ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5407/2021

Ședința publică din data de 9 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 06.11.2017, sub nr. x/2017, reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în contradictoriu cu pârâtul Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea Deciziei nr. 9/V/28.07.2017 emisă de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, pentru deficiențele consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/V/05.07.2017 încheiat în urma acțiunii privind "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2016" înregistrată la Casa Națională de Asigurări de Sănătate cu nr. x/09.08.2017, în ceea ce privește executarea măsurilor dispuse la cap.l, pct. 1 subpct. 3, cap.l pct. 4 subpct. 1,2,4 și 5, cap.l pct. 5 subpct. 1, 2,3 și 5 precum și măsura dispusă la 7 lit. a), subct. 1 a capitolului I și măsura formulată la punctul 7 lit. a) subpunctul 8, până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze și a încheierii nr. 93/12.10.2017 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor, înregistrată la CNAS cu nr. x/16.10.2017, prin care s-a respins contestația formulată Casa Națională de Asigurări de Sănătate față de măsurile mai sus menționate, până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze

A solicitat anularea Decizia nr. 9/V/28.07.2017 emisă de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, pentru deficiențele consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/V/05.07.2017 încheiat în urma acțiunii privind "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2016" înregistrată la Casa Națională de Asigurări de Sănătate cu nr. x/09.08.2017, în ceea ce privește executarea măsurilor dispuse la cap.l, pct. 1 subpct. 3, cap.l pct. 4 subpct. 1,2,4 și 5, cap.l pct. 5 subpct. 1, 2,3 și 5 precum și măsura dispusă la 7 lit. a), subct. 1 a capitolului I și măsura formulată la punctul 7 lit. a) subpunctul 8 și a încheierii 93/12.10.2017 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor, înregistrată la CNAS cu nr. x/16.10.2017, prin care s-a respins contestația formulată Casa Națională de Asigurări de Sănătate față de măsurile mai sus menționate.

Prin sentința civilă nr. 1835 din data de 18.04.2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare și acțiunea formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiate.

Împotriva sentinței civile nr. 1835 din data de 18.04.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată cu prioritate, că instanța de fond nu a argumentat și motivat conform cerințelor legale soluția pronunțată, motivația instanței de fond fiind lacunară și incertă, fără a argumenta în drept soluția pronunțată.

De asemenea, se arată că, judecătorul fondului nu a analizat argumentele în fapt și în drept pe care a fost întemeiată cererea de chemare în judecată promovată de către CNAS, instanța de fond ignorând temeiurile de drept învederate instanței privind nelegalitatea măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi a României prin actele administrative atacate.

Or, prin lipsa acestor argumente ca urmare a omisiunii instanței de judecată de a analiza și înfățișa în mod efectiv criticile de legalitate, hotărârea devine arbitrată și permite exercitarea controlului de legalitate.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se arată că, judecătorul fondului analizând cauza dedusă judecății a apreciat în mod greșit că nu sunt îndeplinite în mod cumulativ cerințele privind suspendarea actului administrativ atacat, motiv ce se circumscrie cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Cele două condiții impuse în mod cumulativ de art. 14 au fost respectate de către recurenta-reclamantă, acestea nefiind analizate în mod corect de către instanța fondului în funcție de circumstanțele concrete ale cauzei, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de recurenta reclamantă.

În privința îndeplinirii primei condiții impuse de acest text de lege, cazul bine justificat, instanța fondului nu a avut în vedere în soluția pronunțată faptul că, raportat la definiția acestei noțiuni, dată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv invocarea unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, cererea de suspendare astfel cum a fost formulată, îndeplinește condițiile de legalitate.

Instanța a apreciat în mod eronat faptul că, motivele invocate de reclamantă nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, astfel cum este definit de textul de lege indicat anterior, acestea putând fi considerate ca fiind apărări de fond, ce vor fi analizate cu ocazia soluționării acțiunii privind anularea actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Pentru conturarea cazului temeinic justificat, instanța nu trebuie sa procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept în măsura să producă o îndoiala serioasa asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Or, cererea de suspendare astfel cum a fost formulată, conține argumente exemplificative, demonstrează o îndoială puternică și evidentă în ceea ce privește legalitatea actelor administrative atacate, astfel încât se impune a fi reținută existența cazului bine justificat, ca o condiție de admitere a cererii de suspendare, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin "cazuri bine justificate" se înțelege împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, dispoziții pe care reclamanta recurentă Ie-a respectat în formularea cererii privind suspendarea.

Or, în prezenta cauză, prin pipăirea fondul de către judecătorul primei instanțe nu se poate realiza o analiză pertinentă a cazului bine justificat fără o prezentare succintă a elementelor care justifică nelegalitatea actelor contestate astfel cum au fost prezentate.

Suspendarea executării actului administrativ constituie o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudiciat fondul litigiului. Această măsură se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească.

Condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente trebuie să fie îndeplinite în mod cumulativ, datorită caracterului de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, fiind necesară dovedirea efectivă a unor împrejurări care să fie de natură să justifice această măsură. Aceste condiții se determină reciproc, logic, neputându-se vorbi despre caz bine justificat fără a exista pericolul producerii unei pagube și invers, despre iminența pagubei, în absența caracterului bine justificat al cazului.

