ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6144/2023

Ședința publică din data de 14 decembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2019 pe rolul Tribunalului București reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2019 întocmit de către pârâtă.

Prin sentința nr. 280/F din 21 decembrie 2021, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile de nelegalitate privind Protocolul de colaborare nr. 18/10.07.2008 încheiat de către pârâta ANI cu Oficiul Național al Registrului Comerțului precum și Protocolul de colaborare nr. 2334/9.12.2008 încheiat de către pârâta ANI cu ANAF.

A respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ și fiscal, având ca obiect anulare act administrativ/obligația de a face, formulată de reclamantul, A., în contradictoriu cu pârâții, Agenția Națională de Integritate, Oficiul Național al Registrului Comerțului și Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea contestației și anularea raportului de evaluare nr. x/17.05.2019.

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO și a CDFUE, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată.

Arată recurentul că sentința nr. 280 din 21.12.2021 pronunțată de către Curtea de Apel Galați este nemotivată, instanța de fond neanalizând toate argumentele invocate de către recurentul-reclamant A., fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată și implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 în sensul că recurentul-reclamant nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică.

Art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 (în forma în vigoare la momentul săvârșirii presupuselor fapte) reținut de ANI ca temei al Raportului de evaluare prevede următoarele:

"Funcția de viceprimar (...) este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică".

Cu toate acestea, printr-o interpretare teleologică rezultă în mod evident că legiuitorul a urmărit încă de la momentul edictârii acestei norme înlăturarea tuturor factorilor care ar putea determina corupția or acest lucru ar putea fi generat doar de exercitarea concomitentă a două funcții incompatibile și nu de simpla deținere a acestora, susține recurentul.

Pentru a elimina orice dubiu cu privire la această interpretate, prin Legea 87/2017, acest articol a fost modificat, în prezent având următorul conținut:

"Funcția de primar (...) este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: g) calitatea de comerciant persoană fizică". Practic prin această modificare legiuitorul a eliminat echivocul, forma actuală a textului nu mai prezintă dificultăți de interpretare.

În acest context, recurentul-reclamant nu se încadrează în accepțiunea termenului "exercitare", condiție necesară pentru a se putea reține starea de incompatibilitate.

Prin urmare, obiectul incompatibilității stabilite de Legea 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă funcția sau demnitatea publică de eventualele ingerințe determinate de interesele personale ce decurg din desfășurarea în același timp a unor activități private conexe.

În concluzie, din această analiză coroborată singura concluzie este că Recurentul-Reclamant A. nu a exercitat în mod efectiv calitatea de comerciant condiție necesară pentru a se putea reține starea de incompatibilitate.

Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța a apreciat în mod eronat, prin aplicare greșită a legii, că actele efectuate de pârâta Agenția Națională de Integritate - ANI în lucrarea nr. 14684/A/II/26.04.2017, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/17.05.2019, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt întocmite în mod legal, deși acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13, alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Instanța de fond a pronunțat sentința recurată fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința stării de incompatibilitate, împărțind-o în două etape: înainte și respectiv după informarea persoanei evaluate.

Așadar, potrivit dispozițiilor acestor texte de lege, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale stării de incompatibilitate, ce se rețin în sarcina acestuia de către ANI, înainte ca Agenția să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar procedure administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Cu privire la sancțiunea ce se aplică nerespectării de către ANI în decursul procedurii de evaluare a condițiilor instituite de articolele legale evocate anterior, alin. (2) al aceluiași articol, 13, prevede și sancțiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmește acte pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau-juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată și informată. Potrivit legii, toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

Or, în prezenta speță, în cadrul lucrării nr. 14684/A/II/26.04.2017, finalizată prin Raportul de evaluare nr. x/17.05.2019, intimata-pârâtă ANI, a transmis adresa prin care îl informa pe recurentul-reclamant cu privire la identificarea unor elemente în sensul încălcării regimului incompatibilităților și îl invita să depună un punct de vedere la data de 18.09.2017 (așa cum se menționează la fila x din Raportul contestat).

