ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1129/2022

Ședința publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată de reclamanta A. și înregistrat inițial pe rolul Tribunalului București, secția a II-a, secția contencios administrativ și fiscal a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019, întocmit de pârâta A.N.I. și cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 4426/13.06.2019 a Tribunalului București s-a declinat competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată la data de 14.08.2019 pe rolul Curții de Apel Galați.

Prin sentința civilă nr. 8/2020 pronunțată la data de 21 ianuarie 2020, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă, a respins cererea de trimitere preliminară CJUE ca inadmisibilă. A respins cererea promovată de reclamanta A. ca nefondată.

Împotriva hotărârii pronunțate de Curtea de Apel Galați a formulat recurs reclamanta A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, și în principal trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, iar în subsidiar admiterea contestației și anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, precum și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Subsumat primului motiv de recurs susține recurenta că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată.

Arată în acest sens că hotărârea atacată este nemotivată fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată și implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Arată recurenta că instanța de fond nu a efectuat o analiză asupra fondului cauzei, sens în care afirmă că în cuprinsul raportului de evaluare contestat a fost reținută o posibilă stare de incompatibilitate între funcția de consilier județean și cea de director general în cadrul unei regii autonome aflată în subordinea consiliului local, iar instanța de fond s-a raportat la o stare de incompatibilitate între funcția de consilier județean și cea de director general în cadrul unei regii autonome aflată în subordinea consiliului județean.

Conchide recurenta că instanța de fond a avut în vedere o incompatibilitate ce nu este reținută în raportul de evaluare contestat, ceea ce înseamnă că nu s-a raportat la situația dedusă judecății.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susține de către recurentă interpretarea și aplicarea eronată de către instanța de fond a normelor de drept material ce reglementează starea de incompatibilitate având în vedere că fapta imputată nu există, întrucât aceasta nu a îndeplinit funcția de director general în cadrul unei regii autonome.

Sub acest aspect arată recurenta că funcția deținută de aceasta în cadrul regiei autonome a fost aceea de director general adjunct și nu de director general, iar funcția de director general adjunct nu este sancționată de dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Cu încălcarea dispozițiilor art. 10 C. civ. și a Deciziei nr. 14/2019 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de fond a extins aplicarea dispozițiilor art. 88 din Legea nr. 161/2003 și la alte situații ce nu sunt prevăzute de norma juridică.

Cel de-al treilea motiv de recurs vizează împrejurarea că instanța de judecată a interpretat și aplicat în mod eronat normele de drept material referitoare la presupusa stare de incompatibilitate reținută în raportul de evaluare contestat.

În acest sens afirmă recurenta că starea de incompatibilitate reținută în ceea ce o privește pe recurentă a fost introdusă prin Legea nr. 128/2017, însă dispozițiile acestui act normativ nu se puteau aplica unor raporturi juridice existente și unor funcții deținute deja la data intrării în vigoare a acesteia, așa cum sunt funcțiile deținute de recurenta-reclamantă.

Arată recurenta că Legea nr. 128/2017 a intrat în vigoare la data de 10.06.2017 și a modificat dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul că instituie incompatibilitatea consilierilor județeni. Pentru a nu se aduce atingere principiului neretroactivității legii, contractele aflate în derulare la data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 se derulează în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile la data încheierii lor.

Recurenta reclamantă exercită funcția de director general adjunct la Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila din data de 05.04.2017, așadar înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 128/2017, motiv pentru care apreciază că acestui contract i se aplică dispozițiile legale aplicabile la data încheierii lui, iar nu incompatibilitățile stabilite ulterior, cum este cea instituită prin Legea nr. 128/2017.

Prin motivul patru de recurs se susține că instanța de fond în mod eronat a reținut legalitatea raportului de evaluare contestat și nu a reținut că acestea este lovit de nulitate absolută în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Arată în acest sens că până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații ce nu sunt publice.

În cauză, afirmă recurenta că prin adresa din data de 07.11.2018 prin care a fost invitată a depune un punct de vedere, însă anterior acestui moment intimata pârâtă a solicitat date și informații de la Consiliul Județean Brăila, Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila, ONRC, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Brăila.

