ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1277/2021

Ședința publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 28 august 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Direcția Generală a Finanțelor Publice București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii și ANAF, a solicitat:

- anularea următoarelor acte administrative individuale: (i) comunicarea transmisă de către CNAS prin e-mailul din data de 30 ianuarie 2017; (ii) adresa CNAS nr. x/30.01.2017, emisă de către CNAS și primită de către A. la data de 30 ianuarie 2017; (iii) adresa CNAS nr. x/08.03.2017, care conține răspunsul la contestația depusă de către aceasta;

- obligarea pârâtelor la restituirea/rambursarea sumelor plătite cu titlu de contribuție clawback pentru trimestrul IV 2016, împreună cu dobânda legală aferentă.

2.1. Prin încheierea din 6 martie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANAF, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei CNAS pe capătul de cerere referitor la obligația de restituire și a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei DGRFP București - Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii.

2.2. Prin sentința civilă nr. 2152 din 8 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta ANAF, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

(ii) a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta CNAS, având ca obiect obligarea acesteia la restituirea sumei plătite cu titlu de contribuție clawback, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

(iii) a respins, în rest, cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Direcția Generală a Finanțelor Publice București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2152 din 8 mai 2018 și a încheierii din 6 martie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea excepțiilor admise prin încheierea din 6 martie 2018, iar pe fond, admiterea cererii, astfel cum a fost formulată.

3.1 Un prim motiv de recurs se referă la aplicarea greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011 și ale Legii nr. 95/2006 în cadrul soluției de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a CNAS, în raport de al doilea capăt al cererii introductive (având ca obiect restituirea sumei achitate cu titlu de contribuție clawback).

Potrivit art. 7 din O.U.G. nr. 77/2011 sumele încasate din contribuția prevăzută la art. 3 constituie venituri la bugetul FNUASS, iar potrivit art. 220 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 gestionarea FNUASS se face, în condițiile legii, prin CNAS. Art. 290 alin. (1) din aceeași lege stabilește că Președintele CNAS este ordonator principal de credite pentru administrarea și gestionarea FNUASS.

Prin interpretarea coroborată a tuturor acestor dispoziții legale imperative, instanța de fond trebuia să ajungă în mod corect la concluzia că, deși ANAF are competență în administrarea contribuțiilor până la momentul la care acestea sunt integrate în FNUASS (acest moment fiind depășit în mod indubitabil la data formulării acțiunii introductive), CNAS este beneficiarul final al sumelor încasate și are calitatea de administrator și gestionar al FNUASS, motiv pentru care aceasta trebuie să fie obligată la restituirea sumelor achitate de reclamantă în mod injust.

3.2 A doua critică privește încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor din Legea nr. 554/2004 (în principal, cu neobservarea dispozițiilor art. 16

1

din lege), precum și a art. 5 alin. (1) și art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, în cadrul soluției de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a ANAF.

Raționamentul instanței de fond este total eronat și contrar dispozițiilor imperative ale Legii nr. 554/2004 care, prin art. 16

1

, stabilește că este posibil ca litigiul de contencios administrativ să se poarte între reclamantul care pretinde că a fost vătămat, autoritatea emitentă a actului și orice alt organism social interesat sau orice alt subiect de drept. Cum în cauză actele administrative atacate au fost emise și au creat efecte juridice în cadrul unei construcții juridice aparte, faptul că ANAF nu este emitenta actelor administrative apare ca lipsit de relevanță.

Potrivit art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, în sarcina ANAF s-a născut obligația de a urmări, administra și asigura valorificarea creanțelor născute în baza notificărilor emise de CNAS, iar în situația în care acestea ar fi anulate, ANAF nu ar mai avea obligația de a valorifica creanța reprezentată de sumele datorate cu titlu de contribuție clawback.

Recurenta se referă și la subrogarea ANAF în drepturile și obligațiile CNAS, în calitate de creditor bugetar, conform art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011.

Faptul că ANAF administrează contribuția justifică pe deplin calitatea sa procesuală pasivă în cauză, inclusiv din perspectiva asigurării opozabilității hotărârii judecătorești, raportat la art. 435 C. proc. civ.

