ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2074/2023

Ședința publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc:

- anularea Deciziei nr. 1827/18.09.2018 emisă de Oficiul National pentru Jocuri de Noroc, prin care a fost aplicată reclamantei sancțiunea suspendării autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță pentru o perioadă de o lună, respectiv în perioada 26.09.2018 – 26.10.2018;

- anularea Deciziei nr. 2314/29.10.2018 emisă de Oficiul National pentru Jocuri de Noroc, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de reclamantă, înregistrată la instituția pârâtă sub nr. x/02.10.2018;

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin sentința nr. 720 din 28 iulie 2020, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, și, pe cale de consecință, a anulat Deciziile nr. 1827/18.09.2018 și nr. 2314/29.10.2018 emise de pârât.

Împotriva sentinței primei instanțe a declarat recurs pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

De asemenea, reclamanta A. a promovat recurs împotriva considerentelor sentinței instanței de fond, prevalându-se de cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1 Recursul pârâtului Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc

Un prim motiv de recurs constă în aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul în care, instanța de fond a menționat că "faptele reținute în sarcina reclamantului au primit o dublă încadrare juridică, respectiv art. 150 alin. (1) lit t) din Anexa 1 la H.G. nr. 111/2016.....și art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2009... ". Arată pârâtul recurent că dispoziția cuprinsă la art. 150 alin. (1) lit. t) din Anexa 1 Ia H.G. nr. 111/2016, "să respecte regulamentele de joc aprobate de Comitet", reprezintă o obligație în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc, iar nerespectarea ei constituie contravenție, potrivit art. 151 alin. (1) lit. a) din același act normativ, iar, potrivit art. 22 alin. (3) lit. d) din O.U.G. nr. 77/2009: "promovarea, prin intermediul activităților de joc de noroc definite la art. 10 alin. (1) lit. h) - n), a) oricăror servicii, mijloace și activități care sunt interzise sau nu sunt reglementate prin intermediul normelor de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență ori al altor reglementări specifice", constituie de asemenea o contravenție. Arătă, sub acest aspect că, instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile menționate, nefiind o dublă încadrare juridică, ci fiind o aplicare corectă a prevederilor legale în vigoare, datorită săvârșirii contravențiilor de către reclamanta intimată.

Al doilea motiv de recurs privește afirmația instanței de fond conform căreia, în temeiul principiului accesorium sequitur principale, nu mai subzistă nici temeiurile pentru reținerea legalității aplicării sancțiunii contravenționale complementare a suspendării autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x .

Susține pârâtul recurent că, în dosarul nr. x/2018, instanța s-a rezumat doar la a constata lipsa unor date din cuprinsul actelor sancționatorii, ceea ce nu echivalează cu faptul că cele două contravenții nu au fost săvârșite de către reclamantă.

Al treilea motiv de recurs constă în faptul că, instanța de fond, în mod eronat a reținut insuficienta motivare a actului administrativ.

Arată recurentul, în esență, că actul administrativ emis de către un organ deliberativ și decizional nu echivalează și nu reprezintă un act contravențional pentru a fi supus prevederilor regimului juridic al contravențiilor. Specifică, în acest sens, că instanța de fond, pentru a face aplicabile normele de drept material în domeniul jocurilor de noroc, avea obligația să aibă în vedere regulile care reglementează deciziile emise de către Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN, respectiv art. 10 din Anexa 2 la H.G. nr. 298/2013, privind organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, cu modificările și completările ulterioare. La aliniatul 1 al articolului 10 se face mențiunea concretă " decizia reprezintă act administrativ și se emite numai în formă scrisă." rezultând caracterul de act administrativ al Deciziilor nr. 1827/18.09.2018 și nr. 1827/18.09.2018, prima instanță având obligația de a analiza cauza potrivit normelor materiale de drept administrativ. Cu privire la prezentarea necesității motivării unui act administrativ specifică faptul că cele două decizii a căror anulare s-a solicitat sunt motivate în drept și în fapt, fiind prezentate succint faptele și temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acestora.

