ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5957/2023

Ședința publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș la data de 20 iunie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, a solicitat instanței a dispune suspendarea efectelor Deciziei nr. 912/29 mai 2023, emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, prin care s-a dispus suspendarea autorizațiilor de exploatare pentru mijloacele de joc tip slot-machine clasa A cu seriile x, exploatate la punctul de lucru din Băicoi, str. x, jud. Prahova, de către organizatorul de jocuri A. S.R.L., pentru o perioadă de 2 luni de la comunicarea deciziei, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 94 din 30 iunie 2023, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 912/29.05.2023 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și admiterea cererii de suspendare.

Cu privire la critica în sensul că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), recurenta a susținut că instanta de fond a aplicat în mod eronat conditiile de la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în opinia sa, au fost relevate împrejurări de fapt și de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate, ușor decelabilă printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Instanța de fond a reținut în cuprinsul considerentelor hotărârii atacate faptul că susținerile recurentei reclamante vizează în esență aspecte legate de "motivarea" actului administrativ, respectiv incidența principiului proporționalității între sancțiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenție (avertisment) și sancțiunea complementară aplicată prin actul administrativ atacat (suspendarea pe o perioadă de două luni a autorizațiilor de exploatare a cinci mijloace de joc).

În justificarea cazului temeinic recurenta arată că a invocat nemotivarea actului administrativ, întrucât o motivare șablon aplicată oricărei situații similare (fiind particulare doar mențiunile din procesul-verbal de contravenție) nu poate echivala cu motivarea actului.

Condiția existenței cazului bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, respectiv:

- nemotivarea actului administrativ contestat;

- nerespectarea dispozițiilor art. 151 alin. (3) din Normele metodologice din 2016 aprobate prin H.G. nr. 111/2016 și dispozițiile art. 5 alin. (6) și art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 care prevăd în mod expres că sancțiunea complementară, în speță măsura suspendării autorizațiilor, se dispune în raport de gravitatea faptelor constatate și a consecințelor care decurg din aceste fapte.

O analiză sumară, evidențiază nelegalitatea actului administrativ contestat prin prisma lipsei unei motivări efective a actului, arată recurenta.

În cuprinsul actului administrativ atacat se menționează modalitatea de sesizare a Comitetului de Supraveghere, se relevă aspectele cuprinse în procesul de constatare și sancționare a contravențiilor seria x/A nr. x/24.04.2023, se enumeră prevederi legale și se dispune sancțiunea.

Aceste mențiuni cuprinse în actul administrativ contestat nu pot fi asimilate însă unei motivări, câtă vreme nu rezultă din decizia atacată faptul că intimata a efectuat o analiză privind gravitatea faptei reținute în sarcina A. S.R.L. și a consecințelor ce decurg din aceasta; raportul de proporționalitate între sancțiunea aplicată - suspendarea autorizațiilor de exploatare pentru cele cinci mijloace de joc tip slot-machine situate la punctul de lucru al societății din Băicoi pentru o perioadă de două luni - și gradul de pericol social al faptei constatate.

Nici una dintre aceste mențiuni specifice și totodată obligatorii nu sunt cuprinse în actul administrativ contestat.

Motivarea actului administrativ, fie și sub aspect aparent, nu poate fi considerată ca fiind efectuată prin simpla înșiruire a unor dispoziții legale și a unui pasaj dintr-un proces-verbal de contravenție așa cum în mod nelegal a reținut instanța de fond.

În decizia contestată lipsește tocmai opera de motivare impusă emitentului actului, de justificare a măsurii dispuse, care să permită, pe de o parte, destinatarului să cunoască și să evalueze fundamentele deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivel comunitar, insuficienta motivare a actului fiind echivalentă cu nemotivarea actului.

O examinare sumară a deciziei contestate, prin prisma măsurii complementare dispuse, relevă o încălcare flagrantă a principiului proporționalității în condițiile în care se evidențiază o vădită disproporționalitate între sancțiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenție (avertisment) și sancțiunea complementară aplicată prin actul administrativ atacat (suspendarea pe o perioadă de două luni a autorizațiilor de exploatare a cinci mijloace de joc).

Cu toate că dispozițiile art. 151 alin. (3) din Normele metodologice din 2016 aprobate prin H.G. nr. 111/2016 și dispozițiile art. 5 alin. (6) și art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, prevăd în mod expres că sancțiunea complementară, în speță măsura suspendării autorizațiilor, se dispune în raport de gravitatea faptelor constatate și a consecințelor care decurg din aceste fapte, intimata pârâtă a ignorat dispozițiile legale, aplicând o sancțiune complementară cu mult mai aspră decât sancțiunea principală (avertisment).

