ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5878/2021

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 22.03.2018 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, anularea următoarelor acte administrative individuale emise de către CNAS:

i) Comunicarea transmisă de către CNAS prin e-mail la data de 07 februarie 2018, ora 13:24;

ii) Adresa CNAS nr. x/05.02.2018 emisă de către CNAS și primită de către A. la data de 07 februarie 2018;

iii) Adresa CNAS nr. x/08.03.2018 privind răspunsul CNAS la contestația depusă de către reclamantă;

iv) obligarea pârâtelor la restituirea/rambursarea sumelor plătite de către reclamantă cu titlu de contribuție clawback, împreună cu dobânda legală aferentă;

v) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În ședința publică din data de 05.09.2018, reclamanta a depus la dosar o cerere completatoare prin care, în susținerea capătului de cerere privind anularea Notificărilor x/2017, a completat argumentele din cererea de chemare în judecată cu noi motive referitoare la lipsa de motivare temeinică a Adresei CNAS nr. x/08.03.2018 și a Adresei CNAS nr. x/05.02.2018, ceea ce conduce la anularea acestor acte administrative individuale.

Prin sentința civilă nr. 4660 din 14 noiembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâte, ca neîntemeiate; a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 4660 din 14 noiembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs principal reclamanta A. S.R.L. și recurs incident pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală.

3.1. Prin recursul formulat, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în temeiul motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., admiterea recursului și casarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii și menținerii soluției de respingere a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive, invocate de către pârâte, precum și acordarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că în mod netemeinic, nelegal și cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011, instanța de fond a reținut că notificarea conține toate elementele obligatorii prevăzute de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, precum și faptul că prin adresa nr. x/08.03.2018 pârâta CNAS a răspuns punctual criticilor formulate prin contestația RG 1357/15.02.2018. Referitor la acest din urmă aspect, consideră că sentința este nemotivată, instanța de fond neindicând în concret niciun argument în sensul că prin adresă i s-a răspuns punctual criticilor din contestație.

Susține că răspunsul CNAS la contestația sa este nemotivat și că la termenul din 17.10.2018, CNAS a recunoscut în mod expres faptul că nu a efectuat verificările ce se impuneau în vederea soluționării contestației prealabile, motiv pentru care apreciază că adresa de răspuns se impune a fi anulată, întrucât motivarea actului administrativ reprezintă o obligație generală a autorității emitente. Arată că potrivit art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2016, în scopul soluționării contestației, CNAS trebuie să efectueze verificări temeinice și toate demersurile ce se impun pentru a stabili valoarea corectă a consumurilor și pentru a transmite contribuabilului datele relevante rectificate.

Consideră că, în lipsa verificărilor ce se impun și a documentelor concrete, adresa de răspuns a fost transmisă formal, întrucât recurenta nu are nicio pârghie de control asupra modalității de determinare a datelor comunicate, împrejurare ce, în opinia sa, este de natură să răstoarne prezumția relativă de legalitate a celor două acte administrative și constituie o dovadă de nelegalitate a acestora.

Critică faptul că instanța de fond a apreciat că motivul de nulitate potrivit căruia datele comunicate sunt inexacte și incorecte nu ar fi întemeiat. Sub acest aspect, consideră că sentința este nemotivată.

Recurenta-reclamantă arată, contrar celor reținute de către prima instanță, că datele comunicate prin notificările referitoare la trimestrul IV 2016 sunt inexacte, incorecte și au fost stabilite cu nerespectarea dispozițiilor legale imperative, întrucât Sistemul Informatic Unic Integrat (SIUI) este afectat de numeroase carențe și erori în ceea ce privește caracterul veridic al datelor înregistrate, raportându-se erori inclusiv în comunicările referitoare la trimestrele anterioare ale anului 2016. Astfel, CNAS a procedat la includerea în Notificările aferente trimestrelor I, II și III ale anului 2016 a unor consumuri de medicamente care nu puteau fi avute în vedere la calculul valorii CTt și, implicit, la calculul procentului "P", respectiv medicamente ce nu mai erau puse pe piață sau al căror termen de expirare era depășit. Cu titlu exemplificativ, arată că medicamentul Actrapid Penfill 100UI/ml (cod x), se regăsește în notificările aferente trimestrelor I, II și III din 2016, deși potrivit notificărilor transmise de recurentă către Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, Ministerul Sănătății și CNAS, a notificat retragerea de pe piață a acestui medicament începând cu data de 1 aprilie 2014, ultimul lot vândut în România având data expirării martie 2016.