Cu privire la cazul bine justificat, recurenta-reclamantă arată că existența unui caz bine justificat poate fi reținută de instanța de judecată numai dacă din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate. Alte criterii care pot fi avute în vedere de instanța de judecată în identificarea cazului bine justificat sunt: natura propriu-zisă a măsurii dispusă de autoritatea publică sau posibilele efecte asupra unor raporturi juridice conexe.

Raportând criteriile care trebuie avute în vedere de instanța de judecată în această etapă, apreciază că cerința cazului bine justificat a fost îndeplinită, instanța fondului pronunțând o soluție nelegală în ceea ce privește măsurile dispuse de Curtea de Conturi.

Cu privire la paguba iminentă solicită să se observe faptul că toate măsurile dispuse de către Curtea de Conturi întrunesc condițiile pagubei iminente, având în vedere faptul că la nivelul CNAS și a caselor de asigurări de sănătate se creează o perturbare vizibilă a activității ce țin de specificul activității acestora, prin faptul că se încalcă prevederile legale speciale în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și totodată atribuie competențe contrare legii și care nu țin de obiectul de activitate prevăzut de lege și statut.

De asemenea, o atare situație ar avea consecințe negative asupra întregului sistem de asigurări sociale de sănătate, în condițiile existenței unei legislații expres prevăzută aplicabilă.

Mai mult decât atât, punerea în aplicare a dispozițiilor acestei decizii ar avea grave consecințe asupra stării de sănătate a pacienților cu afecțiuni care necesită asigurarea continuității tratamentului fiind limitat accesul la medicamente.

Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă arată că în mod nelegal instanța fondului nu a ținut cont de dispozițiile exprese ale Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare potrivit cărora:

- art. 190: "Spitalele publice sunt instituții publice finanțate integral din venituri proprii și funcționează pe principiul autonomiei financiare, Veniturile proprii ale spitalelor publice provin din sumele încasate pentru serviciile medicale, alte prestații efectuate pe bază de contract, precum și din alte surse, conform legii.

(2) Prin autonomie financiară se înțelege:

a) organizarea activității spitalului pe baza bugetului de venituri și cheltuieli propriu, aprobat de conducerea unității și cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior;

b) elaborarea bugetului propriu de venituri și cheltuieli, pe baza evaluării veniturilor proprii din anul bugetar și a repartizării cheltuielilor pe baza propunerilor fundamentate ale secțiilor și compartimentelor din structura spitalului.

(3) Spitalele publice au obligația de a asigura realizarea veniturilor și de a fundamenta cheltuielile în raport cu acțiunile și obiectivele din anul bugetar pe titluri, articole și alineate, conform clasificației bugetare.

- art. 193: "(1) Spitalele publice din rețeaua Ministerului Sănătății și ale ministerelor și instituțiilor cu rețea sanitară proprie, cu excepția spitalelor din rețeaua autorităților administrației publice locale, primesc, în completare, sume de Ia bugetul de stat sau de la bugetele locale, care vor fi utilizate numai pentru destinațiile pentru care au fost alocate, după cum urmează:

a) de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Sănătății sau ai ministerelor ori instituțiilor centrale cu rețea sanitară proprie, precum și prin bugetul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, pentru spitalele clinice cu secții universitare;

b) de la bugetul propriu al județului, pentru spitalele județene;

c) de la bugetele locale, pentru spitalele de interes județean sau local.

(...)

(5) Pentru spitalele publice prevăzute la alin. (1), bugetele locale participă la finanțarea unor cheltuieli de administrare și funcționare, respectiv bunuri și servicii, investiții, reparații capitale, consolidare, extindere și modernizare, dotări cu echipamente medicale ale unităților sanitare publice de interes județean sau local, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinație în bugetele locale.

Ministerele și instituțiile din sistemul de apărare, ordine publică, siguranța națională și autoritate judecătorească participă, prin bugetul propriu, la finanțarea unor cheltuieli de administrare și funcționare a unităților sanitare din structura acestora, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinație."

Spitalele publice pot realiza venituri suplimentare din:

a) donații și sponsorizări;

b) legate;

c) asocieri investiționale în domenii medicale ori de cercetare medicală și farmaceutică;

d) închirierea unor spații medicale, echipamente sau aparatură medicală către alți furnizori de servicii medicale, în condițiile legii;

e) contracte privind furnizarea de servicii medicale încheiate cu casele de asigurări private sau cu operatori economici;

f) editarea și difuzarea unor publicații cu caracter medical;

g) servicii medicale, hoteliere sau de alta natură, furnizate la cererea unor terți;

h) servicii de asistență medicală la domiciliu, acordate la cererea pacienților sau, după caz, în baza unui contract de furnizare de servicii de îngrijiri medicale la domiciliu, în condițiile stabilite prin contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

i) contracte de cercetare;

j) coplata pentru unele servicii medicale;

k) alte surse, conform legii".

- art. 199: "(1) Autoritățile publice locale pot participa Ia finanțarea unor cheltuieli de administrare și funcționare, respectiv cheltuieli de personal, stabilite în condițiile legii, bunuri și servicii, investiții, reparații capitale, consolidare, extindere și modernizare, dotări cu echipamente medicale ale unităților sanitare cu paturi transferate, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinație în bugetele locale.

