ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4658/2023

Ședința publică din data de 18 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău, în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a solicitat instanței:

- anularea Raportului de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022 și constatarea nelegalității procesului-verbal de constatare nr. x/18.01.2022 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 2078/19.01.2022.

- admiterea cererii de suspendare a Raportului de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare.

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 284 din 20 octombrie 2022, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În motivare arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Nulitatea sentinței recurate [art. 488 alin. (1) pct. 5 și art. 405 C. proc. civ..]

Prin cererea de chemare în judecată, Spitalul Județean de Urgență Zalău a solicitat atât anularea Raportului de control nr. x/10.02.2022, cât și admiterea cererii de suspendare a Raportului, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare.

Deși cu ocazia dezbaterilor din data de 20.10.2022, judecătorul fondului nu a pus în discuția contradictorie a părților și cererea de suspendare, ori excepția inadmisibilității inclusiv în privința acesteia, la finalul considerentelor, se pronunță și asupra cererii de suspendare.

Astfel fiind, în opinia recurentului, devine incident motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu încălcarea normelor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv:

a) art. 7 C. proc. civ.:

"Procesul civil se desfășoară în conformitate cu dispozițiile legii. Judecătorul are îndatorirea de a asigura respectarea dispozițiilor legii privind realizarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor părților din proces.";

b) art. 9 alin. (2) C. proc. civ.:

"Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților.";

c) art. 13 alin. (1) și (3) C. proc. civ. (consacrat deopotrivă în cuprinsul art. 6 din Convenție):

"Dreptul la apărare este garantat." [...] "Părților li se asigură posibilitatea de a participa la toate fazele de desfășurare a procesului. Ele pot să ia cunoștință de cuprinsul dosarului, să propună probe, să își facă apărări, să își prezinte susținerile în scris și oral și să exercite căile legale de atac, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege/';

d) art. 14 alin. {5) și (6) C. proc. civ.:

"Instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate. Instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii.";

e) art. 20 C. proc. civ.:

"Judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil, sub sancțiunile prevăzute de lege.";

Sancțiunea într-o atare situație nu poate fi decât nulitatea hotărârii judecătorești prin raportare la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..]

Concret, recurentul susține că judecătorul fondului, încalcă și aplică greșit atât prevederile Legii nr. 554/2004, considerând că actul a cărui anulare și suspendare se solicită nu este un act administrativ, cât și a dispozițiilor regăsite în cuprinsul Normelor Metodologice din 2013 privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate aprobate prin Ordinul 1012/2013.

Consideră că în mod greșit, Curtea de Apel Cluj a admis excepția inadmisibilitații acțiunii invocate de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), c) și o) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Raportat la definiția dată de Legea contenciosului administrativ, actul emis, pentru a fi considerat act administrativ trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

i. să fie un act unilateral cu caracter individual sau normativ ii. să fie emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii de către o autoritate publică iii. să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice de drept administrativ.

Ca orice act juridic, prin actul administrativ se dă naștere, se modifică sau se sting raporturi juridice de drept administrativ, adică raporturi juridice născute între autoritatea publică, astfel cum este definită prin lege și o persoană fizică sau juridică.

Contrar argumentelor expuse de către instanța de fond, Raportul de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022 este un act administrativ.

Recurentul apreciază că în cazul de față, în mod clar, chiar dacă ipotetic Spitalul Județean de Urgentă Zalău s-ar plasa în locul Casei de Asigurări de Sănătate Sălaj, acesta nu ar avea posibilitatea să emită actul de control a cărui anulare se solicită, întrucât nu beneficiază de prerogativele oferite de lege Casei de Asigurări de Sănătate. Așadar, rezultă că ne aflăm în prezența unui act administrativ și din această perspectivă, contrar celor susținute de către CAS Sălaj și reținute de către judecătorul fondului care opinează în sensul că raportul este un act emis în virtutea raporturilor de drept civil derulate între părți ca urmare a verificării de către CAS a modalității în care Spitalul a pus în aplicare clauzele contractuale, respectiv ale contractului nr. x/2018.