3.3 A treia critică se referă a încălcarea și aplicarea greșită a art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011 în cadrul aprecierii potrivit căreia notificarea contestată a fost motivată în fapt și în drept.

CNAS a recunoscut expres că nu a efectuat verificările ce se impuneau în vederea soluționării contestației administrative, situație în raport de care adresa de răspuns la contestație este un act administrativ nemotivat și se impune a fi anulat. Recurenta subliniază că lipsește documentația relevantă care să probeze demersurile și rezultatele verificărilor efectuate de către CNAS în scopul soluționării contestației administrative.

Soluția instanței lipsește de eficiență dispozițiile imperative ale Legii nr. 554/2004, care dau controlul de legalitate și temeinicie al actelor administrative în competența instanței de contencios administrativ.

3.4 O altă critică se referă la încălcarea și aplicarea greșită a O.U.G. nr. 77/2011, în cadrul înlăturării motivul de nelegalitate prin care s-a invocat că datele comunicate sunt inexacte și incorecte.

Recurenta arată, în contra celor reținute de prima instanță, că datele comunicate prin notificările referitoare la trim. IV 2016 sunt inexacte, incorecte și au fost stabilite cu nerespectarea dispozițiilor legale imperative.

Sistemul Informatic Unic Integrat (SIUI) este afectat de numeroase carențe și erori în ceea ce privește caracterul acurat și veridic al datelor înregistrate.

Raportându-se la erori demonstrate din comunicările referitoare la trimestrele anterioare ale anului 2016, recurenta-reclamantă apreciază că se naște prezumția că există și alte medicamente puse pe piață de către aceasta sau de către alți DAPP pentru care CNAS ar trebui să anuleze (total sau parțial) valoarea consumului inițial raportat în mod eronat și nereal, prezumție pe care CNAS nu o poate răsturna în condițiile în care, în trimestrul de referință, nu a efectuat nicio verificare pentru determinarea carterului corect sau incorect al datelor comunicate,

CNAS a efectuat controale exclusiv cu privire la medicamentul pe care reclamanta l-a indicat cu titlu de exemplu și nu a depus diligențele necesare pentru a efectuat verificări și cu privire la celelalte medicamente A. consumate în trimestrul de referință. Astfel, prezumția de legalitate a actului administrativ este răsturnată câtă vreme, în soluționarea contestației administrative, CNAS nu și-a îndeplinit obligația de a verifica toate datele comunicate.

CNAS nu deține un sistem de determinare/raportare obiectiv, corect și exact al consumului de medicamente. Potrivit art. 255 alin. (6) din Legea nr. 95/2006, casele de asigurări au obligația să verifice dacă datele raportate de furnizori sunt corecte, iar dacă CNAS ar fi exercitat, la rândul său, controlul cu privire la "modul de aplicare a dispozițiilor legale de către casele de asigurări", conform art. 280 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 95/2006, ar fi fost posibilă depistarea din timp și eliminarea erorilor existente în cadrul raportărilor făcute de casele de asigurări de sănătate.

Or, CNAS a ales să rămână în pasivitate și să preia ca atare informațiile furnizate de unitățile raportoare, fără ca acestea să fie probate/dovedite/justificate în vreun fel.

Instanța de fond a înlăturat nelegal valoarea probatorie a unor comunicate de presă ale CNAS care se referă la erori de raportare prin sistemul SIUI și care au valoarea unei mărturisi extrajudiciare. De asemenea, nu a dat relevanță recunoașterii de către CNAS, prin reprezentantul său, în ședință publică, a neefectuării verificărilor datelor comunicate.

3.5 O altă critică privește înlăturarea de către instanța de fond a motivului de nulitate referitor la calcularea procentului "p" pe baza unor valori ce includ TVA, contrar dispozițiilor legale.