În raport de acest aspect afirmă recurenta că intervine sancțiunea prevăzută de dispozițiile art. 13, respectiv toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

Prin ultimul motiv de recurs se critică hotărârea atacată pe considerentul că instanța de fond în mod greșit a respins excepțiile de nelegalitate a Protocoalelor de colaborare dintre intimata-pârâtă ANI, pe de o parte, și ANAF respectiv ONRC, pe de altă parte.

Susține recurenta că în mod greșit instanța de fond a reținut că cele două protocoale nu sunt acte administrative întrucât aceste protocoale nu au aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr determinat de subiecți anume persoanele care fac obiectul evaluărilor efectuate de intimată și care pot fi identificate în mod concret, nu cuprind reguli de conduită generale, ci prevederi specifice referitoare la transferul datelor între co-emitenții acestora, se circumscriu definiției actului administrativ individual și din punct de vedere al scopului pentru care au fost încheiate, respectiv în vederea executării în concret a legii. De asemenea, prin protocolul care realizează transferul datelor cu caracter personal ale recurentei-reclamante ia naștere un nou raport judicir între ANI și recurentă.

La termenul din data de 11 februarie 2022, recurenta-reclamantă a depus la dosar o cerere privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

În motivarea cererii, susține recurenta-reclamantă, în esență, că punctul 2 din Decizia nr. 2006/928/CE a fost transpus în legislația română prin Legea nr. 144/2007privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, lege ce a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 415/2020.

În scopul punerii în aplicare a legii cu Constituția, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010. Așadar, această lege constituie legislația internă de implementare pentru Decizia MCV.

Legislația română privind ANI trebuie să respecte articolul 2 TUE, privind statul de drept, și articolul 19 alinetul 1 TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) și (2) CDFUE privind dreptul la protecția jurisdicțională efectivă, care toate presupun principiul imparțialității și independenței judecătorului.

Susține recurenta că Decizia 2006/928 fiind un act de dreptul Uniunii Europene, legislația română privind Agenția Națională de Integritate, deoarece pune în aplicare unul dintre obiectivele de referință din Anexa la Decizie, este un act de punere în aplicare al dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alin. (1) CDFUE.

Mai mult, CJUE a decis ca legislația română care este acoperită de un asemenea obiectiv de referință intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 și deci trebuie să respecte cerințele ce decurg din dreptul Uniunii și în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE (pct. 183-5 din Hotărârea CJUE Forumul Judecătorilor C-83/19 ș.a).

Afirmă recurenta-reclamantă că în materia evaluării averilor, incompatibilităților și a conflictelor de interese, Agenția Națională de Integritate prin intermediul inspectorilor de integritate, exercită activitatea de evaluare, activitate finalizată cu emiterea unui raport de evaluare. Conform art. 1 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 între categoriile de persoane ce pot face obiectul procedurilor de evaluare efectuate de către inspectorii de integritate se regăsesc "judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, asimilații acestora, precum și asistenții judiciari".

În aceste condiții, susține recurenta că se pune problema dacă completurile de judecată formate din judecătorii secțiilor de contencios administrativ de la Curțile de Apel și ÎCCJ, care sunt competente din punct de vedere material să soluționeze contestațiile formulate împotriva rapoartelor de evaluare, mai pot reprezenta o instanță imparțială și independentă, având în vedere că aceștia pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de ANI, care este parte în dosarele pe care le judecă.

Cu privire la efectele Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara și alții asupra evaluărilor efectuate de Agenția Națională de Integritate - ANI, arată că prin Hotărârea pronunțată la 1 octombrie 2015, răspunsul Curții la întrebarea adresată a fost acela că articolele 10, 11 și 13 din Directiva 95/46 trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare.

Problema transmiterii datelor cu caracter personal fără informarea persoanei vizate se pune și în cazul evaluărilor privind conflictele de interese efectuate de ANI.

Scopul Agenției Naționale de Integritate - ANI este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice (art. 8 din Legea 176/2010).

În temeiul art. 15 din Legea 176/2010, pe parcursul desfășurării evaluării averii, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității. Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător si în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilității (art. 20. alin. (5) din Legea 176/2010).

În opinia recurentei-reclamante, argumentul reținut de instanța europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, în privința art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deținute de autorități, de instituții publice și de alte instituții, în timp ce definiția informațiilor transmisibile, precum și modalitățile de efectuare a transmiterii acestor informații au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Transmiterea acestor informații către ANI se face tot în temeiul unor protocoale de colaborare, dintre care unele se găsesc pe site-ul de internet al ANI.