Însă, pârâta ANI a solicitat și recepționat date și informații cu privire la recurentul-reclamant înainte de această dată, după cum urmează:

În concluzie, în prezenta speță interpretarea corectă a dispozițiilor legale care reglementează procedura evaluării stării de incompatibilitate este cea data de recurentul-reclamant și anume că pentru obținerea oricăror informații personale/nepublice era necesară informarea prealabilă și invitarea recurentului-reclamant să formuleze un punct de vedere. Informațiile obținute de către intimata-pârâta ANI referitoare la recurentul-reclamant A. sunt, în mod evident, informații personale/nepublice, ce au fost obținute fără informarea și invitarea acesteia să formuleze un punct de vedere și care ulterior au fost folosite pentru întocmirea Raportului de evaluare contestat, motiv pentru care se impunea ca instanța de fond să dispună anularea Raportului de evaluare.

Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara.

Solicit recurentul să facă aplicarea principiilor efectului direct și efectului util al dreptului Uniunii Europene și să lipsească de efecte juridice această procedură și, drept urmare, să caseze sentința recurată și, în rejudecare, să anuleze Raportul ANI emis în urma desfășurării procedurii lipsite de efecte juridice ca fiind nelegal, lipsit de efecte juridice.

Scopul Agenției Naționale de Integritate - ANI este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilități lor și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice (art. 8 din Legea 176/2010).

Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care îndeplinesc funcții și demnități publice.

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente.pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării (art. 20, alin. (5), coroborat cu art. 15 din Legea 176/2010).

Așa cum se reține in cuprinsul Raportului contestat, în scopul soluționării lucrării, ANI a solicitat și a primit date cu caracter personal ce-l vizează pe Recurentul-reclamant de la Primăria comunei Cudalbi, jud. Galați, Oficiul Național al Registrului Comerțului, Serviciul Municipal Tecuci (după cum se menționează în Raportul de evaluare contestat).

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului egalității în fața legii și al nediscriminării, având în vedere identitatea problemei de drept care se pune în prezenta cauză cu cea din Cauza Bara, în acea cauză fiind anulat actul administrative emis cu încălcarea dispozițiilor din dreptul UE privind datele cu caracter personal.

Referitor la soluționarea excepției de nelegalitate a Protocoalelor de colaborare dintre intimata-pârâta ANI, pe de-o parte și ONRC respectiv ANAF, pe de altă parte, arată recurentul că soluția dispusă prin sentința recurată este nelegală, având în vedere că instanța de fond, cu aplicarea eronată a dispozițiilor legale, a respins-o ca nefondată.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, cele două protocoale care făceau obiectul excepțiilor de nelegalitate sunt acte administrative în sensul Legii 554/2004.

Pe cale de consecință, cele două protocoale de colaborare care fac obiectul excepției de neleqalitate sunt acte administrative, în sensul Legii 554/2004 și îndeplinesc toate condițiile prevăzute de art. 4 din aceeași lege pentru a putea fi cercetate in cadrul unei excepții de nelegalitate.

Sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în fața ANI, raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanției dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă și evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluate.

Așadar, procedura prin care ANI îi comunică persoanei evaluate faptul că au fost identificate elemente cu privire la nerespectarea de către aceasta a regimului juridic al conflictelor de interese a fost reglementată astfel încât persoana vizată de evaluare să se poată apăra înainte ca ANI să întocmească raportul de evaluare.

Faptul că punctul de vedere al persoanei evaluate este solicitat anterior întocmirii raportului de evaluare subliniază așadar faptul că apărările formulate trebuie analizate de ANI și înlăturate, pe bază de argumente.

Dreptul persoanei evaluate de a se apăra pe parcursul cercetării administrative trebuie să fie unul efectiv. Aceasta presupune și că ANI poate să întocmească un raport de evaluare în sensul existenței unui conflict de interese, numai dacă înlătură motivat apărările persoanei evaluate.

În prezenta speță, deși recurentul-reclamant a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, intimata-pârâta ANI l-a ignorat în totalitate.

Prima instanță tratează superficial aceste apărări ale recurentului-reclamant și reține în cuprinsul sentinței atacate, fără însă a motiva în vreun fel:

"aspectele invocate nu sunt de natură să atragă nulitatea raportului de evaluare concluzie care se impune cu atât cu cât reclamantul a avut posibilitatea să își exprime punctul de vedere anterior întocmirii raportului cât și să îl conteste în termenul legal la instanța de contencios administrativ".

Conform raționamentului instanței de fond, dreptul la apărare în procedura administrativă, reglementat de art. 8 alin. (3) din Legea 176/2010 este doar unul absolut formal, și deci iluzoriu, inspectorul de integritate având doar obligația să solicite un punct de vedere persoanei cercetate.