Instanța a apreciat, în mod neîntemeiat și în lipsa oricăror dovezi din partea CNAS, că valoarea procentului "p" a fost calculată potrivit prevederilor O.U.G. nr. 77/2011. Operațiunea de excludere a TVA din valoarea BAt nu poate fi efectuată, BAt având o valoare fixă stabilită de lege, de 1515 milioane RON, astfel că motivarea instanței în sensul că TVA a fost exclusă din ambele elemente ale formulei de calcul este lipsită de sens.

Inserarea în cuprinsul notificărilor aferente trim. IV 2016 a mențiunii potrivit căreia "CTt și BAt nu includ TVA" este o pură formalitate și nu poate echivala cu o dovadă a faptului că CNAS într-adevăr a exclus TVA din valoarea CTt folosită la calculul procentului "p".

Instanța și-a formulat concluziile raportându-se la dispozițiile art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 7 din O.G. nr. 17/2012, fără însă ca CNAS să facă dovada că procentul "p" a fost calculat în raport de valoarea CTt care nu include TVA.

Or, reclamanta s-a referit la obligația CNAS de a exclude TVA din valoarea CTt înregistrată și a dezvoltat pe larg argumentele potrivit cărora CNAS a încălcat această obligație și a calculat procentul "p" pe baza CTt care include în mod nelegal TVA.

Instanța de fond a confundat valoarea aferentă consumului trimestrial total (CTt) cu valoarea consumului trimestrial individual și în mod greșit s-a referit la obligația de deducere a TVA care ar reveni reclamantei. Aceasta, potrivit cadrului normativ, este în relație cu valoarea consumului trimestrial individual.

3.6 Alt motiv de recurs privește respingerea criticilor de nelegalitate referitor la includerea adaosurilor distribuitorilor angro și farmaciilor în valoarea consumului individual comunicat, dar și la calculul procentului "p".

Instanța de fond s-a rezumat la a cita o seamă de decizii ale Curții Constituționale care, însă, nu sunt relevante în raport de motivul de nelegalitate invocat, referitor la baza de impunere. Instanța nu s-a raportat la dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, care, prin art. 3 alin. (1), stabilește cum se calculează contribuția trimestrială, și anume prin aplicarea procentului "p" asupra valorii consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. O interpretare corectă a dispozițiilor legale invocate conduce la concluzia că adaosurile terților distribuitori și ale farmaciilor trebuie excluse de către CNAS din valoarea vânzărilor de medicamente luate în calcul pentru determinarea contribuției. Aceste adaosuri sunt elemente independente de deținătorii de autorizații de punere pe piață și/sau de activitatea de comercializare efectuată de către aceștia.

3.7 Antepenultimul motiv de recurs se referă la desconsiderarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 3 alin. (3) și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, care conferă DAPP dreptul de a contesta toate datele comunicate de către CNAS, inclusiv valoarea procentului "p".

Ordinul nr. 50/2017 emis de președintele CNAS nu este un act administrativ ce poate fi atacat de reclamantă în baza Legii nr. 554/2004, el fiind adresat în mod direct și exclusiv direcțiilor de specialitate din cadrul CNAS. Reclamanta nu este unul dintre subiectele de drept care intră sub incidența acestui act administrativ.

Nu se poate susține nici că ordinul ar avea caracter normativ. Pe calea acțiunii formulate se poate verifica corectitudinea și legalitatea stabilirii procentului "p", care a fost adus la cunoștință reclamatei prin notificarea aferentă trimestrului de referință.

3.8 Penultimul motiv de recurs privește înlăturarea criticilor de nelegalitate întemeiate pe încălcarea principiului predictibilității fiscale.

Instanța de fond nu a ținut seama că informațiile obținute din SIUI nu sunt dovedite/susținute prin niciun document justificativ și de asemenea, contrar dispozițiilor imperative ale O.U.G. nr. 77/2011, conțin TVA, adaosurile distribuitorilor angro și adaosurile farmaciilor.

