ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5856/2019

Ședința publică din data de 26 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 16.01.2017 sub numărul x/2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curții de Conturi a României suspendarea încheierii nr. 21/21.12.2016 și a măsurilor dispuse la punctul 11.1 din Decizia nr. 11/21.10.2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, ca urmare a acțiunii "Controlul privind utilizarea resurselor financiare pentru realizarea și implementarea cardului național de sănătate în perioada 2012-2015", înregistrată la CNAS cu nr. P 7931/22.09.2016, până la soluționarea definitivă a cauzei și anularea încheierii nr. 105/27.09.2016 și a măsurilor dispuse la punctul 11.1 din Decizia nr. 11/21.10.2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, ca urmare a acțiunii "Controlul privind utilizarea resurselor financiare pentru realizarea și implementarea cârdului național de sănătate în perioada 2012-2015", înregistrată la CNAS cu nr. P 7931/22.09.2016.

Prin sentința civilă nr. 3574 pronunțată în data de 09 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării, ca rămasă fără obiect și a respins cererea de anulare formulată de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii.

Față de soluția pronunțată de instanța de fond, a solicitat a se reține că judecătorul fondului nu a avut în vedere argumentele invocate de către CNAS și nu a motivat soluția pronunțată conform cerințelor legale, motivarea instanței de fond fiind dată fără a ține cont de temeiurile de drept pe care reclamanta CNAS le-a avut în vedere și le-a respectat în procedura de achiziție a unității de management.

În susținerea celor mai sus prezentate precizează faptul că, potrivit dispozițiilor procedurale, hotărârea judecătorească se dă în numele legii și trebuie să menționeze, printre altele și motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În acest sens, din simpla lecturare a considerentelor hotărârii recurate este de observat faptul că judecătorul fondului nu a analizat și nu a avut în vedere argumentele legale de admitere a cererii de chemare în judecată astfel cum acestea au fost formulate de CNAS.

Concret, instanța de fond, în motivarea sentinței atacată a respins cererea de chemare în judecată formulată de către CNAS apreciind în mod nelegal faptul că "A. a livrat unitatea de management conform procesului-verbal de recepție nr. x/18.09.2012 însă nu a transferat și dreptul de proprietate asupra acesteia în favoarea CNAS".

Față de motivarea instanței de fond, a solicitat a se reține că, potrivit dispozițiilor art. 3 din procesul-verbal de predare primire nr. P 1583/14.02.2017, încheiat între CNAS și A. prin dispozițiile acestuia la data semnării lui se confirmă transferul dreptului de proprietate asupra unității de management și nu transferul efectiv

A susținut că măsură dispusă de pârâta și a cărei anulare face obiectul litigiului încalcă prevederile speciale ale achizițiilor publice, având în vedere următoarele:

Sistemul informatic al cardului național de asigurări sociale de sănătate a fost realizat și implementat potrivit legii. Procedura de achiziție publică a fost derulată la nivelul Companiei Naționale "Imprimeria Națională" (CNIN), potrivit art. 1 din H.G. nr. 962/2010, desemnată ca unitate de achiziții centralizată, în numele și pentru Casa Națională de Asigurări de Sănătate, pentru realizarea sistemului național al cardurilor naționale de asigurări sociale de sănătate din România, în temeiul art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006. Unitatea de achiziții centralizată este o autoritate contractantă care achiziționează în nume propriu produse și/sau servicii, care sunt sau pot fi destinate unei/unor alte autorități contractante, potrivit art. 22 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006.

După derularea procedurii de achiziție de către entitatea desemnată în mod expres de lege, respectiv CNIN, CNAS avea obligația legală să încheie contractul cu ofertantul desemnat câștigător ca urmare a finalizării procedurii, potrivit art. 5 din H.G. nr. 962/2010.

Conformitatea propunerii tehnice cu cerințele caietului de sarcini a fost analizată de către comisia de evaluare oferte, potrivit art. 156 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 72 alin. (2) lit. b) și lit. f) din H.G. nr. 925/2006.

Judecătorul fondului nu a avut în vedere aplicabilitatea strictă a prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 și ale H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 și în mod nejustificat a apreciat faptul că CNAS nu a întocmit anterior demarării procedurilor de achiziție a investiției studiul de prefezabilitate și fezabilitate, documentații care să cuprindă date tehnice și economice prin care să fie fundamentată necesitatea și oportunitatea realizării obiectivului de investim, caracteristicile principale și indicatorii tehnico-economici care să asigure utilizarea rațională și eficientă a cheltuielilor de capital și în baza cărora CNAS avea obligația asigurării întocmirii proiectului tehnic.