Acest medicament nici nu a fost menționat în Lista medicamentelor pentru care se putea datora contribuția trimestrială aferentă trimestrelor anului 2016 și, începând cu data de 1 aprilie 2014, data retragerii de pe piață, nici nu mai avea un preț publicat în CANAMED. Astfel, acest produs nu putea fi consumat în anul 2016 de către unitățile sanitare cu paturi/farmacii/centre de dializă, inclusiv dat fiind faptul că ultimul lot de Actrapid Penfill 100UI/ml vândut în România a avut data expirării în martie 2016, acesta a fost raportat de către CNAS ca fiind consumat de aceste unități și prezumtiv suportat din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, motiv pentru care apreciază că datele preluate de CNAS din SIUI și comunicate recurentei sunt nelegale. Prin adresele nr. x/21.12.2016, y/15.11.2016 și P9304/16.12.2016 CNAS a precizat că, urmare a verificărilor efectuate, valoarea și poziția aferentă medicamentului cu codul CIM W10503002, respectiv Actrapid Penfill 100UI/ml, raportat inițial cu un anumit consum, se anulează.

Prin urmare, consideră că se poate presupune că există și alte medicamente puse pe piață de către recurentă și de alți DAPP pentru care CNAS ar trebui să anuleze total sau parțial valoarea consumului inițial raportat în mod eronat și nereal, prezumție pe care CNAS nu o poate răsturna, în condițiile în care pentru trimestrul în discuție nu a efectuat nicio verificare pentru determinarea caracterului corect sau incorect al datelor comunicate, întrucât CNAS a efectuat controale exclusiv cu privire la medicamentul pe care recurenta l-a indicat cu titlu de exemplu, fără a depune diligente suplimentare de verificare și cu privire la celelalte medicamente A..

Susține că în speță CNAS a recunoscut faptul că nu deține un sistem de determinare obiectivă, corectă și exactă a consumului de medicamente suportate din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, datele privind consumurile de medicamente fiind afectate de un dubiu serios și de un caracter incert și nelegal. Arată că au mai existat raportări eronate și nereale și pentru alte medicamente, cum ar fi B. 5 mg (cod CIM W53037001), C. 5 mg/1,5 ml (cod CIM W55237001), C. 10 mg/1,5 ml (cod CIM W55238001), care apăreau ca fiind consumate, deși stocurile existente în România fuseseră distruse sau apăreau ca fiind consumate într-un număr mai mare decât stocul pe care A. îl pusese pe piață.

Precizează că potrivit legislației aplicabile, casele de asigurări au obligația să verifice dacă datele ce urmează a fi raportate sunt corecte, conform art. 255 alin. (6) din Legea nr. 95/2006. Or, această obligație nu a fost îndeplinită în mod judicios și CNAS nici nu a exercitat controlul cu privire la modul de aplicare a dispozițiilor legale de către casele de asigurări în condițiile art. 280 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 95/2006, ci a rămas în pasivitate.

De asemenea, arată că au existat și instituții ale statului care au sesizat caracterul nelegal al datelor comunicate, respectiv Comunicatul de presă din 4 martie 2015 al Președintelui CNAS, Raportul Curții de Conturi a României privind evaluarea performanțelor unor Programe Naționale de Sănătate derulate în perioada 2012-2014 la Ministerul Sănătății și la CNAS, Comunicatul de presă postat pe site-ul CNAS din data de 22 februarie 2013, în care s-a menționat faptul că a fost sesizat Parchetul cu privire la o serie de nereguli în sistem. Astfel, solicită a fi reținute aceste comunicate de presă și adrese ale CNAS prin care s-au anulat, în cadrul contestațiilor administrative, consumuri greșit raportate, aferente unor trimestre anterioare, cu privire la care consideră că au valoarea unei mărturisiri extrajudiciare, conform art. 348 alin. (1) C. proc. civ.

Menționează că, deși nu s-a mai indicat pentru trimestrul IV/2017 un medicament cu titlu de exemplu, CNAS avea obligația verificării cu privire la fiecare dintre medicamentele aferente consumului trimestrial individual comunicat A. prin notificarea aferentă acestui trimestru. Or, CNAS a recunoscut în ședință publică faptul că nu a efectuat niciun fel de verificări.