Or, dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi considerat un principiu caduc, a cărui încălcare nu produce niciun efect juridic, așa cum rezultă din raționamentul instanței de fond. Acest drept trebuie să fie efectiv, chiar în acea fază, a procedurii administrative, ca o garanție împotriva întocmirii în mod abuziv a unui Raport de evaluare, deși nu sunt întrunite elementele conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate.

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiul proporționalității sancțiunilor reglementat de dispozițiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Sancțiunea complementare a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine mai multor drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și deci trebuie înlăturată de la aplicare.

Această prevedere legală are drept consecință, în privința recurentului-reclamant, faptul că se expune unor sancțiuni grave și anume încetarea funcției publice și interdicția de a mai ocupa orice funcție publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestația sa împotriva raportului de evaluare ANI este respinsă definitiv.

Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor. Evaluarea administrativă în materia incompatibiiităților și conflictelor de interese din legislația națională corespunde conceptului de "acuzație în materie penală", în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în specia] cel al gravității sancțiunii.

Pe de altă parte, aceeași analiză este necesar a fi făcută și pe tărâmul art. 52 alin. (1) din Cartă, care stabilește principiul proporționalității restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților. Sancțiunea complementară conținută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 limitează dreptul la muncă și libertatea de a-și alege ocupația, garantate de art. 15, alin. (1) din Cartă, precum și dreptul de a fi ales, garantat de art. 39-40 din Cartă. în consecință, trebuie să respecte principiul proporționalității sancțiunii cu fapta. Or acest lucru devine imposibil în condițiile în care această sancțiune nu poate fi individualizată, potrivit Legii 176/2010.

Problema conformității cu Carta se pune și în privința art. 15, alin. (1), care garantează dreptul la muncă și libertatea de a-și alege ocupația. Art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 instituie o interdicție de a ocupa funcții publice alese, pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI. Această interdicție acoperă toate funcțiile publice alese, inclusiv cea de membru al Parlamentului European și cea de ales local, dreptul de a fi ales în aceste funcții fiind garantat de art. 39-40 din Cartă. În același timp, imposibilitatea de a contesta sancțiunea disciplinară complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii (ope legis), încalcă dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de art. 47 din Cartă.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

La termenul de judecată din data de 21.06.2022, recurentul reclamant A. a depus cerere de suspendare a judecății, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. raportat la dosarul nr. x/2021 al Înaltei Curți de Casație și Justiție în care s-a solicitat un aviz consultativ pe o chestiune de principiu similar celei invocată în prezenta cauză.

A mai depus recurentul și o cerere privind sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

II. Considerentele Înaltei Curți

Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin sentința civilă nr. 280/F din 21 decembrie, Curtea de Apel Galați a respins, excepțiile de nelegalitate privind Protocolul de colaborare nr. 18/10.07.2008 încheiat de către pârâta ANI cu Oficiul Național al Registrului Comerțului precum și Protocolul de colaborare nr. 2334/9.12.2008 încheiat de către pârâta ANI cu ANAF și a respins ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată, având ca obiect Raportul de evaluare ANI cu nr. x/17.05.2019, în ceea ce îl privește pe reclamantul A..

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de Apel a reținut legalitatea raportului de evaluare în privința existenței stării de incompatibilitate, raportat la faptul că, pentru mandatele din 2012-2016, 2016-2020, A., viceprimar al comunei Cudalbi, județul Galați a deținut și a exercitat simultan cu funcția de viceprimar și calitatea de comerciant persoană fizică - titular al, A.", încălcând dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Analizând cererea de recurs, cererile ulterioare formulate de recurent și apărările intimatei-pârâte, în ordinea priorității acestora, în funcție de efectele pe care le produc modul lor de soluționare, Înalta Curte constată:

Cu privire la cererea de aviz consultativ CEDO

Recurentul solicită sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

În susținerea acestei cereri, recurentul arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în Monitorul Oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la primele două chestiuni de principiu, subliniază că domeniul incompatibilităților este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile. Potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului național (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei: natura abaterii și natura și gravitatea sancțiunii. Referitor la abaterea disciplinară a conflictului de interese, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.

Analizând criteriile naturii penale a sancțiunii, concluzionează că abaterea administrativă a conflictelor de interese prevăzută de art. 25 din Legea 176/2010 este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilităților este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție.