Datele comunicate depășesc posibilitatea de predicție a reclamantei și nu ar trebui utilizate la calcularea contribuției, neexistând nicio legătură directă între acestea și vânzările sau veniturile reclamantei. Principiile care guvernează materia fiscală sunt încălcate câtă vreme cuantumul contribuției nu depinde exclusiv de vânzările reclamantei, ci și de factori externi controlului acesteia. Contribuția nu ar trebui stabilită prin raportare la date și informații ce nu pot fi verificate. Instanța a omis să constate că este imposibil pentru reclamantă să urmărească și să înțeleagă sarcina fiscală ce îi revine.

3.9 Ultimul motiv de recurs privește respingerea capătului de cerere având ca obiect restituirea sumelor achitate cu titlu de contribuție aferentă trimestrului IV 2016, împreună cu dobânda legală.

Sentința este nemotivată în ceea ce privește soluția dată acestui capăt de cerere. Recurenta-reclamantă arată că este îndreptățită la restituirea sumelor, ca rezultat direct al anulării notificărilor, în temeiul principiilor care guvernează efectele nulității.

4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă ANAF a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că instanța de fond a stabilit cu aplicarea corectă a legii că ANAF nu are calitate procesuală pasivă în cauză, nefiind emitenta vreunuia dintre actele administrative supuse controlului judecătoresc.

De asemenea, arată că reclamanta nu este administrată, din punct de vedere fiscal, de ANAF, ci de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București prin Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii. ANAF administrează taxa clawback prin structurile sale teritoriale, iar nu la nivel central.

4.2. Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În privința admiterii excepției lipsei calității sale procesuale pasive pe cel de-al doilea capăt al cererii de chemare în judecată, invocă dispozițiile art. 5 alin. (1), (2), (3) și art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011. Potrivit acestor dispoziții, contribuția (taxa clawback) este o obligație fiscală, iar administrarea ei se realizează prin intermediul ANAF, aceasta din urmă având calitate procesuală pasivă pe un capăt de cerere care privește procedura de administrare a creanțelor rezultate din obligația de plată a contribuției.

Cât privește nemotivarea notificării contestate, arată că, începând cu trimestrul III al anului 2013, CNAS publică valorile consumului de medicamente înregistrate în SIUI ca urmare a raportărilor de pe canalele de eliberare menționate la art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011. Astfel recurenta-reclamantă are posibilitatea de a corobora valoarea procentului "p" care i-a fost transmis prin notificarea contestată cu valoarea totală a consumului, publicată pe site-ul CNAS.

Procentul "p" a fost calculat potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.

Curtea Constituțională, prin decizia nr. 144/2015, a găsit constituțional mecanismul de raportare a consumului de medicamente instituit prin O.U.G. nr. 77/2011.

Cât privește susținerile recurentei potrivit cărora datele comunicate ar fi incorecte și inexacte, arată că baza de calcul a contribuției se stabilește potrivit O.U.G. nr. 77/2011, în funcție de raportările furnizorilor de servicii medicale către casele de asigurări de sănătate.

Referitor la codul CIM W10503002 - Actrapid Penfil 100UI/ml, despre care reclamanta afirmă că nu a fost comercializat în România în trimestrul IV 2016,fiind retras de pe piață din octombrie 2013, învederează că acesta a fost raportat pe canalele de eliberare menționate la art. 5 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011, iar prin adresa de răspuns la contestația administrativă a fost anulate valorile aferente acestui cod CIM (2,25 RON, 49,55 RON și 44,10 RON).

În ceea ce privește procentul "p", acesta a fost calculat potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 și O.U.G. nr. 110/2011, așa cum au fost modificate prin O.G. nr. 17/2012 și O.U.G. nr. 69/2014.

Cât privește includerea adaosurilor comerciale în valoarea consumului individual, intimata-pârâtă invocă deciziile Curții Constituționale nr. 789/2015, nr. 665/2014, nr. 802/2015, arătând că, potrivit acestor decizii,O.U.G. nr. 77/2011 prevede în mod expres că la calculul consumului trimestrial de medicamente, atât cel individual cât și cel total, se ia în considerare prețul medicamentelor decontat din FNUASS/BMS.