Acest tip de protocol, așa cum s-a reținut în Concluziile Avocatului General din Cauza Bara, "nu poate fi asimilat unei măsuri legislative cu aplicabilitate generală, publicată în mod corespunzător și opozabilă persoanelor vizate de transmiterea datelor în litigiu" (punctul 85).

Solicită să se observe că, în prezenta cauză, pârâta ANI a solicitat și a primit date cu caracter personal ce o vizează pe recurenta-reclamantă de la Consiliul Județean Brăila, de la Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila, de la Oficiul Național al Registrului Comerțului și de la Administrația Județeanăp a Finanțelor Publice Brăila.

În ceea ce privește conformitatea sancțiunii complementare a interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, susține recurenta-reclamantă că, în raport de prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr-. 176/2010, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani - sancțiune ce nu este supusă individualizării aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Potrivit principiului proporționalității infracțiunilor și pedepselor, conținut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune.

Intimata-pârâtă ANI, cu referire la cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene a solicitat respingerea acesteia ca inadmisibilă.

În ce privește recursul formulat, intimata-pârâtă a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat apreciind că instanța de judecată a făcut o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale incidente cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluționarea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulată de recurentă pentru următoarele considerente:

Sub un prim aspect, Înalta Curte reține că textul art. 413 alin. (1) pct. 1

1

C. proc. civ. prevede că suspendarea se poate dispune când, într-o cauză similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară, ceea ce implică suspendarea judecării cauzei până la soluționarea sesizării adresate instanței europene.

În al doilea rând, pentru ca decizia pronunțată ca urmare a sesizării adresate CJUE să influențeze soluția ce va fi pronunțată în cauză, este necesar ca acțiunea să cuprindă aspecte de nelegalitate similare celor care fac obiectul întrebărilor adresate instanței europene.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat, prin deținerea și exercitarea concomitentă a funcției de director general adjunct la Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila cu cea de consilier județean pentru mandatul 2016-2020.

Observă Înalta Curte că întrebările preliminare ce fac obiectul cauzei C-40/21 vizează aplicarea principiului proporționalității pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (primele două întrebări), în contextul art. 15 și art. 47 din Cartă (cea de-a treia întrebare), în referire la sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, în cazul constatării conflictului de interese.

Așadar, întrebările preliminare vizează proporționalitatea sancțiunilor suportate de persoana cu privire la care s-a constat un incident de integritate, iar nu legalitatea raportului de evaluare. Incidența măsurii prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 intervine ulterior stabilirii legalității raportului de evaluare, fiind condiționată de rămânerea definitivă a acestui act administrativ, după parcurgerea procedurii judiciare de contestare a concluziilor sale.

În cauză, instanța de fond nu a fost învestită cu analiza de legalitate a măsurii aplicate reclamantei, ci cu verificarea concluziilor raportului de evaluare, din perspectiva cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 88 din Legea nr. 176/2010, astfel încât răspunsul CJUE la întrebările preliminare referitoare la respectarea caracterului proporțional al sancțiunilor prevăzute de lege nu are aptitudinea de a lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecății a existenței sau nu a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantei. De altfel, reclamanta are la dispoziție mijloace procedurale de valorificare ulterioară a deciziei ce va fi pronunțată de CJUE, în măsura în care hotărârea judecătorească ce va fi pronunțată în prezenta cauză va confirma existența stării de incompatibilitate.

Având în vedere toate aceste motive, Înalta Curte constată că nu se impune suspendarea judecării cauzei până la soluționarea cererii de decizie preliminară ce face obiectul dosarului C-40/21 al Curții de Justiție a Uniunii Europene nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1

1

C. proc. civ.

Amintește instanța de control judiciar că în conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei europene fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național.

Părțile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare, articolul 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părților într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susțină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene (UE), pentru ca instanța națională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Instanța în fața căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre.

Chiar și instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanța unei cereri pentru întrebare preliminară.

În acest sens, în cauza Cilfit, Curtea de Justiție a stabilit că dacă o parte susține că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului european nu este suficient pentru ca instanța să fie obligată să considere că se află într-o situație prevăzută de art. 234, iar instanțele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeași putere de evaluare cu toate instanțele, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă aplicarea corectă a dreptului european se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc nici unei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluționare a întrebării puse.