Prin raportare la jurisprudența națională, consideră că se impune emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Cu privire la aplicarea principiului proporționalității sancțiunilor și pedepselor în materia incompatibilităților și conformitatea interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Convenție (art. 3, 6 și 7), cu trimitere la cauza Vinter și alții împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09, 130/10 și 3896/10, punctul 835 și 1026, concluzionează că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or, aceste aspecte al proporționalității sunt încălcate de sancțiunea interdicției privind ocuparea oricărei funcții alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Cu privire la imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicției de a mai ocupa funcții publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, susține că aceasta contravine cerințelor prevăzute de art. 13 din Convenție și consideră că recurentul trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunțarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenția sa (respectiv analiza interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporționalității). O eventuală soluție de respingere a recursului formulat atrage în mod automat aplicarea sancțiunii interdicției de 3 ani în temeiul legii, ope legis, fiind exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancțiuni. Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicții (sancțiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept.

Înalta Curte reține că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;…"

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate a cererii de aviz consultativ al CEDO:

i) existența unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție;

ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluționarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curți de Casație și Justiție, nefiind obligatoriu.

Dacă primele condiții sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție iar solicitarea recurentului privește, la nivel de aparență, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reține că ultima condiție nu este îndeplinită.

În consecință, în contextul arătat, limitele învestirii Înaltei Curți și motivele recursului formulat de reclamant în termen legal, obligă instanța de recurs, conform art. 477 din C. proc. civ. (aplicabil și în recurs, în temeiul art. 494 C. proc. civ.), să dezlege numai chestiunea existenței stării de incompatibilitate din perspectiva "dispozițiilor echivoce, neclare și greu de înțeles … care definesc starea de incompatibilitate ce derivă din presupusa calitate de comerciant persoană fizică a "A. - Persoană Fizică Autorizată" și a legalității procedurii de desfășurare a evaluării ANI și aplicarea legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu carater personal.

Chestiunea naturii abaterii și sancțiunii ori modalitatea aplicării sancțiunii nu au fost contestate de reclamant prin cererea de recurs.

Mai mult, în consens cu poziția intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că obiectul judecății este reprezentat de un raport de evaluare prin care nu sunt aplicate sancțiuni ci doar se constată existența stării de incompatibilitate, sancțiunea fiind aplicată, ulterior, în situația rămânerii definitive a raportului de evaluare, de instituția din care face parte persoana evaluată, în urma unei proceduri disciplinare, așa cum dispune art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Numai în cazul reținerii unei abateri și aplicării unei sancțiuni, actul de sancționare (sau actul prin care se constată decăderea persoanei din dreptul de a ocupa anumite funcții pentru o perioadă de 3 ani) poate fi supus cercetării legalității de către instanța de judecată, cale pe care pot fi ridicate și pot fi soluționate, criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii și sancțiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare automată a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani.

Aceste argumente sunt suficiente, în opinia Înaltei Curți, pentru a fundamenta concluzia lipsei de legătură a cererii de aviz CEDO cu cauza aflată pe rolul instanței de recurs, motiv pentru care cererea recurentei va fi respinsă.

Cu privire la cererea de suspendare a judecății, în temeiul art. 413 alin. (1) indice 1 C. proc. civ.

Această cerere are ca reper sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene de către Înalta Curte de Casație și Justiție, (învestită cu o cauză similară având ca obiect contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/15.02.2021 emis de către Agenția Națională de Integritate), cu o trimitere preliminară privind următoarele întrebări:

Recurentul apreciază că soluționarea cauzei preliminare, respectiv răspunsul la întrebările formulate, are o deosebită importanță și pentru soluționarea prezentei cauze.

Înalta Curte reține că potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1

1

C. proc. civ. instanța poate suspenda judecată când, într-o cauză similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară.

În cauza preliminară instanța europeană este chemată să se pronunțe cu privire la interpretarea art. 6 CEDO și art. 1 Protocolul 1 din CEDO, respectiv dacă normele invocate se opun unei eventuale calificări a procedurii de evaluare a averilor desfășurată în temeiul Legii nr. 176/2010 ca fiind o procedură penală și dacă instanța poate hotărî confiscarea unor bunuri anume determinate sau a unei cote părți dintr-un bun care nu este justificată, fără să fie îndrituită să facă o analiză a proporționalității acestei măsuri.