Pârâta a înțeles să se raporteze ca temei legal la dispozițiile H.G. nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului-cadru al documentației tehnico-economice aferente investițiilor publice, precum și a structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiții și lucrări de intervenții.

În argumentarea netemeiniciei sentinței recurate și în dovedirea respectării de către CNAS a prevederilor legale învederează că sistemul informatic al cardului național de asigurări sociale de sănătate a fost realizat și implementat potrivit prevederilor legale.

Procedura de achiziție pentru soluția informatică a cardului național a fost derulată potrivit H.G. nr. 962/2010 pentru aprobarea modalității de realizare a sistemului național al cardurilor naționale de asigurări sociale de sănătate, desemnată ca unitate de achiziții centralizată, în numele și pentru Casa Națională de Asigurări de Sănătate. După derularea procedurii de achiziție de către entitatea desemnată în mod expres de lege, avea obligația legală să încheie contractul cu ofertantul desemnat câștigător ca urmare a acestei proceduri, soluția tehnică fiind parte integrantă a ofertei desemnate câștigătoare.

La încheierea contractului nr. NLD 3051/23.04.2012 privind furnizarea soluției informatice de implementare a cardului național de asigurări sociale de sănătate și interconectarea acestuia cu SIUI, compartimentul de specialitate a emis propunerea de angajare a unei cheltuieli în limita creditelor de angajament nr. x/20.04.2012, în valoare de 108.668,640,04 RON care a fost împărțită astfel: 50.307.172,41 RON la art. 71.01.02 - Mașini, echipamente și mijloace de transport și 58.361.46763 RON la art. 71.01.30 - Alte active fixe. Valoarea livrabilului unitatea de management a fost cuprinsă în suma de 50.307.172,41 RON fiind considerat ca o parte componentă a arhitecturii sistemului.

În contextul prevederilor contractuale prin raportare la susținerile pârâtei potrivit cărora "contractul de furnizare de servicii nr. x/23.04.2012 a fost încheiat în condiții dezavantajoase pentru CNAS în sensul că unitatea de management a fost achiziționată ca serviciu și nu ca o componentă a arhitecturii SICNASS", învederează instanței faptul ca unitatea de management a fost contractată ca o parte, componentă a arhitecturii sistemului așa cum a fost prevăzut și în caietul de sarcini și oferta tehnică a ofertantului desemnat câștigător, fiind o componentă specifică sistemului CEAS, proprietatea CNAS.

Referitor la susținerea pârâtei potrivit căreia:

"Din verificarea plăților efectuate către A. s-a constatat că în baza facturii nr. x/11.09.2012 în valoare totală de 8.230.947 RON și a documentelor anexate acesteia, comisia constituită în baza Ordinului nr. 733/23.10.2010 a recepționat cantitativ, potrivit PV de recepție nr. 104/18.09.2012 întocmit numai de reprezentanții CNAS, livrabilul 2 "unitate de management", deși potrivit procesului-verbal de acces încheiat între A. și CNAS sub nr. x/10.09.2012, precum și a anexei la acesta, se consemnează "accesul la Unitatea de management" și nu recepția cantitativă a acestuia, a învederat următoarele:

Anexa VIII-1 a contractului NLD 3051/23.04.2012 privind furnizarea soluției informatice de implementare a cardului național de asigurări sociale de sănătate și interconectarea acestuia cu SIUI, la "Reguli de plăți", pentru componenta Unitate de management prevede să se efectueze plata în urma instalării și configurării, pe baza procesului-verbal de acces la Unitatea de management.

În condițiile în care anexa menționată prevede instalare și configurare, rezultă faptul că referirile se fac cu privire la echipament și nici într-un caz la servicii, astfel cum a fost trecut în Constatări. Procesul-verbal de acces reprezintă de fapt rezultatul testelor efectuate cu diferitele chei de criptare, iar în anexa la acest document există jurnalizarea accesului la Unitatea de management - ceea ce demonstrează că această unitate funcționează, deci a fost instalat și configurat.

În urma efectuării recepției conform prevederilor legale "Unitatea de management" a fost trecută în evidența contabilă a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate ca mijloc fix, la grupa 2.2.9, cu numărul de inventar 21812. S-a întocmit fișa mijlocului fix pentru Unitatea de Management și este trecută în Registrul numerelor de inventar ca și echipament. În perioada 2012-2015 la inventarierile anuale, Unitatea de Management a fost inventariată de toate comisiile de inventariere, ca echipament.