De asemenea, consideră că, în mod netemeinic și nelegal, instanța de fond a apreciat că motivul de nulitate privind faptul că procentul "P" a fost calculat contrar dispozițiilor legale, în baza unor valori ce includ TVA, ar fi neîntemeiat. Astfel, consideră că este neîntemeiat considerentul instanței că valoarea acestui procent a fost calculată potrivit prevederilor O.U.G. nr. 77/2011.

În ceea ce privește chestiunea punctuală a includerii TVA în valoarea CTt în baza căreia a fost determinată valoarea procentului "P", critică faptul că instanța de fond a reținut că în speță CNAS a respectat prevederile legale în vigoare la stabilirea procentului "p", respectiv a scăzut TVA din ambele elemente ale formulei de calcul.

Susține că operațiunea de excludere a TVA din valoarea BAt nu poate fi efectuată, întrucât BAt are o valoare fixă, stabilită de lege, respectiv 1.515 milioane RON, astfel că motivarea instanței în sensul că TVA ar fi fost exclusă din ambele elemente ale formulei de calcul este lipsită de sens. Arată că instanța de fond a ajuns la această concluzie exclusiv prin citarea dispozițiilor art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 și ale art. 7 din O.G. nr. 17/2012, făcând referire doar în mod abstract la obligația CNAS de a exclude TVA, precum și faptul că prin întâmpinare CNAS a recunoscut că, în fapt, consumul înregistrat va include și TVA, ceea ce încalcă dispozițiile legale în materie.

Consideră că în mod corect prima instanță a reținut dispozițiile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, dar precizează că obligația recurentei de a deduce TVA din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de către CNAS, nu se confundă cu obligația CNAS ce reiese din dispozițiile art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, și anume aceea de a deduce TVA din valorile în baza cărora se determină procentul "P", instanța de fond confundând cele două obligații.

Recurenta-reclamantă arată că nu a contestat obligația CNAS de a exclude TVA din valoarea consumului centralizat A. și nici reglemetările legale, ci a contestat faptul că CTt are inclusă TVA în mod nelegal și contrar prevederilor legale aplicabile, iar recurenta nu poate interveni asupra elementelor ce au stat la baza calculării procentului "P", respectiv să deducă TVA aferentă acestui procent. Astfel, arată că a susținut obligația CNAS de a exclude TVA din valoarea CTt înregistrată, astfel cum reiese și din dispozițiile art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, care stabilește că valoarea aferentă consumului de medicamente transmise de farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă include TVA.

Într-o altă critică, recurenta-reclamantă susține că în mod netemeinic și nelegal, instanța de fond a apreciat că motivul de nelegalitate privind includerea adaosurilor distribuitorilor angro și a adaosurilor farmaciilor în valoarea datelor comunicate este neîntemeiat. Precizează că datele comunicate, respectiv consumul centralizat și procentul "P" au fost calculate prin includerea adaosurilor distribuitorilor angro și a adaosurilor farmaciilor, deși potrivit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "P" asupra valorii consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție.

Precizează că, deși instanței de fond i se solicitase să analizeze temeinicia și legalitatea Notificărilor x/2017 în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, respectiv să stabilească dacă datele comunicate au fost stabilite la valoarea corectă, prin sentința recurată instanța s-a rezumat la a cita Decizia nr. 484/25.09.2014 a Curții Constituționale a României, ce nu este relevantă în cauză, tratând chestiuni pe care recurenta nu le-a contestat, cum ar fi faptul că deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție. Astfel, Decizia Curții Constituționale nr. 484/25.09.2014 vizează exclusiv aspecte legate de entitățile care au calitatea de subiect obligat la plata taxei clawback, or, prin cererea introductivă reclamanta s-a referit doar la aspectele legate de baza de impunere în raport cu care trebuie calculată contribuția.

În raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, arată că sumele indicate în notificări au fost calculate luând în considerare și cota de distribuție și cota de adaos comercial în farmacie, suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, astfel cum a recunoscut în mod expres și CNAS, astfel că aceste prețuri sunt semnificativ mai mari decât sumele încasate de A., deoarece aceste prețuri includ în mod eronat și adaosurile distribuitorilor angro și adaosurile farmaciilor, deși art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 se referă la aplicarea procentului "P" la valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. Din această formulare reiese că adaosurile terților distribuitori angro și/sau ale farmaciilor trebuie excluse de către CNAS din valoarea vânzărilor de medicamente din datele comunicate.