Dată fiind situația concretă din prezenta cauză, apreciem că intimata-pârâtă a procedat la aplicarea în concret a prevederilor legale care îi confereau drept de control asupra Spitalului.

Cu toate acestea, consideră că raportul de control se bucură de caracter executoriu, atât timp cât conferă CAS posibilitatea de a lua de îndată și în mod direct, măsuri împotriva Spitalului Județean de Urgentă Zalău pentru recuperarea sumelor de bani stabilite. Mai mult, prin acest act se stabilesc sumele de recuperat, la care se adaugă dobânzi și penalități. Ne conduce la această concluzie, inclusiv argumentul invocat de către CAS Sălaj în răspunsul dat contestației formulate de către Spital și reținut de către Curtea de Apel Cluj prin hotărâre conform căruia Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a comunicat Spitalului că, în privința termenului de plată a sumelor datorate, sunt incidente dispozițiile art. 8 alin. (6) din contractul nr. x/2018/2021, potrivit cărora pentru recuperarea sumelor care sunt stabilite ca urmare a unor acțiuni de control, suma se recuperează în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la data notificării furnizorului de servicii medicale, prin plată directă. Așadar, CAS Sălaj declară și recunoaște faptul că a acționat în baza procedurilor de recuperare a sumelor prevăzute de contractele nr. x/2018 și y/2021 cărora le sunt aplicabile prevederile Normelor Metodologice din 2013 privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate aprobate prin Ordinul 1012/2013 și care permit Casei să rețină sumele pretins a fi datorate de către Spital, în mod direct.

Așadar, este cert că în baza acestui raport de control, CAS poate refuza decontarea serviciilor medicale curente prestate de către Spital, până la recuperarea sumelor din raport. Altfel spus, Casa poate pune în executare raportul de control prin nedecontarea serviciilor medicale prestate în mod curent de către Spital, până la acoperirea sumei din raport, ce s-a indicat a fi acordată în mod nejustificat.

Chiar dacă instanța de fond reține că potrivit contractului, "nepunerea, de bună voie, în executare a măsurilor dispuse prin raportul de control, nu are nici un efect asupra reclamantului, recuperarea sumelor pretins acordate în dezacord cu clauzele contractuale putând fi făcută doar ca urmare a unei hotărâri emise de comisia de arbitraj care funcționează pe lângă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, respectiv de către o instanță de judecată", această susținere pare lipsită de fundament, atât timp cât, așa cum deja am arătat, chiar instanța validează posibilitatea CAS de a recupera sumele pretins datorate conform prevederilor din contractele de bază nr. x/2018 și y/2021, CAS având inclusiv posibilitatea de a reține sumele din cheltuielile curente, deși în contractul nr. x/2018 nu există nicio mențiune conform căreia acest din urmă contract s-ar completa cu prevederile contractelor de bază. Mai mult, în cuprinsul contractului nr. x/2018 nu există vreo mențiune cu privire la procedura emiterii raportului de control sau cu privire la vreun termen de 10 zile, ceea ce ne conduce la concluzia că CAS a acționat conform procedurii prevăzute de Ordinul 1012/2013, în calitate de autoritate de control.

Conform Normelor Metodologice din 2013 privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate aprobate prin Ordinul 1012/2013, procedura de contestare a raportului de control este reglementată astfel:

În ceea ce privește cele trei contracte încheiate între Spital și CAS Sălaj (cele două contracte de bază, având ca și obiect furnizarea de servicii medicale spitalicești nr. 1455/26.04.2018 și nr. 1455/29.07.2021 și contractul nr. x/14.02.2018), se arată că ultimul contract referit - 5311/14/02.2018 nu reglementează concret procedura de recuperare a sumelor de la furnizori. Or, procedura de control este reglementată de prevederile Ordinului 1012/2013, iar referiri în acest sens se regăsesc doar în contractele de bază nr. x/2018 și y/2021.