Referitor la acordarea vizei de control financiar preventiv pe ordonanțare, învederează că legalitatea și realitatea bunurilor a fost asigurată prin respectarea prevederilor Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 923/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv și a Codului specific de norme profesionale pentru persoanele care desfășoară activitatea de control financiar preventiv propriu, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Controlul financiar preventiv s-a efectuat prin verificarea ordonanțării de plată însoțită de documentele justificative, respectiv de factura nr. x/11.09.2012 în valoare de 8.230.946,81 RON, certificată in privința realității și exactității sumei datorate de către compartimentul de specialitate, și respectiv de Procesul-verbal de recepție nr. x din 18.09.2012 prin care s-a confirmat faptul că livrabilul "Unitatea de Management" a întrunit condițiile de recepție cantitativă și a fost luat în gestiunea Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, precum și faptul că plata s-a încadrat în angajamentul legal, respectiv în propunerea de angajare a unei cheltuieli în limita creditelor de angajament nr. x/20.04.2012 în valoare de 108.668.640,04 RON.

La încheierea contractului sumele necesare unității de management au fost angajate ca și echipamente, iar în Lista de investiții nr. P 3734/23.05.2012 depusă la Activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică a Municipiului București unitatea de management este trecută la dotări independente.

Recepția efectuată conform prevederilor legale în vigoare a fost efectuată pentru unitatea de management ca echipament, iar plata efectuată de la cheltuieli de capital de la art. 71.01.02 "Mașini, echipamente și mijloace de transport".

În concluzie cele patru faze ale execuției bugetare efectuate conform Legii 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata s-au efectuat pentru unitatea de management ca și echipament, iar în evidența contabilă este înregistrat ca și mijloc fix.

Rezultă astfel că CNAS a încheiat contractul pentru realizarea și implementarea soluției informatice a cardului național de asigurări sociale de sănătate în concordanță cu caietul de sarcini și oferta tehnică adjudecată de unitatea de achiziții centralizată, înregistrând în mod corespunzător în contabilitate livrabilul "unitate de management".

Mai mult decât atât, auditorii financiari externi au inventariat componentele Unității de management existente la STS, constatând că acestea există și funcționează.

Solicită în principal admiterea recursului formulat de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, casarea sentinței atacate, iar pe fondul cauzei, admiterea cererii privind anularea actului administrativ denumit încheierea nr. 105/27.09.2016 și a executării măsurilor dispuse la punctul II.l din Decizia nr. 11/21.10.2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, ca urmare a acțiunii "Controlul privind utilizarea resurselor financiare pentru realizarea și implementarea cardului național de sănătate în perioada 2012-2015", înregistrată la CNAS cu nr. P 7931/22.09.2016.

Intimata- pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurenta-reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea încheierii nr. 105/27.09.2016 și a executării măsurilor dispuse la punctul II.1 din Decizia nr. 11/21.10.2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului V al Curții de Conturi, ca urmare a acțiunii "Controlul privind utilizarea resurselor financiare pentru realizarea și implementarea cardului național de sănătate în perioada 2012-2015", înregistrată la CNAS cu nr. P 7931/22.09.2016 .

Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată, reținând că actele atacate sunt legale.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar.

Se reține că, urmarea Controlului privind utilizarea resurselor financiare pentru realizarea și implementarea cardului național de sănătate în perioada 2012-2015, Curtea de Conturi a României Departamentul V - Direcția 2 a constatat prin raportul de control și, ulterior prin Decizia nr. 11/V/21.10.2016 că instituția verificată Casa Națională de Asigurări de Sănătate a făcut o plată, apreciată ca nejustificată, în cuantum de 8.230.947 RON către A. reprezentând achiziția unității de management fără a exista documente justificative, care să probeze recepția și intrarea în patrimoniul entității a acestui echipament, ca și parte integrantă a sistemului informatic a cardului național

Prin încheierea nr. 21/21.12.2016, Curtea de Conturi - Departamentul V - Direcția 2 a respins ca netemeinică contestația formulată de Casa Națională de Asigurărin de Sănătate împotriva măsurii dispuse la punctul II.1 din Decizia nr. 11/21.10.2016.

Înalta Curte constată că instituția recurentă a apreciat că soluția pronunțată nu a fost cuprinzător motivată, nu a analizat și nu a avut în vedere argumentele legale de admitere a cererii de chemare în judecată, astfel cum acestea au fost formulate de CNAS

Sub acestei critici, Înalta Curte precizează că motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părțile să cunoască temeiurile, fundamentele soluției adoptate de judecător, iar instanța de control judiciar să poată aprecia asupra legalității și temeiniciei acesteia.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

S-a susținut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicție între considerente și dispozitiv, sau între considerente, lipsește total motivarea dezlegării date de instanță unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum și atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situația de fapt astfel încât instanța de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată.

Este însă de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți în susținerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul respingerii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Mai mult decât atât, prin recursul formulat se invocă motive ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motivul de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată.