(2) Autoritățile administrației publice locale pot acorda personalului medical și de specialitate din spitalele publice din rețeaua sanitară proprie stimulente financiare lunare, în limita a două salarii minime brute pe țară, în baza hotărârii autorităților deliberative ale autorităților administrației publice locale, în limita bugetului aprobat."

Prin urmare, raportat la reglementările actelor normative anterior menționate a reiterat faptul că nu se poate implementa recomandarea ca "valoarea contractelor de servicii de spitalizare să nu fie limitată în funcție de numărul de paturi".

Prin critica referitoare la soluția pronunțată de prima instanță față de măsura dispusă la cap.l pct. 4 subpct. 1, 2, 4 și 5 din actul administrativ atacat, recurenta-reclamantă solicită să se constate netemeinicia acesteia, având în vedere următoarele:

Prin sentința recurată, judecătorul fondului a apreciat fără să motiveze în drept soluția pronunțată faptul că, "apar ca fiind corecte cele reținute de către autoritatea pârâtă în sensul că reclamanta CNAS avea obligația de a evidenția și urmări atât declararea de către DAPP sau reprezentanții legali ai acestora a sumelor datorate de către aceștia, cât și modul de încasare a acestor contribuții care se fac venit la bugetul FNUASS și putea întreprinde măsuri în cazurile în care constată că anumiți DAPP sau reprezentanți legali nu si-au îndeplinit obligațiile prevăzute in actele normativ in vigoare, măsurile fiind legal dispuse".

În motivarea nelegalității măsurii a cărei anulare a solicitat-o, învederează că prima instanță nu a avut în vedere faptul că, CNAS nu are competența legală de a stabili pentru fiecare persoană obligația la plata contribuției clawback, nivelul contribuției datorate (taxa Clawback) care se face venit la FNUASS și de a urmări modul de încasare al acesteia, în condițiile în care, contribuția clawback este asimilată obligației fiscale, administrată de ANAF potrivit prevederilor Codul de procedură fiscală, iar fiecare DAPP/reprezentant legal al acestuia are obligația legală de a stabili, calcula și declara contribuția trimestrială datorată. Pentru contractele cost volum/cost volum rezultat, în sarcina CNAS incumbă obligația de a notifica cuantumul contribuției datorate de DAPP/reprezentant legal, aceștia având obligația de a declara și vira la organul fiscal competent, valoarea contribuției datorată prin contractele cost volum/cost volum rezultat notificată de CNAS.

În susținerea nelegalității soluției primei instanțe precizează că, potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) coroborat cu art. 4 și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările și completările ulterioare, CNAS comunică deținătorilor de APP/reprezentanților legali ai acestora, până la finele lunii următoare expirării unui trimestru, valoarea procentului "p" și valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include și TVA suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății aferent medicamentelor fiecărui DAPP din Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestriala, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate.

Astfel, conform prevederilor art. 5 alin (3) din O.U.G. nr. 77/2011, persoanele obligate la plata contribuției trimestriale (clawback) stabilesc, calculează și declară contribuția, după deducerea TVA-ului din valoarea aferenta consumului trimestrial de medicamente transmis de CNAS.

În ceea ce privește contractele cost volum și cost volum rezultat, CNAS comunică persoanelor obligate la plata contribuțiilor în baza contractelor încheiate, până la finele lunii următoare încheierii unui trimestru, datele în baza cărora acestea declară contribuțiile trimestriale. Prin Notificările emise, CNAS comunică persoanelor obligate la plata contribuțiilor în baza contractelor încheiate, nivelul contribuției datorate.

De asemenea, raportat la prevederile art. 5 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, se reține faptul că, atât contribuția clawback cât și contribuțiile datorate pentru contractele cost volum și cost volum rezultat sunt asimilate obligațiilor fiscale, Agenția Națională de Administrare Fiscală fiind cea care administrează aceste contribuții, potrivit prevederilor Codului de procedura fiscală.

În consecință, arată faptul că, măsura atacată este nelegală având în vedere faptul că, atât contribuția clawback cât și contribuțiile datorate în baza contractelor cost volum/cost volum rezultat sunt asimilate obligațiilor fiscale fiind administrate de ANAF și unitățile sale subordonate ce au toate pârghiile pentru recuperarea sumelor datorate la bugetul FNUASS; potrivit prevederilor Codul de procedură fiscală, situație în care, măsura pârâtei este vădit nelegală, în raport cu actele normative care stabilesc în mod expres această activitate ca fiind atributul unei alte entități publice și nu obligația CNAS.

a) Referitor la soluția pronunțată de către prima instanță față de măsura dispusă la cap.l pct. 5 subpct. l, 2, 3 și 5, dispusă de către pârâta Curtea de Conturi a României, prin care aceasta a constatat că CNAS nu a întreprins toate demersurile legale în vederea notificării unor deținători ai autorizației de punere pe piață a medicamentelor sau reprezentanți legali ai acestora care aveau obligația plății contribuției clawback la valoarea consumului de medicamente aprobat și nu a monitorizat în mod corespunzător raportările transmise de casele de asigurări de sănătate privind consumul de medicamente suportate din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății conform prevederilor legale în vigoare, recurenta-reclamantă solicită să se constate că aceasta este nelegală fiind pronunțată fără motivarea în drept de către prima instanță.