Nu prezintă nicio relevanță în economia cauzei neatacarea procesului-verbal de contravenție întrucât recurenta reclamantă nu a susținut că fapta nu a fost săvârșită.

De asemenea, sunt irelevante aprecierile personale ale instanței de fond cu privire la gravitatea faptei -"nu se poate susține cu temei că fapta săvârșită de reclamantă este una ce prezintă un grad de pericol social redus, în condițiile în care sunt implicați copii minori, persoane cu un grad ridicat de vulnerabilitate", întrucât gravitatea faptei rezultă din sancțiunea aplicată, prin procesul-verbal de contravenție - avertisment - instanța nefiind chemată să "susțină" măsura administrativă prin creionarea propriei opinii.

Precizează recurenta că, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x încheiat la 24.04.2023 în Târgoviște, societatea a fost sancționată contravențional pentru nerespectarea prevederilor art. 150 alin. (1) lit. r) din H.G. nr. 111/2016, fiindu-i aplicată sancțiunea avertismentului.

În condițiile în care, în mod concret, în raport de gravitatea faptei constatate și a consecințelor ce decurg din acesta, prin procesul-verbal de contravenție s-a aplicat ca sancțiune principală avertismentul, apare ca fiind vădit nelegal să se dispună ca sancțiune complementară suspendarea activității a tuturor celor cinci aparate de tip slot-machine de la punctul de lucru din Băicoi, ceea ce echivalează practic cu suspendarea activității societății de la acest punct de lucru.

Prin urmare, potrivit voinței legiuitorului, gravitatea redusă a faptei contravenționale - reflectată în sancțiunea contravențională aplicată - trebuie să se răsfrângă și asupra sancțiunii complementare, care, de altfel, nici nu are caracter obligatoriu.

Prin prisma celor ce preced, apare evident, chiar și la o sumară analiză, că actul administrativ contestat este vădit nelegal cuprinzând o sancțiune complementară disproporționată, aplicată fără a ține cont de lipsa gravității faptei sau a consecințelor acesteia, o sancțiune complementară mai aspră și mai prejudiciabilă decât sancțiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenție, ceea contravine în mod flagrant dispozițiilor legale antemenționate.

De asemenea, arătă că, în aplicarea acestei sancțiuni complementare deosebit de grave, intimata pârâtă nu a ținut cont nici de circumstanțele personale ale A. S.R.L., conduita corectă și ireproșabilă a societății care activează pe piața jocurilor de noroc de aproape 15 ani, perioadă în care nu a înregistrat abateri, aceasta respectând cu strictețe legislația în domeniu.

În ceea ce privește condiția iminenței pagubei, instanța de fond a reținut în mod corect, față de susținerile și probele administrate, că aceasta este îndeplinită, astfel că nu vor fi reluate toate susținerile din cuprinsul cererii de suspendare privitoare la prejudiciul material previzibil însă, nefiind îndeplinită și condiția cumulativă a nelegalității aparente și evidente a deciziei atacate, nu poate fi dispusă suspendarea actului administrativ.

În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost sesizată cu o cerere formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin care a solicitat instanței a dispune suspendarea efectelor Deciziei nr. 912/29 mai 2023, emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, prin care s-a dispus suspendarea autorizațiilor de exploatare pentru mijloacele de joc tip slot-machine clasa A cu seriile x, exploatate la punctul de lucru din Băicoi, str. x, jud. Prahova, de către organizatorul de jocuri A. S.R.L., pentru o perioadă de 2 luni de la comunicarea deciziei, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, aceasta criticând-o prin prisma greșitei aplicări a normelor de drept material.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susținând că prima instanță nu a analizat argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât opinia acesteia.

În atare condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, și la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Astfel, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, respectiv că vădita disproporționalitate între sancțiunea principal aplicată în prin procesul-verbal de contravenție și sancțiunea complementară aplicată potrivit dispozițiilor art. 151 alin. (3) din H.G. nr. 111/2016 și dispozițiile art. 5 alin. (6) și art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului, chiar și în situația în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acțiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Față de cele mai sus expuse, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanța de control judiciar reține că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea Deciziei nr. 912/29 mai 2023 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc a cărei suspendare o solicită, toate susținerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparenta de legalitate a actului administrativ.

În aceste condiții, nu este îndeplinită condiția existenței unei situații de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ invocată de recurenta-reclamantă nefiind aptă să conducă la suspendarea executării.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor factuale reținute, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes invocată de intimatul pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc.

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 94 din 30 iunie 2023 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.