Pentru recuperarea sumelor care nu sunt stabilite ca urmare a unor acțiuni de control, casa de asigurări de sănătate notifică furnizorul de servicii medicale în termen de maximum 10 zile calendaristice de la data stabilirii sumei ce urmează a fi recuperată; furnizorul de servicii medicale are dreptul ca în termen de maximum 10 zile calendaristice de la data primirii notificării cu confirmare de primire, să conteste notificarea. Soluționarea contestației se face în termen de maximum 10 zile lucrătoare, în situația în care, casa de asigurări de sănătate respinge motivat contestația furnizorului de servicii medicale, aduce la cunoștința furnizorului de servicii medicale faptul că în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la data primirii răspunsului la contestație, suma se recuperează prin plată directă. În situația în care recuperarea nu se face prin plată directă, suma se recuperează prin executare silită.

Pentru recuperarea sumelor care sunt stabilite ca urmare a unor acțiuni de control, suma se recuperează în termen de maximum 10 zile lucrătoare de la data notificării furnizorului de servicii medicale, prin plată directă, în situația în care recuperarea nu se face prin plată directă, suma se recuperează prin executare silită efectuată potrivit legii în temeiul unui titlu executoriu.

Studiind contractul nr. x/14.02.2018 care reglementează plata influențelor salariale, se constată că acesta nu prevede clauze referitoare la recuperarea sumelor care fac obiectul acestuia. Prin urmare, în procedura de control, CAS uzează tot de prevederile Ordinului 1012/2013 și de procedura prevăzută în contractele de bază, referită și redată anterior în extras. Acest aspect este confirmat chiar și în adresa nr. x/4.04.2022 prin care Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj răspunde la adresa Spitalului Județean de Urgență Zalău nr. 7015/2.03.2022. Chiar și instanța de judecată, în motivarea sa, la pagina 8, paragraful 4, face referire la dispozițiile art. 8 alin. (6) din contractele nr. x/2018 și y/2021.

Poziția judecătorului de la instanța de fond care susține mai întâi că intimata-pârâtă acționează și emite raportul (simplu înscris prin care o parte contractantă a verificat maniera în care contractul a fost executat) în calitate de parte a contractului civil nr. x/2018 pentru verificarea raportului de drept civil, nefiindu-i aplicabile procedurile prevăzute de Ordinului 1012/2013, pare cel puțin contradictorie cu poziția sa prin care reține și face referire la art. 8 alin. (6) din contractele nr. x/2018 și y/2018 (contracte care sunt supuse procedurii de control din același Ordin 1012/2012 care aprobă Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru contractele încheiate de către furnizori cu CAS, dar care au ca și obiect servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale și materiale sanitare).

Intimata Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că obiectul cererii de chemare în judecată constă în anularea Raportului de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrată la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022 și constatarea nelegalității procesului-verbal de constatare nr. x/18.01.2022 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 2078/19.01.2022, precum și suspendarea executării Raportului de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare.

Astfel, între Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și Spitalul Județean de Urgență Zalău s-au încheiat contractele de furnizare servicii medicale spitalicești nr. 1455/26.04.2018 și nr. 1455/29.07.2021, precum și contractul nr. x/14.02.2018, având ca obiect acordarea sumelor pentru punerea în aplicare a prevederilor art. 38 alin. (3) lit. g) din Legea-cadru nr. 1536/2017 privind salarizarea personalului public plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare și ale O.U.G. nr. 114/2017 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru personalul încadrat în unitățile sanitare, conform Ordinului ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 78/14/2018 privind stabilirea pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 3 din O.U.G. nr. 114/2017 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru personalul încadrat în unitățile sanitare.

În perioada 26.10.2021-15.01.2022, în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 a Directorului General al CAS Sălaj, Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a derulat un control la Spitalul Județean de Urgență Zalău, perioada supusă controlului fiind 01.01.2018-31.07.2021, tematica și obiectivele controlului fiind următoarea: verificarea modului de respectare de către furnizor a clauzelor și a responsabilităților contractuale; verificarea modului de utilizare a bugetului FNUASS; implementarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12/12.07.2021 a Camerei de Conturi Sălaj; alte aspecte constatate la fața locului.

