Publice, monitorizarea cheltuielilor de personal, având în vedere faptul că i se cere să facă dovada respectării prevederilor Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 166/200, lucru necontestat de altfel nici de către pârâtă.

Susține că acțiunile de control ale organului de inspecție economica-financiară puteau fi efectuate doar cu respectarea termenului general de prescripție de 3 ani, astfel cum acesta a fost reglementat prin Decretul nr. 167/1958 privitor la prescriptia extinctivă.

- în mod greșit instanța de fond a reținut că procesul-verbal de control contestat de reclamantă nu impune nicio măsură constând în recuperarea unor prejudicii și că nu își găsesc aplicare prevederile Legilor nr. 124/2014 și nr. 78/2014, care reglementează exonerarea de la plată a unor sume contestate ca prejudicii de organele cu atribuții de control.

Susține că odată ce au fost stabilite sume acordate fără bază legală ori un prejudiciu cauzat bugetului public, acest prejudiciu va trebui recuperat în vederea reîntregirii bugetului public.

Instanța de fond nu arată care este scopul obligațiilor dispuse în sarcina CNAS, atâta timp cât acestea nu ar fi urmate, în mod necesar, de recuperarea unor eventuale prejudicii odată ce acestea au fost constatate, respectiv nu există o finalitate obiectivă a acțiunilor de inspecție economico-financiară dispuse prin procesul-verbal contestat.

Măsurile dispuse prin Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 și menținute prin Decizia nr. 15/C/18.1 1.2020, încalcă în mod vădit prevederile Legii nr. 124/2014, respectiv a Legii nr. 78/2018, care reglementează în mod expres exonerarea de la plată a unor sume constatate ca si prejudicii de organe cu atributii de control.

- Critică reținerile instanței de fond referitoare la faptul că, analizând Decizia Curții de Conturi nr. 159/09.11.2012, a constatat că aceasta nu conține constatări privind plata drepturilor salariale din cadrul CNAS în anul 2011. Judecătorul fondului s-a raportat în mod greșit la prevederile pct. 80 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, care statuează în mod expres faptul că în Raportul de control se vor consemna numai erorile/abaterile de la legalitate si regularitate.

Astfel, instanța de fond nu a observat că obiectul activității de audit desfășurată de Curtea de Conturi a României în perioada 25 iunie 2012 - 28 septembrie 2012, a privit inclusiv plata drepturilor salariale din cadrul CNAS în anul 2011. Auditul financiar asupra contului anual de execuție a bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate la Casa Națională de Asigurări de Sănătate pentru anul 2011 a vizat inclusiv exercitarea controlului asupra modului de formare. de administrare si de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. Rezultă foarte clar din cuprinsul Deciziei nr. 15/2012 că auditorii Curții de Conturi nu au constatat nereguli privind modalitățile de stabilire, acordare și plată a drepturilor de personal.

- În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la constatarea echipei de inspecție în sensul că Ordinul președintelui CNAS nr. 44/2011 nu poartă viza de control financiar preventiv propriu, solicită a se observa că judecătorul cauzei s-a raportat în mod greșit la prevederile art. 2 lit. c) din O.G. nr. 119/1999 unde controlul financiar preventiv este definit ca fiind activitatea prin care se verifică legalitatea și regularitatea operațiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora.

În cauză, operațiunile efectuate din fondurile publice s-a făcut în baza ordinelor emise în mod individual pentru fiecare dintre salariații CNAS la data de 31.01.2011, toate acestea purtând viza de control financiar preventiv propriu acordată la aceeași dată, respectiv 31.01.2011, aspect ce rezultă din extrasul Registrului proiectelor de operațiuni.

Astfel, Ordinul președintelui CNAS nr. 44/2011 nu se circumscrie prevederilor art. 2 lit. c) din actul normativ mai sus menționat, având în vedere faptul că nu prin acesta au fost efectuate operațiuni din fondurile publice, acesta aprobând doar cuantumul nivelului mediu al drepturilor bănești aferente lunii octombrie 2010 stabilit în temeiul art. 14 din Legea nr. 285/2010. CNAS a transmis echipei de control dovada faptului că toate ordinele emise în mod individual pentru fiecare dintre salariații CNAS la data de 31.01.2011, poartă viza de control financiar preventiv propriu.

Judecătorul fondului nu a avut în vedere faptul că la baza emiterii Ordinului președintelui CNAS nr. 44/2011 a stat Referatul de aprobare nr. 61/31.01.2011 întocmit de Direcția Financiar Contabilitate, Salarizare, fiind semnat de directorul direcției, persoana care acorda la acel moment viza de control financiar preventiv.

- instanța de fond a reținut în mod greșit că motivarea deciziei de respingere a contestației formulate de CNAS împotriva procesului-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020, răspunde criticilor din contestație, în situația în care Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a înțeles doar să enumere o serie de prevederi legale, fără a justifica în mod expres corectitudinea măsurilor.