Astfel, în mod nelegal, prin sentința recurată, judecătorul fondului, fără a motiva în drept hotărârea pronunțată, și fără a indica normele legale în temeiul cărora a fundamentat soluția pronunțată, s-a rezumat doar la relatarea apărărilor formulate de către pârâtă, fără a ține cont de temeiurile de drept indicate de către reclamanta CNAS în susținerea cererii privind anularea acestei măsuri ca fiind nelegală.

Or, prin lipsa acestor argumente ca urmare a omisiunii instanței de judecată de a analiza și înfățișa în mod efectiv criticile de legalitate, hotărârea devine arbitrată și permite exercitarea controlului de legalitate.

Un alt aspect pe care prima instanță nu 1-a avut în vedere în sentința recurată în prezenta cauză, este cel cu privire la următoarele:

- potrivit art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele ce fac obiectul contribuției clawback și a contractelor cost volum/cost volum rezultat, își asumă sub semnătura electronică și raportează caselor de asigurări de sănătate, lunar valoarea aferenta consumului de medicamente care include TVA.

- Casele de asigurări de sănătate au obligația de a valida electronic consumul raportat în PIAS de furnizorii mai sus menționați și de a transmite CNAS, lunar, consumul centralizat de medicamente, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011 și ale Ordinului președintelui CNAS nr. 1058/2015.

Pe cale de consecință, validarea lunară a consumurilor raportate de furnizorii de servicii medicale și medicamente în PIAS este obligația CAS și nu a CNAS, procedura operațională privind modul de raportare și validare a consumului lunar de medicamente fiind atributul exclusiv al CAS.

Prin cea de-a treia critică, se arată că este greșită motivarea primei instanțe de respingere a acțiunii CNAS față de măsura dispusă de către Curtea de Conturi a României de la pct. 7 lit. a), subct. l a capitolului I din Decizia nr. 9/V/28.07.2017din actul administrativ contestat, având în vedere faptul că prima instanță nu a ținut cont de dispozițiile legale incidente aplicabile.

Astfel, în susținerea netemeiniciei sentinței recurate, învederează că, în cadrul sistemului de asigurări de sănătate din România, furnizorii de servicii medicale evaluați și acreditați încheie contracte de furnizare de servicii medicale cu casele de asigurări de sănătate din raza administrativ teritorială unde aceștia își au sediul social în vederea asigurării asistenței medicale persoanelor asigurate în cadrul sistemului de asigurări de sănătate din România. Față de cele mai sus menționate, solicită să se rețină faptul că pacienții au beneficiat efectiv de serviciile medicale și în acordarea medicamentelor s-au respectat drepturile pacientului prin nerespectarea modului de prescriere al acestor medicamente neputând fi demonstrată existența unui prejudiciu efectiv sau că sumele încasate de către furnizor ar fi sume încasate necuvenit.

Un alt aspect de care prima instanță nu a ținut cont în soluția pronunțată în prezenta cauză este cel referitor la faptul că acordarea medicamentelor pe baza scrisorii medicale de către medicul de familie în zonele neacoperite cu medici nu reprezintă un prejudiciu astfel cum este prevăzut de legislația în vigoare, motivat pe faptul ca prin Programul de guvernare 2017 - 2020, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 1/2018 pentru acordarea încrederii Guvernului, "sistemul trebuie să fie construit cât mai aproape de pacient, scopul final fiind acela ca asiguratul să nu se mai deplaseze pentru un act medical de calitate".

În susținerea netemeiniciei sentinței recurate și în argumentarea faptului că sentința pronunțată este vădit nelegală solicită să se constate că tratamentul cu unele medicamente pentru afecțiuni grave este costisitor pentru pacienți, la nivelul țării existând zone neacoperite cu astfel de medici iar întreruperea tratamentului poate conduce la agravarea stării de sănătate a acestor persoane, în lipsa acordării prescripțiilor medicale de către medicii de familie. Astfel, medicamentele ar deveni inaccesibile, iar persoanele asigurate ar fi nevoite să suporte contravaloarea acestora sau să renunțe la tratament, ceea ce conduce la agravarea stării lor de sănătate.

Totodată, solicită să se rețină faptul că prin punerea în aplicare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi se încalcă obiectivul principal al asigurărilor sociale de sănătate, respectiv protejarea asiguraților împotriva oricăror costuri în caz de boală sau accident.

În concluzie, aplicarea acestei măsuri în condițiile stabilite de către pârâta prin Decizia contestată ar avea drept consecințe directe suportarea de către asigurați a contravalorii medicamentelor.

Prin ultima critică, recurenta-reclamantă susține prin sentința recurată, instanța fonului a apreciat în mod eronat că nu sunt identificate aspecte de nelegalitate raportat la măsura formulată Ia punctul 7 a) subpunctul 8 din Decizia nr. 9/28.07.2017.