Susține că, din moment ce contribuabilii sunt deținătorii autorizației de punere pe piață a medicamentelor, valoarea vânzărilor care trebuie luată în considerare de către CNAS este prețul de producție al medicamentelor și nu prețurile la care medicamentele sunt vândute pe lanțul ulterior de distribuție, de către distribuitorii angro sau de către farmacii, acestea fiind elemente independente de DAPP.

Pe de altă parte, recurenta-reclamantă susține că, în mod nelegal, instanța de fond a reținut că reclamanta nu a făcut dovada faptului că Ordinul Președintelui CNAS nr. 365/05.02.2018 a fost anulat prin hotărâre definitivă și nici nu a învestit instanța cu o acțiune în anularea acestuia sau cu o excepție de nelegalitate, motiv pentru care a apreciat că nu este legal învestită și cu analiza legalității stabilirii procentului "P". Arată că Ordinul nr. 365/05.02.2018 emis de către Președintele CNAS nu este un act administrativ ce poate fi atacat conform Legii nr. 554/2004, fiind adresat în mod direct și exclusiv Direcțiilor de specialitate din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, recurenta arătând că nu este unul dintre subiectele de drept care intră sub incidența acestui act.

Precizează că procentul "P" i-a fost adus la cunoștință doar prin comunicarea transmisă de către CNAS la data de 07 februarie 2018 și adresa CNAS nr. x/05.02.2018, comunicată la data de 07 februarie 2018, în condițiile în care Ordinul nu a fost adus la cunoștința publicului niciodată ca act administrativ normativ, făcând parte din documentația internă administrativă pe care CNAS a depus-o la dosarul cauzei doar în urma solicitării reclamantei de a-i furniza documentația care a stat la baza emiterii notificărilor x/2017, astfel că nu a avut posibilitatea să atace Ordinul, cum în mod total eronat a reținut instanța de fond.

În consecință, solicită anularea actelor administrative atacate și sub aspectul valorii procentului "P".

Într-o altă critică, susține faptul că datele comunicate au fost stabilite de către CNAS cu încălcarea principiului predictibilității fiscale și că sub acest aspect sentința recurată este nemotivată sau cuprinde motive străine cazului de nulitate invocat, instanța de fond neindicând în concret niciun argument legal și temeinic, făcând alegații care nu au nicio legătură cu natura cauzei și invocând considerente străine de obiectul acțiunii deduse judecății.

Mai arată că informațiile obținute prin SIUI nu sunt dovedite sau susținute prin niciun document justificativ, deci nu pot fi avute în vedere ca fiind corecte în mod absolut, și, contrar dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, conțin TVA, adaosurile distribuitorilor angro și adaosurile farmaciilor, în condițiile în care criticile din acțiunea introductivă vizau faptul că în temeiul art. 3 lit. (b) din Codul fiscal, impozitele se bazează pe certitudinea impunerii, iar contribuția clawback datorată pentru trimestrul IV/2017 trebuie să respecte dispozițiile Codul fiscal. Mai mult, plătitorii contribuției clawback nu pot cunoaște sau determina valoarea consumului de medicamente suportate din surse bugetare într-un anumit trimestru, ci doar valoarea vânzărilor către distribuitorii angro de medicamente din portofoliul propriu, relevant pentru determinarea contribuției clawback fiind însă consumul de medicamente, iar nu vânzările realizate de contribuabili.

Consideră că instanța de fond a apreciat în mod eronat susținerile sale referitoare la dispozițiile art. 3 din Codul fiscal și a omis să constate că recurenta era în imposibilitate să urmărească sarcina fiscală ce îi revenea pentru trimestrul IV/2017, sens în care solicită casarea considerentelor sentinței recurate ce privesc nerespectarea principiului predictibilității fiscale și anularea notificărilor x/2017.

O altă critică vizează faptul că instanța de fond a respins capătul de cerere privind restituirea sumelor achitate cu titlu de contribuție clawback aferentă trimestrului IV/2017, împreună cu dobânda legală aferentă, recurenta-reclamantă apreciind că sentința este nemotivată în ceea ce privește soluția dată de instanță capătului 2 de cerere privind restituirea. Consideră că, urmare a anulării notificărilor, se impune restituirea sumei achitate, precum și a dobânzii legale aferente.