Solicită înlăturarea și a motivelor de recurs referitoare la încălcarea principiului predictibilității fiscale și a principiului certitudinii impunerii, arătând că atât sistemul de raportare a consumului de medicamente cât și modul de stabilire a contribuției sunt stabilite prin O.U.G. nr. 77/2011, ale cărei dispoziții au aplicate întocmai de către CNAS.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată și încheierea premergătoare din 6 martie 2018, prin prisma motivelor de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Criticile din recurs sunt întemeiate deopotrivă pe dispozițiile art. 7 din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 220 alin. (3) și 290 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, recurenta invocând destinația sumelor încasate cu titlu de contribuție, sume care se fac venit la bugetul FNUASS, gestionat de CNAS.

Înalta Curte constată că motivele de recurs sunt nefondate în privința soluției pronunțate asupra excepției, instanța de fond procedând în mod corect, în lămurirea acestei chestiuni litigioase, la identificarea părților raportului juridic dedus judecății. Din această perspectivă au relevanță exclusiv dispozițiile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora ANAF administrează contribuțiile trimestriale prevăzute la art. 1 din ordonanță. Destinația sumelor este nerelevantă în tranșarea problemei de drept a calității procesuale pasive, câtă vreme obiectul capătului de cerere - restituirea sumei achitate cu titlu de contribuție - intră în sfera administrării acestui tip de creanță fiscală, dată în atribuțiile organului fiscal din cadrul ANAF competent, în speță, Direcția General[ Regional[ a Finanțelor Publice București -Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii.

Instanța de fond a pronunțat soluția de admitere a excepției cu motivarea că reclamanta nu este administrată din punct de vedere fiscal de ANAF, ca organ central, ci de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București -Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, în a cărei rază teritorială se află domiciliul fiscal al reclamantei plătitoare a taxei, invocând dispozițiile art. 13 și 13

1

din H.G. nr. 520/2013.

Criticile recurentei-reclamante se axează pe încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, și a art. 5 alin. (1) și art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011.

Recurenta-reclamantă pretinde că, potrivit art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, poate chema în judecată orice alt organism social interesat sau orice alt subiect de drept, pe lângă autoritatea emitentă a actului contestat, și că legitimarea procesuală pasivă a ANAF este justificată tocmai de atribuția sa legală de administrare a contribuției clawback.

Înalta Curte constată că, în analizarea acestui motiv de recurs, trebuie pornit de la premisa participării procesuale pasive în cauză a pârâtei Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București-Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, confirmată de prima instanță prin aceeași încheiere și nerecurată. În raport de motivele expuse de instanța de fond rezultă că administrarea contribuției a cărei restituire s-a solicitat revine Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice București -Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, de care aparține reclamanta, din punct de vedere fiscal. Cu alte cuvinte, în aplicarea art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 și ținând seama de personalitatea juridică distinctă de care se bucură organele teritoriale de administrare fiscală, conform H.G. nr. 520/2013, s-a constatat, cu aplicarea corectă a legii, că nu ANAF, ca organ central, îndeplinește efectiv atribuția de administrare a contribuției și s-a luat în considerare participarea procesuală a organului fiscal teritorial competent.

Invocarea de către recurenta-reclamantă a dispozițiilor art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 nu schimbă perspectiva asupra cadrului procesual, bazată pe aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011. De altfel, ANAF nu poate avea în cauză calitatea de "organism social interesat" sau "alt subiect de drept", în sensul Legii nr. 554/2004, câtă vreme legitimarea procesuală se bazează pe legea specială, respectiv pe art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, coroborată cu normele în materie de organizare administrativă a ANAF cuprinse în H.G. nr. 520/2013.

Se constată, în primul rând, că deși recurenta-reclamantă reiterează motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea notificării pe care CNAS i-a adresat-o pentru trimestrul IV 2016, argumentele din recurs converg spre ideea nemotivării răspunsului la contestația administrativă.