Având în vedere obiectul întrebării preliminare și particularitățile speței de față, aflată în recurs, pentru argumentele deja expuse anterior, contrar poziției recurentului, Înalta Curte opinează că soluționarea recursului nu depinde de chestiunile ce fac obiectul trimiterii preliminare, o eventuală decizie a instanței europene în această cauză nefiind necesară pentru soluționarea căii extraordinare de atac, prin urmare, va respinge cererea de suspendare a judecății recursului în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra motivelor de recurs

În ceea ce privește recursul recurentului-reclamant, judecând în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a argumentelor recurentului și apărărilor intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamantul și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu cazului de casare reglementat de pct. 6 al articolului menționat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la încălcarea unor norme de procedură.

Referitor la incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurent în motivarea recursului declarat, constând, în opinia acestuia, în faptul că hotărârea primei instanțe nu satisface exigențele unei motivări rezonabile, fiind una sumară, instanța de fond limitându-se doar la citarea unor texte de lege fără a da eficiență tuturor argumentelor invocate, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Recurentul se află în eroare susținând că sentința pronunțată de instanța de fond nu este motivată, din perspectiva aspectelor menționate în susținerea acestui motiv de casare.

Instanța de recurs apreciază că judecătorul fondului a efectuat un examen elaborat al tuturor chestiunilor de fapt și de drept supuse analizei sale, astfel încât, din lecturarea sentinței pronunțate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.

Raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive în ansamblul său, atât în componenta referitoare la anularea actelor administrativ-fiscale contestate din perspectiva chestiunilor de procedură fiscală, cât și din perspectiva dreptului material, rezultă în mod evident din maniera în care instanța a abordat litigiul, respectiv prin raportare la susținerile părților și probele administrate în cauză.

Nu constituie o nemotivare și astfel nu atrage incidența motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parțial, susțineri ale părții potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanței cu cele ale uneia dintre părțile litigante.

Așadar, raționamentul instanței de fond este ușor decelabil, lipsit de contradictorialitate, în contextul în care aceasta a apreciat punctual că sunt neîntemeiate toate apărările pârâtelor.

În plus, din punctul de vedere al standardelor de rezonabilitate, Înalta Curte arată că aceasta este suficient de concisă pentru a oferi părților certitudinea unei analize reale a cererii din partea judecătorului fondului, iar eventuala insuficiență a motivării, astfel cum este clamată de către recurent, precum și omisiunea analizării unei realități faptice esențiale, în opinia acestora, nu pot fi asimilate unei nemotivări astfel cum recurentul susține.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speță.

Celelalte argumentații din cuprinsul cererii de recurs subsumate greșitei aplicări sau interpretării a dispozițiilor legale incidente, urmează a fi analizate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, arată Înalta Curte că nu se pot analiza criticile recurentului subsumate motivului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizând aplicarea greșită a unor norme de drept material. Acestea au fost respinse ca fiind tardiv formulate de către instanța de fond prin încheirea de ședință din data de 12 decembrie 2013, iar recurentul nu a declarat recurs împotriva încheierii de ședință anterior menționate. Astfel, aspectele dezlegate în cuprinsul acesteia au căpătat carater definitiv, fiind astfel intrate sub autoritate de lucru judecat.

Constatarea stării de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de primar (...) este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: (...) calitatea de comerciant persoană fizică.

Înalta Curte constată că prima instanță a reținut corect situația de fapt și a realizat o încadrare juridică adecvată, criticile referitoare la faptul că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și a dispozițiilor Legii nr. 176/2010, fiind nefondate.

Din înscrisurile dosarului de fond rezultă că recurentul reclamant a avut calitatea de viceprimar al Comunei Cudalbi, Județul Galați pentru mandatele 2012-2016 și 2016-2020 și a exercitat simultan și calitatea de comerciant persoană fizică - titular al "A." .

Înalta Curte reține că textul normativ prin care este reglementată situația de incompatibilitate constatată în privința recurentului-reclamant este art. 87 alin. (1), lit. g) din Legea nr. 161/2003, conform căruia: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: … g) calitatea de comerciant persoană fizică.