3.2. Prin recursul incident, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală solicită, în temeiul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea acestuia și casarea în parte a sentinței în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

În motivarea recursului arată că în soluționarea acestei excepții, instanța a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile art. 1 și art. 2 din Legea nr. 554/2004, precum și dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011.

Apreciază că, deși instanța de fond a reținut că are atribuții de administrare a tuturor obligațiilor fiscale, deci și a contribuției clawback, nu este emitentul actelor administrative atacate, iar art. 1 din Legea nr. 554/2004 se referă la emitentul actului vătămător, care poate avea calitatea de parte în contencios administrativ. În același sens sunt și prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) și ale art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, susține că în contenciosul administrativ, litigiile se poartă între persoana vătămată și autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, în cauză, emitentul actelor administrative fiind CNAS.

Mai mult, susține că din prevederile art. 7, coroborate cu art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, reiese că ANAF are doar calitatea de intermediar între plătitorul taxei și beneficiarul acesteia.

De asemenea, invocând dispozițiile art. 9 pct. 8 și 9 din același act normativ, susține că în cauză calitate procesuală pasivă poate avea doar beneficiarul sumelor a căror restituire se solicită, și nu ANAF, care desfășoară doar o activitate de preluare a sumelor și de virare a acestora către Ministerul Sănătății.

Pe de altă parte, arată că recurenta-reclamantă nu este administrată din punct de vedere fiscal de către ANAF, fiind un contribuabil mijlociu, aflat în administrarea Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice București prin Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București.

Totodată, arată că, deși ANAF administrează taxa clawback, nu o face de la nivelul organului central, ci prin structurile sale teritoriale, respectiv organul competent să dispună restituirea de sume către societăți este organul în a cărui administrare se afla contribuabilul, iar nu ANAF - organ central.

4.1. Recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului formulat de reclamantă, apreciind în esență, că aspectele criticate prin cererea de recurs a reclamantei au primit o dezlegare legală din partea instanței de fond, aceasta făcând o aplicare corectă a normelor de drept material incidente.

4.2. Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului incident formulat de Agenția Națională de Administrare Fiscală, prima instanță apreciind în mod corect că se impune respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a ANAF.

4.3. Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului reclamantei și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală.

În esență, apreciază că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante cu privire la nemotivarea actului contestat, modul de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente, includerea TVA în baza de calcul, a adaosurilor distribuitorilor angro și ale comercianților în datele comunicate, precum și cu privire la respingerea cererii de restituire a sumelor plătite cu titlu de contribuție clawback.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate, în limitele ce vor fi arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, anularea: comunicării transmise de către CNAS prin e-mail la data de 07 februarie 2018; adresei nr. x/05.02.2018 emise de către CNAS; adresei nr. x/08.03.2018 privind răspunsul CNAS la contestația depusă de către reclamantă.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtelor la restituirea/rambursarea sumelor plătite de către reclamantă cu titlu de contribuție clawback, împreună cu dobânda legală aferentă.

Înalta Curte constată că, în speță, este vorba de stabilirea contribuției clawback aferente trimestrului IV 2017.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâte, ca neîntemeiate; a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, ca neîntemeiată.

1.1. Înalta Curte constată că recursul este fondat din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în raport cu considerentele instanței de fond referitoare la legalitatea modalității de stabilire a procentului "p", fiind incident în același timp și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În cauză, din parcurgerea considerentelor sentinței recurate, se observă că prima instanță nu a analizat criticile reclamantei referitoare la procentul "p", apreciind că nu este legal învestită și cu analiza legalității acestuia, în condițiile în care nu s-a făcut dovada faptului că Ordinul Președintelui C.N.A.S. nr. 365/05.02.2018 a fost anulat prin hotărâre definitivă și nici nu a fost învestită cu o acțiune în anularea acestuia sau cu o excepție de nelegalitate a actului.

Înalta Curte apreciază că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a fi lămurite toate aspectele esențiale ale cauzei, fiind astfel încălcate prevederile art. 22 alin. (2) din noul C. proc. civ. potrivit cărora "judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc."