Deși nu a fost indicat în mod concret, criticile ulterioare vizează motivul de casare, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Astfel, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă a adus aceleași critici soluției instanței de fond ca și în cuprinsul cererii de chemare în judecată, respectiv aplicarea unor prevederi legale neincidente, în speță H.G. nr. .28/2008 și reținerea eronată că a implementat unitatea de management, ca și serviciu și nu ca o componentă a arhitecturii Sistemului informatic al cardului național de asigurări sociale de sănătate.

Instanța supremă nu poate primi susținerile recurentei vizând faptul că instanța de fond a reținut eronat că temeiul de drept incident este H.G. nr. 28/2008, întrucât judecătorul fondului nu l-a verificat având în vedere că în cuprinsul contestației administrative reclamanta nu a formulat critici concrete sub acest aspect și prin urmare nu au fost analizate în cadrul încheierii Curții de Conturi supuse controlului judecătoresc.

Mai mult, în partea de început a motivării soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, Curtea de Apel București a precizat că se va limita verificarea potrivit pct. 227 din Regulament, la încheierea pronunțată în soluționarea contestației, controlul de legalitate în contencios fiind îndreptat doar asupra măsurilor din Decizie în privința cărora s-au formulat critici concrete în cadrul contestației și reiterate sub acest aspect în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

În ceea ce privește critica vizând reținerea eronată că ar fi implementat unitatea de management, ca și serviciu și nu ca o componentă a arhitecturii Sistemului informatic al cardului național de asigurări sociale de sănătate, Înalta Curte reține că, potrivit caietului de sarcini și a clarificărilor la documentația de atribuire, A. S.R.L. - B. S.R.L. a propus CNAS în oferta tehnică faptul că unitatea de management va fi livrată ca serviciu pe durata derulării contractului, deși furnizorul avea obligația implementării unității de management ca și componentă a arhitecturii Sistemului Informatic al Cardului Național de Asigurări Sociale de Sănătate (SICNASS). În acest context contractul de furnizare de servicii nr. x/23.04.2012 a fost încheiat în condiții dezavantajoase pentru SNAS în sensul că unitatea de management a fost achiziționată ca serviciu și nu ca o componentă a arhitecturii SICNASS.

În mod corect judecătorul fondului a constatat că la momentul controlului și introducerii acțiunii (16.01.2017), din cuprinsul actelor dosarului nu rezulta că reclamanta CNAS intrase în posesia unității de management, respectiv nu se făcuse transferul dreptului de proprietate, ca și componentă a arhitecturii SICNASS.

Acest aspect a fost acoperit în cursul judecății cauzei la fond, la data de 14 februarie 2017 când s-a încheiat procesul-verbal de predare primire nr. x, în care la art. 3 s-a menționat că "se confirmă transferul dreptului de proprietate asupra unității de management de la A. către CNAS, fără costuri suplimentare".

Prin urmare, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că în mod corect auditorii externi au constatat că reclamanta CNAS a încălcat dispozițiile art. 5 alin. (1) O.G. nr. 119/1999

Susținerea recurentei vizând faptul că nu s-a reținut că avea obligația de a încheia contractul cu ofertantul declarat câștigător, este neîntemeiată și va fi respinsă, având în vedere că instanța de fond a reținut că deficiențele constatate de auditorii externi vizează modalitatea de executare a contractului, respectiv prestatorul A. a transferat doar dreptul de folosință, deși reclamanta achitat prețul pentru dreptul de proprietate.

Din analiza înscrisurilor atașate dosarului de fond, Înalta Curtea reține că plata sumei de 8230946,81 RON nu s-a realizat cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 și Ordinul MFP nr. 1792/2002 privind lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor instituțiilor publice, plata fiind făcută fără recepția fizică a produsului, ci doar pe baza accesului la unitatea de management.

În acest context, în mod legal judecătorul fondului a reținut că "înregistrarea unității de management în contabilitate și atribuirea unui număr de inventar nu prezintă relevanță pentru aprecierea legalității plății efectuate de reclamantă, în condițiile în care s-a constatat în precedent ă recepția cantitativă nu s-a realizat în mod corespunzător, ori înregistrarea în contabilitate a avut la baza acest proces-verbal de recepție cantitativă".

Față de cele expuse anterior, Înalta Curte nu poate reține criticile reclamantei privind faptul că la data de 11.09.2012 a respectat contractul și a achitat suma de 8.230.946,81 RON către A., întrucât acesta implica predarea unității de management de la furnizor la beneficiar, ori în cauză, în data de 12.02.2014 prin procesul-verbal de custodie s-a făcut predarea provizorie, iar cea efectivă la data de 14 februarie 2017.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 3574 din 09 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2019.