Solicită pârâtul recurent ca instanța de recurs să aibă în vedere și dispoziția cuprinsă la art. 13 din Anexa 2 la H.G. nr. 298/2013, respectiv " lipsa unuia dintre elementele deciziei referitoare la numele, prenumele și calitatea persoanei care semnează actul administrativ, numele și prenumele ori denumirea persoanei juridice sau a persoanei împuternicite de către aceasta, după caz, a obiectului deciziei ori a semnăturii președintelui sau vicepreședintelui Comitetului, cu excepția prevăzută la art. 11 alin. (3), atrage nulitatea acesteia. Nulitatea se poate constata la cerere sau din oficiu."

Or, din cele arătate, arată că nu există motive de nulitate a celor două decizii emise de către Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN.

Al patrulea motiv de recurs constă în faptul că instanța de fond a reținut eronat că "în ceea ce privește organizarea jocurilor de tip pariuri B. și respectarea de către reclamant a regulamentului de joc aprobat de comitetul pârâtului ... deciziile nr. 1827/18.09.2018 și nr. 2314/29.10.2018 sunt nelegale și, deci, lovite de nulitate". Menționează pârâtul recurent, în primul rând, că ONJN este un organ de specialitate al administrației publice centrale cu atribuții în domeniul jocurilor de noroc, care acordă dreptul de organizare și funcționare, monitorizează, supraveghează și controlează activitățile din domeniul jocurilor de noroc și a activităților conexe, urmărind respectarea aplicării unitare, corecte și nediscriminatorii a dispozițiilor legale în vigoare în domeniul jocurilor de noroc, având în vedere principiile legalității, imparțialității, rolului activ și disponibilității, precum și a asigurării respectării prevederilor legale incidente în domeniu. Susține că ONJN nu a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material, ci dimpotrivă a aplicat în mod corect dispozițiile legale din domeniul jocurilor de noroc.

În continuarea cererii de recurs pârâtul recurent relevă normele de drept care circumscriu situația de fapt avută în vedere la prima instanță, după care reia apărările invocate la judecata în fond și, în finalul cererii de recurs, amplu și dilatoriu redactată, reia motivele de recurs antereferite.

3.2 Recursul reclamantei A.

Susține recurenta reclamantă că Decizia nr. 1827/18.09.2018 a fost adoptata cu greșita aplicare a dispozițiilor legale, raportat la regimul juridic al actelor administrative, sancțiunea aplicata fiind o sancțiune contravenționala complementară, iar nu o sancțiune administrativă.

Mai arată că, prin procesele-verbale de constatare si sancționare a contravenției nr. x/10.08.2018, respectiv nr. x/17.09.2018, s-a dispus aplicarea sancțiunii contravenționale principale a amenzii.

Ulterior, prin Decizia nr. 1827/18.09.2018, intimata a dispus suspendarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc pentru un termen de o lună, întemeindu-și măsura pe dispozițiile art. 151 alin. (3) și (4) din H.G. nr. 111/2016, și pe art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013 privind înființarea, organizarea si funcționarea ONJN.

Or, intimata, în mod eronat, s-a intemeiat pe dispozițiile art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013, acestea nefiind aplicabile și în situația in care Comitetul de Supraveghere dispune aplicarea unei sancțiuni contravenționale.

Arată recurenta că dispozițiile art. 151 au rolul de a stabili modalitatea de aplicare a art. 5 din O.G. nr. 2/2001 în materia jocurilor de noroc, și anume care este cuantumul amenzii, în cazul sancțiunii principale, respectiv care este durata măsurii complementare a suspendării autorizației de exercitare a unei activități, în cazul sancțiunii complementare.

De asemenea, din analiza dispozițiilor art. 151 alin. (4), reiese faptul că aplicarea sancțiunii contravenționale complementare este de competența Comitetului de Supraveghere, iar nu a organului de control, fiind astfel incidente dispozițiile art. 21 alin. (1) si 2 din O.G. nr. 2/2001.

În consecință, în materia jocurilor de noroc, doar aplicarea sancțiunii contravenționale principale este de competenta organului cu atribuții de control, pentru aplicarea măsurii complementare fiind necesara sesizarea unui alt organ competent, respectiv Comitetul de Supraveghere al ONJN.