Astfel, Înalta Curte constată că este întemeiată critica recurentei -reclamante referitoare la nelegalitatea sentinței în privința aprecierii referitoare la nelegalitatea modului de contestare a valorii procentului "p". Înalta Curte are în vedere că instanța de fond nu a stabilit cu exactitate obiectul cererii de chemare în judecată, în condițiile în care nu s-a considerat învestită și cu o cerere de anulare a notificării atacate, în privința valorii procentului "p", deși reclamanta a formulat critici și în ceea ce privește această valoare și a indicat drept temei de drept al acțiunii, alături de dispozițiile speciale ale O.U.G. nr. 77/2011 și pe cele generale ale Legii nr. 554/2004. Ca urmare, în măsura în care aprecia că procentul "p" nu poate fi contestat decât în cadrul procesual al unei acțiuni în anularea ordinului Președintelui CNAS prin care acesta a fost stabilit, instanța de fond avea obligația de a solicita reclamantei să precizeze dacă înțelege să conteste și ordinul menționat. Numai în măsura în care reclamanta ar fi refuzat completarea cererii de chemare în judecată în sensul arătat, prima instanță avea posibilitatea de a refuza analizarea pe fond a criticilor referitoare la valoarea procentului "p".

În schimb, Înalta Curte apreciază că celelalte critici formulate de reclamantă nu sunt întemeiate.

Astfel, recurenta-reclamantă a invocat faptul că sentința este nemotivată, întrucât instanța de fond nu a răspuns punctual criticilor sale; nu a analizat nulitatea răspunsului Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în considerarea faptului că acesta conține date inexacte și incorecte; instanța nu a analizat faptul că adresa este nemotivată sau cuprinde motive străine cazului de nulitate invocat cu privire încălcarea principiului predictibilității fiscale.

Înalta Curte constată că nu sunt fondate aceste critici.

Astfel, în ceea ce privește încălcarea principiului predictibilității fiscale, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect că reclamanta a contestat în esență mecanismul de raportare reglementat prin O.U.G. nr. 77/2011, fiind însă critici care nu pot fi valorificate în lipsa declarării ca neconstituționale a prevederilor cuprinse în lege.

Prima instanță a prezentat în considerentele sentinței argumentele de fapt și de drept avute în vedere la pronunțarea soluției, iar în susținerea acestui motiv de casare recurenta pârâtă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, rezultând că nu poate împărtăși modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate în cadrul acestui motiv de recurs se subsumează celui de-al doilea motiv invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Împrejurarea că recurenta pârâtă nu este de acord cu soluția pronunțată prin hotărârea recurată nu este de natură să conducă la concluzia încălcării dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță.

De altfel, așa cum s-a statuat în parag. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

1.2. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este nefondată critica din recurs potrivit căreia instanța ar fi stabilit, cu aplicarea greșită a art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, că notificarea contestată a fost motivată în fapt și în drept.

Se constată, în primul rând, că deși recurenta-reclamantă reiterează motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea notificării pe care CNAS i-a adresat-o pentru trimestrul IV 2017, argumentele din recurs converg spre ideea nemotivării răspunsului la contestația administrativă.

Analizând criticile concrete ale recurentei, Înalta Curte le constată nefondate, luând în considerare că art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011, prin niciunul dintre alineatele sale, nu impune CNAS, în soluționarea contestației administrative, efectuarea unor verificări exhaustive asupra datelor comunicate referitoare la consumul individual de medicamente înregistrat în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate. Prin urmare, recurenta susține fără temei că, lipsind documentația care să probeze demersurile și rezultatele verificărilor pe care CNAS să le fi făcut în vederea soluționării contestației administrative, ar trebui să se rețină nemotivarea răspunsului la contestație. O astfel de aserțiune nu poate fi reținută, într-o corectă aplicare a dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011.

Pe de altă parte, notificarea adresată de CNAS răspunde întocmai cerințelor impuse de art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, din cuprinsul cărora nu reiese o obligație a CNAS de a comunica plătitorului de contribuție raportările făcute de casele teritoriale de asigurări de sănătate.

Recurenta susține fără temei că soluția instanței de fond echivalează cu o lipsă a unui control efectiv de legalitate și temeinicie al actului administrativ (care ar contraveni Legii nr. 554/2004). În contencios administrativ se analizează motivele de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată la adresa actului administrativ, iar instanța de fond a procedat astfel, analizând inclusiv critica referitoare la nemotivarea notificării. În acest sens, a reținut, cu aplicarea corectă a legii, că notificarea respectă exigențele de motivare a actului administrativ în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, care o guvernează.