Recurenta susține că Ordinul președintelui CNAS nr. 44/2011 îndeplinește condițiile de legalitate, în sensul că suma inclusă in salariile de bază a fost stabilită în mod corect, ordinul fiind emis în baza art. 14 din Legea nr. 285/2010, prevedere prin care se stabilesc noi salarii de încadrare pentru fiecare funcție în parte prin includerea mediilor stimulentelor acordate în luna octombrie 2010, fără a preciza însă că fondul de salarii trebuie să rămână nemodificat, la nivelul lunii octombrie 2010.

- instanța de fond nu a avut în vedere faptul că întregul calcul a fost realizat cu încadrarea în fondul achitat pentru luna octombrie 2010 pentru toate funcțiile din statul de personal al CNAS.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 și Decizia nr. 15/C/ll. 11.2020 emise de Ministerul Finanțelor Publice.

Prin procesul-verbal organul de inspecție a dispus în sarcina conducerii CNAS următoarele măsuri:

- măsura nr. 1: În respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 conducerea CNAS va asigura verificarea la casele de asigurări de sănătate județene, Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești a implementării prevederilor art. 14 alin. (1) și (2) din Legea nr. 285/2010 și, după caz, stabilirea sumelor acordate din fonduri publice fără bază legală;

- măsura nr. 2: În respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, art. 3 alin. (2) din Legea nr. 78/2018 precum și a Legii nr. 153/2017, conducerea CNAS va asigura verificarea la casele de asigurări de sănătate județene, Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești a încadrării corecte în grila salarială a tuturor funcțiilor și, după caz, stabilirea sumelor acordate din fonduri publice fără bază legală, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017;

- măsura nr. 3: În respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 conducerea CNAS va asigura informarea Ministerului Sănătății, precum și a tuturor altor entități, după caz, ai căror salariați au beneficiat de drepturi salariale acordate fără bază legală, conform datelor prezentate în prezentul proces-verbal de inspecție, în vederea identificării eventualelor prejudicii aduse bugetului general consolidat.

Împotriva procesului-verbal de inspecție nr. x/20.08.2020 reclamanta a formulat contestație administrativă respinsă prin Decizia nr. 15/C/11.11.2020, motiv pentru care s-a adresat instanței de contencios administrativ.

Curtea de Apel a respins contestația formulată de reclamantă ca neîntemeiată, motiv pentru care aceasta a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Primul set de critici formulate de recurentă a vizat pretinsa intervenire a prescripției extinctive a dreptului pârâtei de întreprinde acțiuni de control a aplicării prevederilor legale privind salarizarea personalului CNAS.

În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestor argumente, care vizează executarea propriu-zisă, iar nu legalitatea măsurii. Astfel, întrucât prin cele 3 măsuri din Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 autoritatea pârâtă a impus în sarcina conducerii reclamantei, în temeiul art. 5 din Legea nr. 119/1999 "stabilirea sumelor acordate din fonduri publice fără bază legală" "(...) va asigura verificarea la casele de asigurări de sănătate (...) a încadrării corecte în grila salarială a tuturor funcțiilor și, după caz, stabilirea sumelor acordate din fonduri publice fără bază legală, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017" și "(...)va asigura informarea Ministerului Sănătății, precum și a tuturor altor entități, după caz, ai căror salariați au beneficiat de drepturi salariale acordate fără bază legală, conform datelor prezentate în prezentul proces-verbal de inspecție, în vederea identificării eventualelor prejudicii aduse bugetului general consolidat.", măsuri ce implică și acceptarea, în procedura de follow-up, a intervenirii prescripției extinctive.

În mod legal instanța de fond a reținut că acțiunea de inspecție economico financiară desfășurată de către Ministerul Finanțelor este imprescriptibilă, prin raportare la faptul că O.G. nr. 119/1999 și H.G. nr. 1257/2012 nu reglementează vreun termen legal de prescripție. Totodată a precizat clar că prevederile art. 2 lit. e) din H.G. nr. 1257/2012 stabilesc doar ce obligații pot fi stabilite în sarcina persoanelor responsabile în cadrul acestei inspecții.

Instanța de recurs constată că, măsurile operative dispuse de Ministerul Finanțelor în temeiul art. 22 din O.G. nr. 119/1999 nu echivalează cu o acțiune în justiție, în sensul prevăzut de art. 1 din Decretul nr. 167/1958, astfel că nu se poate reține incidența prescripției extinctive în cauză. Chiar dacă Procesul-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 reprezintă titlu executoriu, el vizează doar îndeplinirea măsurilor de verificare dispuse de către instituția pârâtă.

În ce privește critica vizând faptul că intimatul-pârât a cunoscut modul de remunerare al personalului din cadrul reclamantei după anul 2011, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că nu au fost aduse dovezi în acest sens și chiar dacă această afirmație ar fi fost reală, intimatul-pârâtul poate și are obligația, conform art. 22 din O.G. nr. 119/1999, de a efectua inspecția.