Tot jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene a stabilit că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții.

Astfel, chiar în cauza Da Costa, Curtea de Justiție a subliniat că "o instanță națională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Analizând cererea formulată în speță, Înalta Curte constată că prin maniera de formulare a solicitării, recurenta-reclamantă tinde în realitate să obțină o veritabilă decizie de îndrumare în soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională, din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene, ceea ce excede competenței sale.

Astfel cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene se poate face numai în situația în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validității unei norme europne.

Prin urmare, instanța națională este cea care stabilește relevanța dreptului unional pentru soluționarea litigiului aflat pe rol și dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.

Înalta Curte reține că, în materie, Curtea de Justiție a recunoscut instanțelor naționale o marjă largă de apreciere a relevanței unei hotărâri preliminare, iar instanței naționale îi revine obligația de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme europene.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanța națională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului unional, iar nu aspecte legate de dreptul național sau elemente particulare ale speței deduse judecății.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că nu este vorba de o solicitare care să vizeze validitatea sau interpretarea normelor de drept european, recurenta-reclamantă urmărind dezlegarea de către instanța europeană a fondului litigiului.

Pe de altă parte, așa cum s-a arătat anterior, întrebările preliminare vizează proporționalitatea sancțiunilor suportate de persoana cu privire la care s-a constat un incident de integritate, iar nu legalitatea raportului de evaluare. Incidența măsurii prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 intervine ulterior stabilirii legalității raportului de evaluare, fiind condiționată de rămânerea definitivă a acestui act administrativ, după parcurgerea procedurii judiciare de contestare a concluziilor sale, iar în prezenta cauză, instanța de fond nu a fost învestită cu analiza de legalitate a măsurii aplicate reclamantei, ci cu verificarea concluziilor raportului de evaluare, din perspectiva cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 88 din Legea nr. 176/2010, astfel încât răspunsul CJUE la întrebările preliminare referitoare la respectarea caracterului proporțional al sancțiunilor prevăzute de lege nu are aptitudinea de a lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecății a existenței sau nu a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantei.

În fine, amintește instanța de control judiciar că Recomandările adresate instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, prevăd:

"12. Cu toate acestea, o instanță ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere, cu excepția cazului în care există deja o jurisprudență în materia respectivă (iar în contextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în speță această jurisprudență) sau a cazului în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în cauză este evidentă.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu se impune sesizarea CJUE în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebările formulate de recurenta-reclamantă, astfel cum prevăd dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene și Recomandările adresate instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012.

Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios cu o cerere vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de intimata-pârâtă.

Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată, reținând că raportul de evaluare atacat este legal.

Soluția Curții de Apel București este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

Prin raportul de evaluare contestat s-a reținut nerespectarea prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, reclamanta încălcând regimul juridic al incompatibilităților prin deținerea și exercitarea concomitentă a funcției de director general adjunct la Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila cu cea de consilier județean pentru mandatul 2016-2020.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele:

Prin cererea de recurs, recurenta reclamantă a invocat ca și temei de drept atât dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 cât și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă analizând argumentele formulate în cuprinsul recursului, Înalta Curte nu poate identifica susțineri care să se circumscrie motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., constatând astfel că nu sunt incidente prevederile acestui motiv de recurs. Simpla menționare formală a unui motiv de recurs prevăzut de lege, fără argumentarea acestuia, nu este suficientă pentru a se putea declanșa controlul judiciar.

Observă Înalta Curte că prin primul motiv de recurs se invocă de către recurentă faptul că sentința recurată este nemotivată susținându-se că instanța de fond nu a făcut o analiză asupra fondului cauzei sens în care arată că în cuprinsul raportului de evaluare contestat a fost reținută o posibilă stare de incompatibilitate între funcția de consilier județean și cea de director general în cadrul unei regii autonome aflată în subordinea consiliului local, iar instanța de fond s-a raportat la o stare de incompatibilitate între funcția de consilier județean și cea de director general în cadrul unei regii autonome aflată în subordinea consiliului județean.

Aceste critici se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., critici pe care Înalta Curte le va respinge ca fiind nefondate.

Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Reține Înalta Curte că potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., "(1) Hotărârea va cuprinde:/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

Hotărârea este actul prin care se finalizează procesul, ea reprezentând opera judecătorului al cărei conținut este rodul raționamentului prin care acesta supune o speță determinată regulii generale de drept. Evoluția acestui raționament reprezintă "motivarea hotărârii". Motivarea hotărârii este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părțile litigante, dar și pentru a permite, când este cazul, instanțelor superioare să verifice dacă nu există lacune sau contradicții în raționamentul judecătoriilor.

Referindu-se la "obligația instanțelor de judecată de a-și motiva deciziile", Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că art. 6 din Convenție obligă, într-adevăr, instanțele să-și motiveze hotărârile, dar această obligație nu trebuie înțeleasă în sensul că ele trebuie să răspundă în mod detaliat la fiecare argument al părților procesului. Întinderea obligației de motivare a deciziilor variază în funcție de natura acestora (Ruiz Torija contra Spaniei).

Constată Înalta Curte, că judecătorul fondului a analizat judicios legalitatea actului atacat prin prisma situației de fapt reținute, cât și a criticilor de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că elementele dosarului au fost trecute prin filtrul propriei sale aprecieri.

Împrejurarea că instanța de fond, la stabilirea stării de incompatibilitate reținută prin Raportul de evaluare contestat, a reținut că regia autonomă se află sub autoritatea consiliului județean și nu sub autoritatea conciliului local este doar o eroare materială care nu produce niciun prejudiciu și nicio vătămare recurentei reclamante.

Este fără relevanță în subordinea cui se află regia autonomă, relevant fiind ca starea de incompatibilitate să fi fost în mod corect stabilită de instanța de fond. Verificând sentința recurată constată Înalta Curte că în mod corect a stabilit instanța de fond existența stării de incompatibilitate între funcția de consilier județean și funcția de director în cadrul unei regii autonome, astfel că motivul de recurs este nefondat.

Analizând recursul declarat prin prisma celorlalte motive de nelegalitate invocate, Curtea îl apreciază, pentru următoarele considerente, ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Sentința atacată este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în mod corect prima instanță, pe situația de fapt corect constatată, a menținut raportul de evaluare prin care s-a stabilit că recurenta - reclamantă a încălcat dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Verificând legalitatea și temeinicia raportului de evaluare contestat, instanța de fond a concluzionat că Agenția Națională de Integritate a identificat în mod judicios elementele de incompatibilitate existente în speță, raportat la întreaga stare de fapt, făcând o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente în materia incompatibilităților, respectiv a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, statuând că au fost întrunite condițiile prevăzute de această normă juridică, recurenta reclamantă exercitând simultan funcția de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Brăila (mandatul 2016-2020) și funcția de director general adjunct în cadrul Regiei Autonome Administrația Zonei Libere Brăila, regie autonomă aflată sub autoritatea Consiliului Local al Mun. Brăila.

În virtutea rolului său activ instanța de fond a analizat, în mod complet, toate chestiunile deduse judecății de către ambele părți din proces, arătând care sunt considerentele care au format convingerea instanței că textul art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare a fost corect aplicat de inspectorul de integritate raportat la situația de incompatibilitate a reclamantei.

Prin motivul doi de recurs recurenta critică hotărârea recurată pe considerentul că fapta imputată nu există, susținând că nu a deținut funcția de director general în cadrul regiei autonome, iar funcția deținută de aceasta de director general adjunct nu este sancționată de dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Critica formulată este nefondată, iar instanța de fond în mod corect a statuat că funcția de director general adjunct reprezintă o funcție de conducere, directorul general adjunct fiind locțiitorul de drept al directorului general preluând sarcinile acestuia.

Este adevărat că funcția de director general adjunct nu este reținută de norma art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă, este reținută funcția de director. Dacă legiuitorul ar fi avut intenția ca efectele art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 să privească doar cazurile de director general ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, însă intenția legiuitorului a fost aceea de a stabili incompatibilitatea în raport de funcții de conducere

Intenția legiuitorului nu numai că este clară, dar este și fundamentată, întrucât ceea s-a urmărit a fost prevenirea și sancționarea corupției, așa cum rezultă chiar din titlul Legii nr. 161/2003, anume, printre altele, împiedicarea celor ce exercită o funcție sau demnitate publică de a nu putea profita de poziție în scopul satisfacerii intereselor personale de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin.