Prima instanță nu a avut în vedere în soluția pronunțată faptul că, prejudiciul estimat de echipa de auditori a intimatei pârâte, în cuantum de 74.173,83 RON aferent serviciilor medicale raportate de către cei doi furnizori versus solicitări ale Serviciului de Ambulanță București - Ilfov la nivelul Municipiului București, pentru lunile 04, 05, 06,10/2016, nu este real, deoarece se bazează pe date incorecte, în fapt suma ce a fost recuperată în urma verificărilor efectuate de către echipa de control a CNAS, pentru perioada controlată fiind cea aferentă contravalorii a două fișe medicale raportate în timpul acțiunii de audit, urmare adresei dvs. înregistrată la Casa Națională de Asigurări de Sănătate sub nr. x/13.06.2017 prin care s'-a solicitat efectuarea unor verificări/controale privind serviciile de urgență prespitalicești și transport sanitar, DGMCA a efectuat o acțiune de control la nivelul furnizorilor de servicii medicale de bază pentru consultații de urgență la domiciliu și activități de transport sanitar neasistat S.C. A. și S.C. B. S.R.L în perioada 19.06 - 21.06.2017, în baza Ordinului președintelui CNAS nr. 455/16.06.2017.

În acest sens, învederează că acțiunea de control a CNAS desfășurată în perioada 19.06.2017-21.06.2017, în baza Ordinului Președintelui CNAS nr. 455/16.06.2017, la nivelul furnizorilor de consultații de urgență la domiciliu și activități de transport sanitar neasistat, a avut la bază informații eronate furnizate de echipa de audit a pârâtei Curtea de Conturi a României prin adresa nr. x/13.06.2017, informații în baza cărora au fost formulate și constatările, concluziile și măsurile dispuse de către aceasta.

Astfel, echipa de auditori ai Curții de Conturi a României, a analizat o bază de date în care, printre altele, erau consemnate raportările furnizorului S.C. A. S.R.L. aferente lunii iunie a anului 2016, de Ia nivelul județului Ilfov (nr. fișe SABIF - 914) verificarea fiind efectuată însă în comparație cu numărul de fișe raportate de același furnizor, pentru aceeași lună (1297 fișe), raportarea în cauză fiind aferentă CAS MB.

Precizează că în urma adresei echipei de control, către Serviciul de Ambulanță București- Ilfov, privind numărul de solicitări ale Serviciului de Ambulanță București - Ilfov la nivelul Municipiului București, aferent lunii iunie 2016, pentru furnizorul S.C. A. S.R.L., a rezultat faptul că numărul real al acestora era de 1288 și nu cel de 914 aferent solicitărilor Serviciului de Ambulanță București - Ilfov pentru județul Ilfov, eșantion care, în fapt, a fost analizat de echipa de auditori a Curții de Conturi. Situația prezentată mai sus se regăsește și în Anexa nr. 2 a Raportului de control nr. x/05.07.2017 care a fost pus la dispoziția echipei de auditori în data de 06.07.2017 prin adresa Președintelui CNAS nr. MB 6199/06.07.2017.

Urmare acțiunii de control efectuată a fost întocmit Raportul de control nr. x/05.07.2017 transmis Curții de conturi prin adresa nr. x/06.07.2017.

În conformitate cu rezultatele acțiunii de control: Pentru S.C. A. S.R.L. s-a dispus măsura imputării și recuperării contravalorii consultației din fișa de urgență prespitalicească nr. x/08.10.2016, iar pentru S.C. B. S.R.L. măsura imputării și recuperării contravalorii consultației din fișa de urgență prespitalicească nr. x/31.10.2016, acestea fiind singurele valori confirmate și care urmează a fi recuperate de către CASMB din valoarea estimată de 74.174 RON.

În final, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului, casarea sentinței primei instanțe și rejudecând, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluție s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 07 octombrie 202, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente:

Recurenta reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014 cu o acțiune având ca obiect suspendarea și anularea anularea Deciziei nr. 9/V/28.07.2017 emisă de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, pentru deficiențele consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/V/05.07.2017 încheiat în urma acțiunii privind "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2016" înregistrată la Casa Națională de Asigurări de Sănătate cu nr. x/09.08.2017, în ceea ce privește executarea măsurilor dispuse la cap.l, pct. 1 subpct. 3, cap.l pct. 4 subpct. 1,2,4 și 5, cap.l pct. 5 subpct. 1, 2,3 și 5 precum și măsura dispusă la 7 lit. a), subct. 1 a capitolului I și măsura formulată la punctul 7 lit. a) subpunctul 8 și a încheierii 93/12.10.2017 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor, înregistrată la CNAS cu nr. x/16.10.2017, prin care s-a respins contestația formulată Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

În fapt, prin Decizia nr. 9/28.07.2017 încheiată în urma misiunii de "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2016" la Casa Națională de Asigurări de Sănătate", Curtea de Conturi a constatat existența unor abateri de la legalitate și a dispus o serie de măsuri, după cum urmează:

- CNAS nu a monitorizat și nu a verificat modalitatea de înregistrare și raportare de către casele de asigurări de sănătate din subordine a serviciilor medicale spitalicești raportate de unitățile sanitare peste valorile care au fost contractate în anul 2016 și s-au dispus de către pârâtă în sarcina reclamantei următoarele: "Pentru neregulile constatate și prezentate la pct. 1, veți proceda la: "inițierea demersurilor de modificare legislativă în sensul revizuirii Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate astfel încât valoarea contractelor de servicii de spitalizare să nu mai fie limitată în funcție de numărul de paturi și să poată fi majorată cu ocazia rectificărilor bugetare după analiza fundamentată a serviciilor raportate".