O altă critică adusă hotărârii recurate este cea prin care se reiterează caracterul inexact și incorect al datelor comunicate de CNAS.

Înalta Curte constată că susținerile recurentei în cadrul acestui punct al recursului sunt unele de ordin general, lipsite de caracter aplicat la actele și lucrările dosarului. Astfel, se afirmă existența a numeroase carențe și erori ale SIUI, o seamă de erori demonstrate a fi avut loc în legătură cu notificări emise pentru trimestre anterioare din anul 2016, lipsa verificării exhaustive a datelor de consum în cadrul soluționării contestației administrative, lipsa controalelor CNAS asupra raportărilor caselor teritoriale, împrejurări care, toate, sunt socotite de recurentă apte a răsturna prezumția de legalitate a actelor administrative contestate.

Înalta Curte constată că toate aceste susțineri nu sunt veritabile critici de nelegalitate, ci simple alegații care nu pot fi puse în conexiune cu o greșită aplicare a legii de către instanța de fond, raportat la situația de fapt stabilită.

Astfel, nu pot fi primite criticile prin care se susține că instanța de fond ar fi ajuns la concluzii eronate cu privire la corectitudinea, acuratețea și valoarea probatorie a datelor înregistrate în Sistemul Informatic Unic Integrat. În condițiile în care nu au fost invocate texte legale care să prevadă că dovada consumului de medicamente nu se poate face decât cu documente contabile primare, Înalta Curte constată că aceste critici nu privesc în fapt modalitatea de interpretare și aplicare a legii, ci modul de apreciere a probelor de către judecătorul fondului, aspect ce privește temeinicia hotărârii și, în raport cu prevederile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. este sustras controlului instanței de recurs.

Totodată, în opinia Înaltei Curți, sunt lipsite de relevanță comunicatele de presă, declarațiile președintelui CNAS și concluziile unui control al Curții de Conturi la această instituție, invocate de recurentă, atâta timp acestea nu s-au referit în mod punctual la vreunul dintre medicamentele aflate în portofoliul recurentei, ci au avut un caracter general.

De asemenea, recurenta-reclamantă susține că în mod eronat au fost incluse adaosurile distribuitorilor și farmaciilor în valoarea consumului de medicamente.

Critica este nefondată, în condițiile în care, prima instanță a reținut în mod corect că, în raport cu juriprudența Curții Constituționale, calcularea contribuției trimestriale se face prin raportare la o valoare a consumului care include adaosurile comerciale ale distribuitorilor și farmaciștilor, iar pe de altă parte, prin notificarea comunicată reclamantei, CNAS a procedat la aplicarea dispozițiilor art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, cu privire la comunicarea valorii consumului, iar nu a valorii vânzărilor de medicamente, astfel cum a fost aceasta determinată de deținătorul de autorizație de punere pe piață anterior eliberării spre consum, se constată că în realitate partea reclamantă tinde la înlăturarea normei legale în lipsa declarării acesteia drept neconstituțională, aspect care excedează controlului instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea procentului "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul MS. Cu alte cuvinte, contribuția se datorează și se calculează la valoarea consumului de medicamente, compus pe baza prețurilor de compensare a medicamentelor, care includ cota adaosului de distribuție și cota adaosului de farmacie.

Susține recurenta că decizia Curții Constituționale citată de instanța de fond nu ar fi aplicabilă în cauză.

Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentei-reclamante, că prin mai multe decizii, Curtea Constituțională a exercitat controlul de constituționalitate asupra prevederilor din O.U.G. nr. 77/2011 referitoare la constituirea bazei de impunere a taxei clawback. Printre acestea se numără decizia menționată de prima instanță, precum și deciziile nr. 789/2015, nr. 802/2015 și nr. 665/2014.

Curtea Constituțională a constatat că soluția legală conform căreia valoarea consumului de medicamente se raportează la prețul cu amănuntul al medicamentelor (incluzând o cotă a adaosului de distribuție și o cotă a adaosului de farmacie care sunt plafonate prin ordin al ministrului Sănătății) nu încalcă nici un principiu constituțional. Sunt relevante în acest sens paragrefele 38-40 ale deciziei nr. 789/2015, prin care s-a statuat:

"38. Referitor la critica privind încălcarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea a reținut că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49).