In ceea ce privește dispozițiile art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013, care prevăd faptul ca ONJN, prin decizie administrativă, are atribuții de revocare, anulare sau suspendare a efectelor documentelor privind dreptul de organizare si funcționare în domeniul jocurilor de noroc, acestea nu sunt aplicabile in ipoteza aplicării unei sancțiuni contravenționale.

Prin urmare, in ceea ce privește sancțiunea contravențională a suspendării, organul cu atribuții de control avea obligația ca, ulterior întocmirii proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/10.08.2018 si nr. x/17.09.2018, să le înainteze Comitetului de Supraveghere în vederea aplicării sancțiunii complementare a suspendării autorizației de exploatare a jocurilor de noroc, prin rezoluție scrisa pe procesul-verbal, temeinicia măsurii urmând a fi analizata exclusiv de către instanța învestita cu soluționarea plângerii contravenționale.

Recurentul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului promovat de pârât ca nefondat, arătând, în esență, că suspendarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță, seria x, nu s-a dispus de agentul constatator, ci de Comitetul de Supraveghere, fiind o măsură administrativă și nu o măsură complementară contravențională.

II. Analiza cererilor de recurs

Prin Decizia nr. 1827/18.09.2018, în temeiul prevederilor art. 150 alin. (1) lit. t) din H.G. nr. 111/2016, art. 151 alin. (3), (4) din H.G. nr. 111/2016, art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013, pârâtul a dispus suspendarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x, emisă în favoarea reclamantei, pentru o lună de la data comunicării deciziei.

Prin decizie s-a precizat că faptele reținute în sarcina reclamantei au fost sancționate prin procesele-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor seria x/A nr. x/10.08.2018 și nr. x/17.09.2018.

Împotriva Deciziei nr. 1827/18.09.2018, reclamantul a formulat plângere prealabilă, respinsă prin Decizia nr. 2314/29.10.2018.

Prima instanță, prin sentința recurată, a constatat, în esență, că:- 1) măsura suspendării autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță reprezintă o sancțiune contravențională complementară, în sensul prevederilor art. 5 alin. (3) lit. b) și alin. (4) din OG2/2001, așa cum însuși pârâtul a recunoscut prin decizia nr. 2314/29.10.2018, și, contrar susținerilor reclamantului, nu există obligația legală de aplicare a sancțiunii contravenționale complementare exclusiv prin procesul-verbal de constatare a contravenției, sancțiunea putând fi aplicată prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal, dar și prin alt act administrativ;

- 2) în speță, câtă vreme prin hotărâre judecătorească definitivă (sentința civilă nr. 4502/06.05.2019 pronunțată de Judecătoria Sectorului 2 București, secția civilă în dosarul nr. x/2018), cu putere de lucru judecat, s-a constatat nelegalitatea proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor și s-a dispus anularea acestora, inclusiv anularea sancțiunilor principale (constând în amenzi contravenționale), s-a apreciat că, în temeiul principiului accesorium sequitur principale, nu mai subzistă nici temeiurile pentru reținerea legalității aplicării sancțiunii contravenționale complementare a suspendarii autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x;

- 3)al doilea motiv de nelegalitate a deciziilor contestate, reținut de prima instanță, îl constituie insuficienta motivare a actelor administrative contestate;

- 4)în ceea ce privește organizarea jocului de tip pariuri B. și respectarea de către reclamant a regulamentului de joc aprobat de comitetul pârâtului, instanța a reținut că și sub acest aspect deciziile nr. 1827/18.09.2018 și nr. 2314/29.10.2018 sunt nelegale și, deci, lovite de nulitate, pârâtul făcând o greșită aplicare a dispozitiilor legale ce reglementează activitatea specifică in această materie.

A reținut prima instanță că, prin sentința civilă nr. 471/19.09.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a CAF, în dosarul nr. x/2019, s-a hotărât, cu putere de lucru judecat provizorie, anularea, în parte, a deciziei nr. 1625/26.07.2018, în ceea ce privește refuzul de autorizare a jocului de tip pariuri în cotă fixă denumit "B." și obligarea pârâtului la emiterea în favoarea reclamantului a unei decizii privind autorizarea exploatării jocului de tip pariuri în cotă fixă denumit "B.", tocmai ca urmare a constatării legalității modului de organizare și desfășurare a acestui joc.