Prin măsura mai sus menționată, pârâta a constatat neevidențierea și neurmărirea de către CNAS a tuturor veniturilor de încasat din contribuția clawback și din contribuțiile datorate pentru contractele cost-volum/cost-volum-rezultat datorate de către DAPP sau de către reprezentanții legali ai acestora.

Prin această măsură, pârâta a constatat că CNAS nu a întreprins toate demersurile legale în vederea notificării unor deținători ai autorizației de punere pe piață a medicamentelor sau reprezentanți legali ai acestora care aveau obligația plății contribuției clawback la valoarea consumului de medicamente aprobat și nu a monitorizat în mod corespunzător raportările transmise de casele de asigurări de sănătate privind consumul de medicamente suportate din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății conform prevederilor legale în vigoare

Cu privire la măsurile prevăzute la cap. II, pct. 1 din Decizie, pentru abaterile înscrise la pct. 7 lit. a) subcpt. 4,5 și 8, în Procesul - Verbal de constatare nr. 40.559/V/05.07.2017, încheiat în urma acțiunii de audit financiar s-au consemnat următoarele:

CNAS nu a monitorizat și nu a controlat modul de aplicare a dispozițiilor legale referitoare la angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor cu bunuri și servicii în cadrul contractelor încheiate cu casele de asigurări de sănătate cu furnizorii de servicii medicale și medicamente.

Din analiza datelor raportate prin SIUI de către un număr de 15 case de asigurări de sănătate (București, Alba, Argeș, Bacău, Bihor, Brăila, Călărași, Cluj, Constanța, Galați, Gorj, Ialomița, lași, Mureș, Prahova), cu privire la modul de validare și decontare a prescripțiilor medicale, a serviciilor medicale paraclinice a serviciilor de urgență prespitalicești și transport sanitar care au fost decontate furnizorilor privați, precum și a serviciilor medicale din spitalizarea continuă, pârâta Curtea de Conturi a României a constatat următoarele:

- validarea și decontarea nelegală a unor prescripții medicale emise pentru pacienții internați în aceeași perioadă în spitale în regim de spitalizare continuă, precum și a unor servicii de spitalizare de zi pentru pacienții internați în aceeași perioadă în spitale în regim de spitalizare continuă, în sumă estimată de 231.634 RON

- validarea și decontarea unor prescripții medicale incluse în Sublista C, Secțiunea C1, DCI-uri corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații în tratamentul ambulatoriu al unor grupe de boli în regim de compensare de 100%din prețul de referință, fără respectarea protocolului terapeutic, de medici de altă specializare, decât cea menționată în protocol pentru " Boala cronică de rinichi - faza predializă (cod G 25)", în sumă estimate de 3.520.284 RON.

- neluarea măsurilor legale de către conducerea CAS cu privire la verificarea realității serviciilor de urgență prespitalicești și transport sanitar care au fost decontate furnizorilor private, în sumă estimată de 74.174 RON.

De asemenea, pârâta a reținut faptul că, în ceea ce privește numărul de kilometri raportat de furnizori pentru fiecare serviciu de transport efectuat, acesta diferă semnificativ chiar și în situația în care serviciul a fost efectuat pe numele aceluiași pacient.

Pârâta a constatat faptul că validarea și decontarea sumelor pentru transport se efectuează prin aplicarea unui tarif negociat per km, care este aplicat la un număr de kilometrii declarați de furnizori ca fiind efectuați, fără a se realiza și o verificare a realității sumelor decontate pentru acest tip de serviciu.

Astfel, s-a constatat faptul că nu au fost validate pentru decontare și achitate, în anul 2016, servicii de urgență prespitalicești și transport sanitar în valoare estimată de 74.173,83 RON care nu au fost solicitate/dispecerizate de Serviciul de Ambulanță Ilfov.

Soluționând cauza Curtea de Apel a respins criticile de nelegalitate formulate și a menținut actele contestate.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs Înalta Curte reține următoarele:

O primă critică vizează nerespectarea de către judecătorul fondului a dispozițiilor art. 425 C. proc. civ. cu referire la motivarea hotărârii recurate.

Critica este nefondată întrucât judecătorul fondului a indicat situația de fapt reținută pe baza probelor administrate precum și motivele pe care și-a întemeiat soluția, raționamentul urmat fiind expus clar și logic.

Împrejurarea că instanța de fond a validat punctul de vedere al autorității fiscale nu echivalează cu nemotivarea hotărârii, în condițiile în care instanța de fond a analizat susținerile recurentei reclamante, procedând la o abordare echilibrată a cauzei.

Astfel, în contextul analizei argumentelor părților, instanța de fond a indicat normele de drept pe care și-a întemeiat soluția, raționamentul urmat fiind expus clar și logic.

Împrejurarea că instanța de fond a reținut incidența în cauză a cadrului legal menționat în actele administrative contestate nu este de natură să fundamenteze concluzia că hotărârea de curată este nemotivată, câtă vreme instanța a răspuns argumentelor părților, situație în care Înalta Curte apreciază că soluția nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește criticile ce vizează măsura de la pct. I.l subpct. 3 din Decizia nr. 9/V/28.07.2017, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestora.