Analizând criticile concrete ale recurentei, Înalta Curte le constată nefondate, luând în considerare că art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011, prin niciunul dintre alineatele sale, nu impune CNAS, în soluționarea contestației administrative, efectuarea unor verificări exhaustive asupra datelor comunicate referitoare la consumul individual de medicamente înregistrat în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate. Prin urmare, recurenta susține fără temei că, lipsind documentația care să probeze demersurile și rezultatele verificărilor pe care CNAS să le fi făcut în vederea soluționării contestației administrative, ar trebui să se rețină nemotivarea răspunsului la contestație. O astfel de aserțiune nu poate fi reținută, într-o corectă aplicare a dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011.

De altfel, susținerile din recurs, potrivit cărora răspunsul la contestația administrativă ar fi nemotivat, exced cauzei juridice a cererii introductive.

Pe de altă parte, instanța de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că notificarea adresată de CNAS răspunde întocmai cerințelor impuse de art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, din cuprinsul cărora nu reiese o obligație a CNAS de a comunica plătitorului de contribuție raportările făcute de casele teritoriale de asigurări de sănătate.

Recurenta susține fără temei că soluția instanței de fond echivalează cu o lipsă a unui control efectiv de legalitate și temeinicie al actului administrativ (care ar contraveni Legii nr. 554/2004). În contencios administrativ se analizează motivele de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată la adresa actului administrativ, iar instanța de fond a procedat astfel, analizând inclusiv critica referitoare la nemotivarea notificării. În acest sens, a reținut, cu aplicarea corectă a legii, că notificarea respectă exigențele de motivare a actului administrativ în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, care o guvernează.

Înalta Curte constată că susținerile recurentei în cadrul acestui punct al recursului sunt unele de ordin general, lipsite de caracter aplicat la actele și lucrările dosarului. Astfel, se afirmă existența a numeroase carențe și erori ale SIUI, o seamă de erori demonstrate a fi avut loc în legătură cu notificări emise pentru trimestrele anterioare ale anului 2016, lipsa verificării exhaustive a datelor de consum în cadrul soluționării contestației administrative, lipsa controalelor CNAS asupra raportărilor caselor teritoriale, împrejurări care, toate, sunt socotite de recurentă apte a răsturna prezumția de legalitate a actelor administrative contestate.

Înalta Curte constată că toate aceste susțineri nu sunt veritabile critici de nelegalitate, ci simple alegații care nu pot fi puse în conexiune cu o greșită aplicare a legii de către instanța de fond, raportat la situația de fapt stabilită.

Instanța a reținut că procentul "p" a fost stabilit prin ordin al președintelui CNAS, iar controlul de legalitate al acestui act administrativ (distinct de notificarea atacată) ar fi posibil numai prin învestirea de către reclamantă cu o cerere de anulare a ordinului sau prin invocarea excepției de nelegalitate a acestuia. În lipsa unui astfel de demers și în condițiile nedovedirii anulării ordinului prin hotărâre definitivă, prima instanță a stabilit că nu poate analiza motivele concrete expuse de reclamantă.

Recurenta-reclamantă susține că nu intră în categoria subiecților de drept vizați de Ordinul președintelui CNAS nr. 50/2017, că acesta nu este act normativ, precum și că, pe calea acțiunii în anularea notificării aferente trimestrului de referință, poate invoca inclusiv motive de nelegalitate referitoare la procentul "p".

Înalta Curte constată că instanța de fond nu a calificat Ordinul nr. 50/2017 drept act administrativ normativ. Pornind de la premisa că acesta este act administrativ individual, inadmisibilitatea invocării unor motive de nelegalitate la adresa valorii procentului"p" (stabilite pentru trimestrul de referință prin ordinul menționat), în cadrul acțiunii în anulare îndreptate împotriva notificării comunicate plătitorului de contribuție, se bazează pe o corectă aplicare a legii.

Astfel, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora stabilirea valorii procentului "p" intră în atribuțiile Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în calitate de organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate și a dispozițiilor art. 281 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 precum și ale art. 17 alin. (5) din Statutul CNAS aprobat prin H.G. nr. 972/2006, rezultă că ordinul menționat este act administrativ, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice, în sensul stabilirii procentului "p".