Sub aspectul calității de comerciant a reclamantului, Înalta Curte reține că modalitatea de desfășurare a activităților economice de către persoanele fizice este reglementată de dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, care, în art. 3 alin. (1) prevede că în temeiul dreptului la liberă inițiativă, al dreptului la liberă asociere și al dreptului de stabilire, orice persoană fizică, cetățean român sau cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene ori al Spațiului Economic European, poate desfășura activități economice pe teritoriul României, în condițiile prevăzute de lege, iar conform art. 4 din același act normativ, "Persoanele fizice prevăzute la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice după cum urmează: a) individual și independent, ca persoane fizice autorizate; b) ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale; c) ca membri ai unei întreprinderi familiale."

Corelativ, dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului stabilesc obligația persoanei fizice autorizate de a obține înscrierea în registrul comerțului anterior începerii activității economice.

În acest context vor fi avute în vedere și dispozițiile art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008, care pentru perioada 2012-16 ianuarie 2017 definesc activitatea economică drept "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați sau determinabili, în scopul obținerii unui profit.", iar pentru perioada 17 ianuarie 2017 - 2020 o definesc drept "activitate economică - activitate cu scop lucrativ, constând în producerea, administrarea ori înstrăinarea de bunuri sau în prestarea de servicii".

Concluzia ce se desprinde din aceste dispoziții legale este aceea că persoana fizică autorizată are calitatea de comerciant, reprezentând o formă de organizare a activității economice prestată de persoana fizică, orientată spre scopul obținerii de profit sau cu scop lucrativ. Un argument suplimentar în sensul calificării persoanei fizice autorizate drept comerciant rezultă și din prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 278/2009 privind C. civ., potrivit cărora referirile la comercianți din cuprinsul actelor normative în vigoare la data intrării în vigoare a C. civ., se consideră a fi referiri la persoanele fizice sau persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului.

În consecință, nu poate fi primită teza unei caducități a prevederilor art. 87 alin. (1), lit. g) din Legea nr. 161/2003 și nici cea prin care recurentul - reclamant tinde a evoca prevederile art. 3 Noul C. civ., în sensul definirii calității de comerciant a reclamantului în raport cu exercitarea sistematică și organizată a activității, respectiv cu obținerea veniturilor din această activitate.

Conform prevederilor O.U.G. nr. 44/2008, coroborate cu cele ale Legii nr. 71/2011, calitatea de comerciant este dobândită de la data înregistrării în Registrul Comerțului a persoanei fizice autorizate, independent de desfășurarea sau nu a activității economice ulterior acestui moment.

În acest context, criticile recurentului- reclamant privind lipsa stării de incompatibilitate ca urmare a neexercitării efective a activității economice a "A." sunt nefondate. Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate (2012-2016 și 2016-2020), au un conținut clar interdictiv cu privire la deținerea calității de comerciant persoană fizică, simultan cu deținerea calității de viceprimar.

Așadar, legea nu condiționa existența stării de incompatibilitate de derularea efectivă a actelor de comerț, fiind sancționat cumulul de funcții și/sau calități, independent de volumul de activitate al formei de organizare (întreprindere individuală, în cazul de față), sau chiar de lipsa activității. Modificările aduse dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 87/2017 (care au introdus condiția "exercitării" concomitente a funcțiilor/calităților incompatibile) au intrat în vigoare ulterior perioadei pentru care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului (mai precis la data de 5 mai 2017) și, din acest motiv, nu sunt aplicabile raportului litigios de față, în conformitate cu principiul neretroactivității legii civile.

În raport de conținutul clar și precis determinat al dispozițiilor legale menționate, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de viceprimar cu calitatea de comerciant persoană fizică "A.", reținând corect că este evidentă incompatibilitatea dintre funcția de viceprimar și cea de comerciant-persoană fizică.

De asemenea, trimiterile recurentului la faptul că nu ar mai fi realizat în calitate de comerciant persoană fizică "A." nu sunt apte a infirma starea de incompatibilitate reținută în ceea ce îl privește, câtă vreme, după cum s-a afirmat în paragrafele anterioare, în raport de forma normativă a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 aplicabilă cauzei, simpla deținere a celor două calități era suficientă.

Față de criticile vizând nelegalitate desfășurării procedurii de evaluare și constatarea caracterului nelegal al procedurii de prelucrare a datelor cu caracter personal aparținând reclamantului A., de la Oficiul Național al Registrului Comerțului, Primăria Comunei Cudalbi și de la Serviciul Municipal Tecuci către Agenția Națională de Integritate, instanța de control judiciar împărtășește opinia instanței de fond în sensul că prin solicitarea informațiilor de la Oficiul Național al Registrului Comerțului, Primăria Comunei Cudalbi și de la Serviciul Municipal Tecuci anterior informării și a invitării recalamantului să formulaze un punct de vedere, pârâta nu a încălcat dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2020, întrucât informațiile solicitate sunt informații publice, iar conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 176/2020:

"După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice".