Prin măsura de la pct. I.l subpct. 3 din Decizia nr. 9/V/28.07.2017 emisă de către Departamentul V, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 93/12.10.2017 a Comisiei de soluționare a contestațiilor s-au dispus, în sarcina conducerii reclamantei, următoarele obligații: "Inițierea demersurilor de modificare legislativă în sensul revizuirii contractului cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate astfel încât valoarea contractelor de servicii de spitalizare să nu mai fie limitată în funcție de numărul de paturi și să poată fi majorată cu ocazia rectificărilor bugetare după analiza fundamentată asupra serviciilor raportate."

Instanța de fond a reținut legalitatea măsurii dispuse de auditorii publici reținând că ipoteza abaterii constatate este aceea că serviciile în discuție au fost validate, nefiind identificate elemente de nelegalitate, concluzia autorității pârâte în sensul că revine caselor de asigurări de sănătate obligația de a analiza condițiile de majorare a valorii contractului deja încheiat cu valoarea acestor servicii prestate de unitățile sanitare și să recurgă la soluționarea acestor aspecte fiind corectă.

Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată de instanța de fond nu a ținut cont de Legea nr. 95/2006, privind reforma in domeniul sănătății, rep. cu modificările și completările ulterioare, ale actelor normative subsecvente, respectiv H.G. nr. 161/2006, serviciile medicale prestate de către unitățile sanitare cu paturi se decontează de către casele de asigurări de sănătate în baza contractelor de furnizare valabil încheiate.

Astfel, Înalta Curte reține că acest contract are caracterul juridic al unui contract civil, respectiv este un contract consensual, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu executare succesivă în timp.

Din caracterul comutativ al contractului de furnizare de servicii medicale rezultă faptul că, la momentul încheierii sale, existența drepturilor și obligațiilor părților este certă, iar întinderea acestora este determinată sau determinabilă. Cu alte cuvinte, este evident că, încă din momentul negocierii și încheierii contractului de furnizare, ambele părți contractante au cunoscut atât întinderea obligațiilor ce le revin, cât și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora.

De asemenea, unul dintre principiile care guvernează contractul civil, consacrat de art. 1270 alin. (1) din Noul C. civ., este principiul forței obligatorii a contractului, potrivit căruia contractul are putere de lege între părțile contractante, acestea fiind ținute să-l respecte și să execute întocmai prestațiile la care s-au îndatorat prin contract, potrivit adagiului latin pacta sunt servanda.

În acest sens sunt și prevederile art. 246 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 care reglementează natura contractelor derulate între casele de asigurări de sănătate, potrivit cărora "Relațiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale și casele de asigurări sunt de natură civilă, reprezintă acțiuni multianuale și se stabilesc și se desfășoară pe bază de contract, în situația în care este necesară modificarea sau completarea clauzelor, acestea sunt negociate și stipulate în acte adiționale." iar potrivit art. 249 alin. (1) din aceeași lege "Casele de asigurări încheie cu furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale contracte pentru furnizarea de servicii și pentru plata acestora, urmărind realizarea echilibrului financiar."

Prin urmare, contrar celor reținute de instanta de fond, casele de asigurări de sănătate au obligația să deconteze furnizorilor de servicii medicale spitalicești, la termenele prevăzute în contract, pe baza facturii emisă lunar însoțită de documente justificative prezentate atât pe suport hârtie, cât și în format electronic, în formatul solicitat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate conform normelor, în limita valorii din contract, ceea ce înseamnă că serviciile medicale efectuate peste prevederile contractuale se realizează pe propria răspundere a furnizorului de servicii medicale cu care casa de asigurări de sănătate a încheiat contractul de furnizare de servicii medicale spitalicești, conform prevederilor legale.

Totodată, Înalta Curte reține că reclamanta CNAS este parte a puterii executive, care are obligația legală de a pune în executare prevederile legale incidente, emise de puterea legislativă, astfel că nu deține prerogative în a iniția demersuri de modificare legislative, măsura neputând fi îndeplinită de către reclamantă.

Criticile de nelegalitate vizând soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la măsura dispusă la cap. 1 pct. 4 subpct. 1,2,4 și 5 din actul administrativ atacat sunt, de asemenea, fondate.

Cu referire la această abatere, echipa de control a reținut că reclamanta CNAS nu a evidențiat și nu a urmărit veniturile de încasat din contribuția CLAWBACK și din contribuțiile datorate pentru contractele cost-volum/cost-volum-rezultat datorate de către DAPP sau de către reprezentanții legali ai acestora.

Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 27 alin. (1) din O.G. nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală începând cu data de 1 ianuarie 2004, activitatea privind declararea, constatarea, controlul, colectarea și soluționarea contestațiilor pentru contribuția de asigurări sociale, contribuția pentru asigurări de șomaj, contribuția pentru asigurări sociale de sănătate și contribuția de asigurare pentru accidente de muncă și boli profesionale, datorate de persoanele juridice și persoanele fizice care au calitatea de angajator, denumite în continuare contribuții sociale, se va realiza de Ministerul Finanțelor Publice si unitățile sale subordonate, care au și calitatea de creditor bugetar.