În consecință, recurenta-reclamantă susține fără temei că adaosurile comerciale de pe lanțul de distribuție al medicamentelor nu ar intra în valoarea consumului de medicamente, conform O.U.G. nr. 77/2011. Instanța de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că valoarea consumului se raportează la prețul de decontare al medicamentelor și că această soluție rezultă din dispozițiile clare ale O.U.G. nr. 77/2011, a căror conformitate cu legea fundamentală a fost confirmată prin deciziile Curții Constituționale.

Cât privește încălcarea principiului predictibilității fiscale, Înalta Curte constată că sistemul de raportare a consumului de medicamente este instituit prin O.U.G. nr. 77/2011, susținerile recurentei-reclamante exced controlului instanței de contencios administrativ, referindu-se la însăși reglementarea legală a modalității de stabilire a bazei de impunere a contribuției. De altfel, criticile reiterate de către recurenta-reclamantă se bazează pe unele argumente deja analizate la punctele anterioare ale prezentelor considerente.

Neprezentarea de către CNAS, a documentației primare care a stat la baza stabilirii valorii consumului în trimestrul de referință nu poate constitui, în sine, un motiv de anulare a notificării, de vreme ce O.G. nr. 77/2011 prevede raportările în format electronic.

Înalta Curte constată a fi nefondat și motivul referitor la includerea TVA în valoarea consumului de medicamente, inclusiv în formula de calcul a procentului "p".

Din această perspectivă, criticile recurentei-reclamante nu pot fi considerate a se referi la conținutul notificării ce i-a fost adresată, prin care se specifică expres la pct. 3 din adresa nr. x/05.02.2018 că valoarea consumului de medicamente comunicat pentru trimestrul IV 2017 conține TVA, urmând ca aceasta să fie scăzută de către contribuabil, conform prevederilor art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora:

"(3) Stabilirea, calculul și declararea contribuției trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceștia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7). Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8)".

Din această perspectivă, se constată că alin. (4) al articolului de mai sus, invocat de către recurenta-reclamantă în susținerea punctului său de vedere cu privire la TVA, nu este aplicabil în cauză, întrucât acesta se referă la farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă, or, recurenta-reclamantă nu face parte din aceste categorii enumerate limitativ.

Recurenta-reclamantă a susținut și că obligația sa de a deduce TVA din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de către CNAS, nu se confundă cu obligația CNAS ce reiese din dispozițiile art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, și anume aceea de a deduce TVA din valorile în baza cărora se determină procentul "P", instanța de fond confundând cele două obligații.

Critica este nefondată, în condițiile în care art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 este foarte clar în această privință, în sensul că persoanele obligate la plata contribuției trimestriale deduc TVA-ului din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Pe de altă parte, susținerea recurentei-reclamante este nefondată și din perspectiva faptului că nu ar fi putut deduce TVA din sume ce nu sunt purtătoare de TVA.

De asemenea, se mai reține că, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 5 alin. (3) și alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, reiese că valoarea asupra căreia se aplică procentul "p" include TVA suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate (F.N.U.A.S.S.) și din bugetul Ministerului Sănătății, deci contribuția se calculează prin raportare la sumele efectiv suportate din F.N.U.A.S.S. și din bugetul Ministerului Sănătății (prin raportare la valoarea de compensare/decontare), nu la valoarea vânzărilor recurentei-reclamante.

Un alt motiv de recurs este cel prin care se invocă nemotivarea de către instanța de fond a soluției date capătului de cerere prin care reclamanta a solicitat restituirea sumei plătite cu titlu de contribuție pentru trimestrul IV 2016.

Cu privire la acest capăt de cerere, instanța de control judiciar apreciază că se impune analizarea lui cu ocazia rejudecării cauzei dispuse pentru analizarea pe fond a criticilor referitoare la valoarea procentului "p".

Înalta Curte apreciază că, având în vedere soluția dată asupra recursului principal, argumentele din recursul incident urmează a fi analizate de către instanța de fond, în rejudecare.

Prin urmare, având în vedere faptul că prima instanță a apreciat în mod eronat că nu poate analiza procentul "p", a fost încălcat dreptul părților la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În fond după casare, în baza art. 501 C. proc. civ., instanța de trimitere urmează să examineze criticile recurentei-reclamante referitoare la modalitatea de stabilire a procentului "p".

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L. și de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 4660 din 14 noiembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L. și de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 4660 din 14 noiembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2021.