Totodată, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că reclamantul a fost informat cu privire la declanșarea verificărilor cu privire la respectarea de către acesta a regimului incompatibilităților, prin adresa nr. x/31.05.2017, comunicată reclamantului personal la 08.06.2017. Prin această adresă i s-a adus la cunoștință faptul că se fac verificări cu respectarea art. 13 alin. (1) lit. a) și art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, și, în cazul în care vor rezulta elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informat pentru a prezenta un punct de vedere. Totodată, prin adresa nr. x/18.09.2017, reclamantul a fost informat că au fost identificate elemente în sensul existenței unei incompatibilități și a fost informat că area dreptul să fie asistat sau reprezentat de către un avocat.

Drept urmare, prevederile art. 13 alin. (1) lit. a) și alin. (2) nu au fost încălcate, informațiile solicitate de pârâtă fiind publice, acestea rezultând din înscrisuri și evidențe ale autorității publice locale și din registrul comerțului.

Distincția prevăzută de art. 13 alin. (1) la lit. a) și b) are în vedere pe de o parte datele și informațiile publice, deținute de autorități competente și care rezultă din evidențele acestora, și, pe de altă parte, datele și informațiile deținute de persoane fizice sau juridice cu privire la reclamant. Or, numai acestea din urmă, se pot solicita doar dacă în prealabil persoana evaluată este informată. Scopul reglementării este clar și urmărește respectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate care poate să propună ori să se apere în legătură cu aceste date.

În cauza de față, prin relațiile solicitate s-au obținut exclusiv date privind declarațiile de avere și interese ale reclamantului, date privind validarea acestuia în funcția de viceprimar și datele și informațiile publice înregistrate în Registrul Comerțului.

În urma verificărilor acestor date și informații publice obținute de la autorități, având în vedere că au fost constate indicii privind existența incompatibilității, reclamantul a fost din nou informat, de data aceasta solicitându-i-se și un punct de vedere în raport de informațiile deja obținute, iar acesta și-a exercitat dreptul la apărare formulând punct de vedere la 9.02.2017 .

Abia după formularea punctului de vedere s-a completat probatoriul, solicitându-se informații și date de la alte autorități publice, răspunsurile acestora și înscrisurile comunicate fiind atașate la dosar.

Așadar, în raport de situația de fapt constatată, dar și de interpretarea normelor invocate, rezultă că alegațiile recurentul în sensul că raportul de evaluare a fost emis cu încălcarea "garanțiilor procedurale instituite de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010" sunt neîntemeiate.

Neîntemeiate sunt și criticile recurentului constând în nerespectarea normelor internaționale cu privire la protecția datelor cu caracter personal.

Pârâta ANI a informat reclamantul la 08.06.2017 despre faptul că se fac verificări și se solicită informații publice privind existența unei incompatibilități având în vedere calitatea sa de viceprimar, precum și că s-au solicitat informații publice de la Primăria Comunei Cudalbi.

Or, nu se poate susține că s-ar fi solicitat informații despre acesta fără a fi fost informat în prealabil, iar toate celelalte solicitări de informații sunt emise ulterior acestei informări.

De altfel, nerespectarea Regulamentului GDPR nu ar putea avea drept efect anularea raportului de evaluare emis de ANI, nefiind una dintre condițiile prevăzute de legea specială în scopul emiterii acestuia, ci ar putea cel mult constitui temeiul unei acțiuni în răspundere ce poate fi formulată împotriva autorității în cazul în care ar fi îndeplinite condițiile legale, reclamantul putând solicita despăgubiri.

În ceea ce privește nelegalitatea raportului contestat ca fiind rezultatul unei proceduri de comunicare a informațiilor cu caracter personal și aplicabilitatea Hotărârii pronunțate de CJUE în cauza C- 201/14 Smaranda Bara și alții împotriva Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF), instanța reține că situația de fapt și de drept ce a generat întrebarea preliminară este diferită de cea existentă în cauză.

Totodată, după cum s-a arătat în precedent, procedura de informare prevăzută la art. 20 din Legea nr. 176/2010 raportată la art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu a fost încălcată în sensul reclamat de recurent.

Înalta Curte constat