La finalul controlului, Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a întocmit procesul-verbal de constatare nr. x/18.01.2022, înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău sub nr. x/19.01.2022, constatările pârâtei fiind structurate astfel: 1) punerea în aplicare a măsurii nr. 1 dispuse de Camera de Conturi Sălaj prin Decizia nr. 12/12.07.2021; 2) punerea în aplicare a măsurii nr. 2 dispuse de Camera de Conturi Sălaj prin Decizia nr. 12/02.07.2021

Ulterior, Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a emis Raportul de control nr. x/10.02.20211 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022, prin care echipa de control a formulat următoarele concluzii:

- pentru anul 2018 suma solicitată de furnizor și plătită de către CAS Sălaj este mai mică decât suma rezultată prin recalculare conform statelor de plată-Influente-Anexa 3 cu 5.9444.985 RON;

- pentru anul 2019 suma solicitată de furnizor și plătită de către CAS Sălaj este mai mică decât suma rezultată prin recalculare, conform Statelor de plată-Influente-Anexa 3 cu 2.090.376 RON;

- pentru anul 2020 suma solicitată de furnizor și plătită de către CAS Sălaj este mai mare decât suma rezultată prin recalculare conform Statelor de plată-Influente-Anexa 3 cu 6.142.695 RON;

- pentru anul 2021 suma solicitată de furnizor și plătită de către CAS Sălaj este mai mare decât suma rezultată prin recalculare, conform Statelor de plată-Influente Anexa 3 cu 1.842.356 RON.

În concluzie, echipa de control a constatat încălcarea de către Spitalul Județean de Urgență Zalău, a clauzelor contractuale prevăzute în Contractul nr. x/2018 încheiat cu CAS Sălaj; a art. 38 alin. (3) lit. g), art. 4 din Legea nr. 153/2017, art. 34 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2018, art. 45 din Legea nr. 5/2020, art. 1 din O.U.G. nr. 114/2017.

Având în vedere constatările și concluziile prezentate în cuprinsul Procesului-Verbal de control, echipa de control a formulat următoarele măsuri:

Prin controlul efectuat, s-a verificat modalitatea în care reclamantul Spitalul Județean de Urgență Zalău a pus în aplicare clauzele contractuale, respectiv ale contractului nr. x/2018 încheiat între părți, având ca obiect acordarea sumelor pentru punerea în aplicare a prevederilor art. 38 alin. (3) lit. g) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare și ale O.U.G. nr. 114/2017 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru personalul încadrat în unitățile sanitare, conform Ordinului ministrului sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 7814/2018 privind stabilirea condițiilor pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 3 din O.U.G. nr. 114/2017 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru personalul încadrat în unitățile sanitare.

Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând că actele contestate nu sunt acte administrative, soluție neîmpărtășită de Înalta Curte.

Problema care se impune a fi dezlegată, mai întâi, este aceea dacă raportul de control este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Este adevărat că nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Contrar argumentelor expuse de către instanța de fond, Raportul de control nr. x/10.02.2022 privind acțiunea de control efectuată în baza Dispoziției de serviciu nr. 135/26.10.2021 întocmit de către Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj și înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Zalău cu nr. 5263/15.02.2022 este un act administrativ, astfel că în mod greșit a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii.

Înalta Curte apreciază că Spitalul Județean de Urgență Zalău nu poate să emită actul de control contestat în cauză, deoarece nu are prerogativele Casei de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, susținerile reținute de instanța de fond în sensul că raportul este un act emis în virtutea raporturilor de drept civil derulate între părți sunt greșite.

În mod cert raportul reprezintă un act administrativ, cu caracter executoriu iar pârâta a efectuat controlul asupra spitalului în temeiul prevederilor legale care îi permit acest drept, luând măsuri împotriva acestuia pentru recuperarea sumelor de bani stabilite.

Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care o va casa și, pe cale de consecință, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile, argumentele și apărările părților, urmând a se analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o noua judecată, aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Spitalul Județean de Urgență Zalău împotriva sentinței nr. 284 din 20 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre o noua judecată, aceleiasi instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.