Prin urmare legiuitorul a avut în vedere o funcție de conducere pentru existența stării de incompatibilitate, funcție de conducere - director general adjunct - ce nu a fost negată de către recurenta-reclamantă.

Prin cel de-al treilea motiv de recurs se invocă de către recurentă o încălcare a principiului neretroactivității legii în sensul că analiza regimului incompatibilităților trebuie să se facă în raport de criteriile existente la data numirii în funcție, orice modificări ulterioare ale legii neputând afecta mandatele în curs de executare.

Critica este nefondată. Încă de la apariția sa în anul 2003 (Legea nr. 161/2003 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 279 din 21 aprilie 2003), legea a prevăzut în art. 88 incompatibilitatea funcției de consilier local sau consilier județean cu funcțiile enumerate la lit. d) din cuprinsul art. 88 din Legea nr. 161/2003, incompatibilitate ce a existat și la data numirii recurentei în funcția de director general adjunct al Regiei Autonome Administrația Zonei Libere Brăila (05.04.2017).

Prin Legea nr. 128/2017 menționată de recurentă în cuprinsul cererii de recurs, dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) au fost modificate în sensul adăugării de noi funcții în raport de care funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă, funcția deținută de recurentă, respectiv director, exista încă de la apariția Legii nr. 161/2003.

În acest sens, la data publicării în Monitorul Oficial nr. 279/21.04.2003, art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 avea următorul conținut:

"(1)Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu:

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile comerciale de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului județean respectiv sau la regiile autonome și societățile comerciale de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă"

După modificarea adusă în anul 2017, prin Legea nr. 128, art. 88 alin. (1) lit. d) are următorul conținut:

"(1)Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu:

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes județean ori înființate sau aflate sub autoritatea consiliului județean sau la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului local, respectiv la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local, precum și la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului județean;"

Prin urmare, susținerea recurentei că nu exista la momentul desemnării sale în calitate de director general adjunct incompatibilitatea funcției de consilier județean cu funcția de director este nefondată, așa cum s-a arătat, această incompatibilitate exista încă din anul 2003.

În ce privește nulitatea Raportului de evaluare prin prisma art. 13 din Legea nr. 176/2010, constată Înalta Curte că potrivit art. 13 lit. b) din Legea nr. 176/2010, inspectorul de integritate poate solicita persoanelor fizice sau juridice date ori informații care nu sunt publice, doar după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acestuia pentru a prezenta un punct de vedere.

Sub acest aspect, în mod corect a reținut prima instanță că prin adresa transmisă la data de 17.08.2017 intimata-pârâtă a informat recurenta-reclamantă prin intermediul unei scrisori (adresa nr. x) despre declanșarea activității de evaluare a respectării regimului juridic al incompatibilităților. De asemenea, în mod corect s-a reținut că informațiile au fost obținute ulterior informării recurentei, așa cum rezultă din adresa nr. x/12.09.2017 emisă de Consiliul Județean Brăila, adresa nr. x/31.10.2018 emisă de Regia Autonomă Administrația Zonei Libere Brăila, adresa nr. x/15.10.2018 emisă Oficiul Național al Registrului Comerțului.

În raport de dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere, iar prevederile art. 13 și 15 din același act normativ, se aplică în mod corespunzător.

Dispozițiile art. 13 alin. (1) menționează în mod expres că după repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Pe de altă parte, datele furnizate de ONRC nu sunt informații nedestinate publicului, în contextul în care acestea ar putea fi solicitate de orice persoană care justifică un interes.

Totodată, persoanele care se încadrează în categoriile reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (printre care se regăsește și recurenta) au obligația imperativă de a preciza funcțiile/calitățile deținute în cadrul entităților publice/private precum și veniturile obținute în cuprinsul declarațiilor de avere și de interese, declarații care sunt publice.

Pin urmare, se constată că informațiile solicitate de la instituțiile publice au fost obținute ulterior informării recurentei, situație față de care motivul de recurs este nefondat.

Și ultimul motiv de recurs este nefondat.

Excepția de nelegalitate a actelor administrative este reglementată în art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege".

Mai întâi, se impune a se stabili dacă actele a căror excepție de nelegalitate a fost invocată în cauză sunt sau nu acte administrative individuale deoarece numai acestea pot forma obiect al excepției de nelegalitate astfel cum este reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administ