Celelalte aspecte invocate în dovedirea împlinirii prescripției dreptului pârâtului de a efectua control nu au fost dovedite, respectiv că Ministerul Finanțelor nu a monitorizat modul de aplicare a dispozițiilor legale în ce privește salarizarea pe anul 2011 și faptul că CNAS a transmis lunar, către pârâtul minister monitorizarea cheltuielilor de personal.

Susținerea vizând faptul că după stabilirea sumelor acordate fără bază legală ori stabilirea prejudiciului cauzat bugetului public va trebui recuperat în vederea reîntregirii bugetului public, nu poate face obiectul cercetării judecătorești în cauză.

Astfel cum s-a arătat anterior, procesul-verbal de control contestat de către recurenta-reclamantă nu impune nicio măsură constând în recuperarea unor prejudicii, astfel că Legile nr. 124/2014 și nr. 78/2014 care reglementează exonerarea de la plată a unor sume contestate ca prejudicii de organele cu atribuții de control nu pot fi aplicate preventiv, acțiunea dedusă judecății vizând strict controlul de legalitate asupra Procesului-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020 și Deciziei nr. 15/C/11.11.2020 emise de Ministerul Finanțelor Publice prin care se solicită verificarea, identificarea și stabilirea eventualelor prejudicii aduse bugetului general consolidat.

În mod legal judecătorul fondului a precizat că "(...) stabilirea sumelor acordate fără bază legală ori stabilirea prejudiciului cauzat bugetului public nu implică în mod necesar și o eventuală acțiune în regres, iar măsurile dispuse prin procesul-verbal de inspecție contestat în cauză nu stabilesc nicio obligație de recuperare a vreunui prejudiciu de la personalul plătit din fonduri publice, astfel încât să devină incidente Legea nr. 124/2014 ori Legea nr. 78/2018. De altfel, cele două legi invocate de reclamantă nu sunt incidente în raporturile juridice dintre autoritatea de control și reclamantă, ci între reclamantă și funcționarii săi."

Este nefondată critica vizând faptul că instanța de fond nu a luat în considerare Decizia Curții de Conturi nr. 159/09.11.2012 și mai mult, a motivat că aceasta nu conține constatări privind plata drepturilor salariale din cadrul CNAS în anul 2011, raportându-se în mod greșit la prevederile pct. 80 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, care statuează în mod expres faptul că în Raportul de control se vor consemna numai erorile/abaterile de la legalitate si regularitate.

Înalta Curte verificând sentința atacată și actul menționat observă, în acord cu judecătorul fondului că Decizia Curții de Conturi nr. 15/9.11.2012 nu face nicio referire la stabilirea și plata drepturilor salariale în cadrul CNAS în anul 2011 și că auditul din 2012 ar fi avut același obiect ca inspecția ce face obiectul procesului-verbal contestat privind majorarea salariilor CNAS prin Ordinul nr. 44/2011 (act emis și fără viza de control financiar preventiv propriu).

Instanța de recurs va respinge ca nefondate și susținerile pârâtei vizând faptul că, în motivarea faptului Ordinul Președintelui CNAS nr. 44/2011 nu poartă viza de control financiar preventiv, judecătorul cauzei s-a raportat în mod greșit la prevederile art. 2 lit. c) din O.G. nr. 119/1999 fără a observa că, operațiunile efectuate din fondurile publice s-au făcut în baza ordinelor emise în mod individual pentru fiecare dintre salariații CNAS la data de 31.01.2011, toate acestea purtând viza de control financiar preventiv propriu acordată la aceeași dată, respectiv 31.01.2011, aspect ce rezultă din extrasul Registrului proiectelor de operațiuni.

La fel ca și în cuprinsul acțiunii, instituția reclamantă nu a susținut o situație de fapt contrară, ci încearcă să convingă că nu era necesară viza de control financiar preventiv propriu, întrucât Ordinul Președintelui CNAS nr. 44/2011 a fost semnat chiar de persoana care face controlul, că ordinelor emise în mod individual purtau viza sau că prin acesta nu au fost efectuate operațiuni din fondurile publice.

Toate susținerile sub acest aspect nu vor fi luat în considerare, întrucât din data de 31 ianuarie 2011 (data emiterii ordinului) s-a aprobat nivelul mediu al drepturilor bănești aferente lunii octombrie 2010 astfel că era necesară viza de control financiar preventiv propriu, conform dispozițiilor de strictă interpretare ale Legii nr. 285/2010, O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și O.G. nr. 119/1999.

În mod legal instanța de fond a reținut că motivarea deciziei de respingere a contestației formulate de CNAS împotriva Procesului-verbal de inspecție nr. x/1/21.08.2020, răspunde criticilor din contestație, Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor explicând în fapt de ce s-au luat respectivele măsuri și indicând temeiurile de drept care au stat la baza soluției luate, respectiv s-a apreciat necesar ca entitatea care a emis ordinul să verifice, să identifice și să stabilească dacă există eventuale prejudicii aduse bugetului statului, având în vedere că persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public, conform O.G. nr. 119/1999.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 1923 din 14 decembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 15 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.