Procedând la propria evaluare în raport de cadrul procesual fixat prin susținerile și apărările părților și considerentele sentinței recurate, instanța de control judiciar reține că sunt nefondate criticile formulate de către ambii recurenți.

Decizia nr. 1827/18.09.2018 prin care pârâtul a dispus suspendarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x, emisă în favoarea reclamantei, pentru o lună de zile de la data comunicării deciziei, precum și Decizia nr. 2314/29.10.2018, dată în soluționarea plângerii prealabile, sunt, incontestabil, acte administrative.

Dată fiind natura juridică a acestor decizii, printre exigențele emiterii lor se numără și cerința motivării, care în legislație și în jurisprudență este privită ca o veritabilă condiție de legalitate, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor actului ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, la indicarea generală a actelor normative în temeiul cărora își desfășoară activitatea, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept concrete, de o calitate informativă suficientă pentru a putea fi atins scopul ambivalent anterior expus.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar reține că în mod corect s-a reținut prin hotărârea instanței de fond că, din cuprinsul deciziei nr. 1827/18.09.2018, nu rezultă analiza efectuată de Comitetul de supraveghere al pârâtului cu privire la gravitatea faptelor constatate și a consecințelor ce decurg din acestea, cu privire la raportul de proporționalitate între sancțiunea aplicată (suspendarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x pentru o perioadă de o lună de zile) și gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale reclamantului contravenient și de celelalte date înscrise în procesele-verbale care au stat la baza emiterii deciziei.

De asemenea, concordant opiniei primei instanțe, Înalta Curte constată că o motivare corespunzătoare a deciziei nr. 1827/18.09.2018, din perspectiva necesității aplicării sancțiunii suspendării autorizației de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x, se impunea cu atât mai mult cu cât, la data emiterii deciziei nr. 1827/18.09.2018, reclamantul nici nu mai organiza jocul de tip pariuri B..

Mai mult, atâta timp cât prin decizia nr. 1827/18.09.2018, pârâtul a suspendat autorizația de exploatare a jocurilor de noroc la distanță seria x pentru întreaga platformă a reclamantului (platforma/website-ul www.x.ro), nu doar pentru jocul de tip pariuri B., și din această perspectivă se impunea motivarea corespunzătoare a deciziei contestate, mai ales sub aspectul necesității aplicării sancțiunii suspendării autorizației de exploatare și a raportului de proporționalitate între sancțiunea aplicată și gradul de pericol social al faptei săvârșite.

De asemenea, Înalta Curte constată că nici decizia nr. 2314/29.10.2018 (de soluționare a plângerii prealabile) nu conține o motivare corespunzătoare, pârâtul nerăspunzând în vreun fel apărărilor reclamantului privind legalitatea organizării jocului de tip pariuri B. (apărări cuprinse în plângerea prealabilă), ci s-a rezumat la reluarea întocmai a conținutului deciziei contestate (decizia nr. 1827/18.09.2018).

Or, sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeană de Justiție a reținut că motivarea trebuie sa fie adecvată actului emis si trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât sa li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor si de asemenea, sa permită instanțelor efectuarea revizuirii actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.

Astfel, în speță, cerința motivării actelor administrative contestate nu a fost îndeplinită, în mod corect prima instanță reținând că acest fapt este de natură să atragă nulitatea deciziilor nr. 1827/18.09.2018 și nr. 2314/29.10.2018 emise de pârât.

Fiind dat acest motiv de nelegalitate al actelor contestate, Înalta Curte constată că nu se mai impunea ca prima instanță să analizeze și celelalte motive invocate de către reclamant, astfel că, reținând nemotivarea actelor contestate, Înalta Curte va înlătura din sentința primei instanțe considerentele care exced acestui motiv de nelegalitate.

Odată înlăturate considerentele sentinței primei instanțe criticate de către reclamantă prin cererea de recurs, Înalta Curte nu va mai proceda la analiza punctuală a recursului acesteia, soluția care se impune, implicit, față de considerentele antereferite, fiind aceea de respingere a ambelor recursuri, ca nefondate.

În temeiul art. 461 alin. (2), art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1), (8) din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. și pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinței nr. 720 din 28 iulie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 25 aprilie 2023.