Instituțiile prevăzute la art. 27 alin. (3), după caz, răspund de activitățile desfășurate în domeniile prevăzute la art. 27 alin. (1) până la data preluării acestor activități de către Ministerul Finanțelor Publice și unitățile sale subordonate.

Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) coroborat cu art. 4 si art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările și completările ulterioare, CNAS comunică deținătorilor de APP/reprezentanților legali ai acestora, până la finele lunii următoare expirării unui trimestru, valoarea procentului "p" și valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include și TVA suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății aferent medicamentelor fiecărui DAPP din Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestriala, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate.

Conform prevederilor art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, persoanele obligate la plata contribuției trimestriale (clawback) stabilesc, calculează și declară contribuția, după deducerea TVA-ului din valoarea aferenta consumului trimestrial de medicamente transmis de CNAS.

În ceea ce privește contractele cost-volum si cost-volum-rezultat, CNAS comunică persoanelor obligate la plata contribuțiilor în baza contractelor încheiate, până la finele lunii următoare încheierii unui trimestru, datele în baza cărora acestea declară contribuțiile trimestriale. Prin Notificările emise, CNAS comunică persoanelor obligate la plata contribuțiilor în baza contractelor încheiate, nivelul contribuției datorate.

De asemenea, raportat la prevederile art. 5 alin. (1) si alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, se reține faptul că, atât contribuția clawback cât si contribuțiile datorate pentru contractele cost-volum si cost-volum-rezultat sunt asimilate obligațiilor fiscale, Agenția Națională de Administrare Fiscala fiind cea care administrează aceste contribuții, potrivit prevederilor Codului de procedura fiscală.

În această ordine de idei, Înalta Curte reține că CNAS nu are competenta legală de a stabili pentru fiecare persoana obligația la plata contribuției clawback, nivelul contribuției datorate (taxa Clawback) care se face venit la FNUASS și de a urmări modul de încasare al acesteia, în condițiile în care, contribuția clawback este asimilată obligației fiscale, administrată de ANAF potrivit prevederilor Codul de procedură fiscală, iar fiecare DAPP/reprezentant legal al acestuia are obligația legală de a stabili, calcula și declara contribuția trimestrială datorată, iar pentru contractele cost-volum/cost-volum-rezultat, în sarcina CNAS incumbă doar obligația de a notifica cuantumul contribuției datorate de DAPP/reprezentant legal, aceștia având obligația de a declara și vira la organul fiscal competent, valoarea contribuției datorată prin contractele cost-volum/cost-volum-rezultat notificată de CNAS.

Fondate sunt și criticile de nelegalitate vizând soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la măsura dispusă la cap. 1 pct. 5 subpct. 1, 2, 3 și 5 din actul administrativ atacat.

Cu referire la această abatere, echipa de control a reținut că reclamanta CNAS nu a întreprins toate demersurile legale în vederea notificării unor deținători ai autorizației de punere pe piață DAPP sau reprezentanții legali ai acestora, care aveau obligația plății contribuției clawback la valoarea consumului de medicamente aprobat și nu a monitorizat, în mod corespunzător, raportările transmise de CAS privind consumul de medicamente suportate din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății, conform prevederilor legale în vigoare.

Potrivit art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, "farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi si centrele de dializa care utilizează medicamentele ce fac obiectul contribuției clawback și a contractelor-cost-volum/cost-volum rezultat, își asumă sub semnătura electronică și raportează caselor de asigurări de sănătate, lunar valoarea aferenta consumului de medicamente care include TVA."

Conform dispozițiilor art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011 "Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat de medicamente către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în baza metodologiei și a formatului aprobat prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate".

Prin urmare, casele de asigurări de sănătate au obligația de a valida electronic consumul raportat în PIAS de furnizorii mai sus menționați și de a transmite reclamantei CNAS, lunar, consumul centralizat de medicamente, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011 și ale Ordinului președintelui CNAS nr. 1058/2015.

Pe cale de consecință, validarea lunară a consumurilor raportate de furnizorii de servicii medicale și medicamente în PIAS este obligația caselor de asigurări de sănătate și nu a reclamantei, procedura operațională privind modul de raportare și validare a consumului lunar de medicamente fiind atributul exclusiv al caselor de asigurări de sănătate.

Cu privire la măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 9/V/28.07.2017, prin Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit, s-au constatat o serie de nereguli dintre care reclamantă contestă următoarele:

- validarea și decontarea a unor prescripții medicale înscrise în Sublista C, Secțiunea CI - DCI-uri corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, în tratamentul ambulatoriu al unor grupe de boli în regim de compensare 100% din prețul de referință, fară respectarea protocolului terapeutic, de medici de altă specializare decât cea menționată în protocol pentru "Boala cronica de rinichi -faza predializa " (cod G25), în sumă estimată de 3.520.284 RON

- neluarea măsurilor legale de către conducerea CAS cu privire la verificarea realității serviciilor de urgență prespitalicești și transport sanitar, care au fost decontate furnizorilor privați, în sumă estimată de 74.174 RON.

Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de instanța de fond care a reținut că apărarea reclamantei referitoare la inexistența vreunui prejudiciu nu poate fi primită în raport de prevederilor art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008 potrivit cărora "3) În sistemul de asigurări sociale de sănătate, prescrierea, eliberarea și decontarea medicamentelor corespunzătoare denumirilor comune internați