Împrejurarea că, potrivit art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, valoarea procentului "p" se comunică plătitorilor de contribuție prin notificare, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7), nu este de natură a transforma ordinul într-o operațiune administrativă prealabilă emiterii notificării întrucât ordinul produce el însuși efectele prevăzute de cadrul normativ (de stabilire a valorii procentului "p" ca element de calcul al contribuției trimestriale).

În același sens pledează coroborarea dispozițiilor art. 3 alin. (3) cu art. 5 alin. (7) și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 772011, pentru că din cuprinsul ultimului articol citat rezultă că obiectul contestației administrative îndreptate împotriva notificării îl reprezintă (exclusiv) datele comunicate de CNAS potrivit art. 5 alin. (7), adică valoarea consumului centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări.

Curtea de apel a constatat, cu aplicarea corectă a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, că nu s-au indicat în mod concret dispoziții legale care să fi fost încălcate prin includerea în valoarea consumului individual a adaosurilor anterior menționate. Potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea procentului "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul MS. Cu alte cuvinte, contribuția se datorează și se calculează la valoarea consumului de medicamente, compus pe baza prețurilor de compensare a medicamentelor, care includ cota adaosului de distribuție și cota adaosului de farmacie.

Susține recurenta că decizia Curții Constituționale citată de instanța de fond nu ar avea legătură cu chestiunea interpretării sintagmei "valoarea consumului de medicamente", ce constituie baza de impunere.

Înalta Curte constată că, printr-o seamă de decizii, Curtea Constituțională a exercitat controlul de constituționalitate asupra prevederilor din O.U.G. nr. 77/2011 referitoare la constituirea bazei de impunere a taxei clawback. Printre acestea se numără decizia menționată de prima instanță, precum și deciziile nr. 789/2015, nr. 802/2015 și nr. 665/2014.

Curtea Constituțională a constatat că soluția legală conform căreia valoarea consumului de medicamente se raportează la prețul cu amănuntul al medicamentelor (incluzând o cotă a adaosului de distribuție și o cotă a adaosului de farmacie care sunt plafonate prin ordin al ministrului Sănătății) nu încalcă nici un principiu constituțional. Sunt relevante în acest sens paragrefele 38-40 ale deciziei nr. 789/2015, prin care s-a statuat:

"38. Referitor la critica privind încălcarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea a reținut că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49).

În consecință, recurenta susține fără temei că adaosurile comerciale de pe lanțul de distribuție al medicamentelor nu ar intra în valoarea consumului de medicamente, conform O.U.G. nr. 77/2011. Instanța de fond a stabilit cu aplicarea corectă a legii că valoarea consumului se raportează la prețul de decontare al medicamentelor și că această soluție rezultă din dispozițiile clare ale O.U.G. nr. 77/2011, a căror conformitate cu legea fundamentală a fost confirmată prin deciziile Curții Constituționale.

Neprezentarea de către CNAS, în format letric, a documentației primare care a stat la baza stabilirii valorii consumului în trimestrul de referință nu poate constitui, în sine, un motiv de anulare a notificării, de vreme ce O.G. nr. 77/2011 prevede raportările în format electronic. Erorile punctuale sesizate prin contestația administrativă referitoare la valoarea consumului au fost corectate de CNAS prin răspunsul la această contestație, iar alte argumente concrete de natură a influența datele comunicate de CNAS pentru trimestrul IV 2016 nu au fost evidențiate de reclamantă.

Având în vedere respingerea, pentru argumente confirmate în cadrul prezentului recurs, a capătului principal de cerere, privitor la anularea notificării emise de CNAS și a răspunsului la contestația administrativă, Înalta Curte constată că nu a existat și nici nu se impunea să existe o motivare distinctă asupra respingerii capătului de cerere subsidiar, a cărui soartă depinde de soarta capătului principal de cerere.

Pentru toate aceste argumente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., constatând caracterul nefondat al motivelor de recurs subsumate cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din același cod, Înalta Curte va respinge recursul reclamantei, în consecință.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 2152 din 8 mai 2018 și a încheierii din 6 martie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 martie 2021.