ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4639/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 16.09.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX -a contencios administrativ și fiscal cu număr unic de dosar x/2022 reclamantul S.C. UAT Comuna Schitu a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul National pentru Combaterea Discriminării, solicitând să se constate caracterul nelegal și vădit abuziv al Hotărârii nr. 603/28.07.2021 adoptată de instituția pârâtă și, pe cale de consecință, anularea acestui act administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2508 din 28 decembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul UAT Comuna Schitu în contradictoriu cu pârâții Consiliul National pentru Combaterea Discriminarii și A., a anulat Hotărârea nr. 603/28.07.2021 emisă de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și a dispus suspendarea executării aceleiași hotărârii până la soluționarea definitivă a cauzei, obligând pârâtul CNCD la plata către reclamant a sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 2508 din data de 28.12.2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu consecința respingerii acțiunii formulate de reclamanta UAT Comuna Schitu și menținerea Hotărârii CNCD nr. 603/28.07.2021 emisă în dosarul nr. x/2020 ca fiind legală și temeinică. În susținerea motivelor de recurs, recurentul-pârât a arătat în esență, că sentința civilă recurată este nelegală, criticând concluzia instanței de fond că "în speță, nu s-a dovedit refuzul reclamantei UAT de a lua măsuri pentru a asigura accesul unei persoane cu dizabilități la drumurile din localitate, respectiv nu s-a dovedit că reclamanta a încălcat principiul egalității de tratament". Principiul nediscriminării este consacrat atât de dispozițiile art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cât și de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și a Curții Europene de Justiție în forma principiului egalității care exclude ca situațiile comparabile să fie tratate diferit și situațiile diferite să fie tratate similar, cu excepția cazului în care tratamentul este justificat obiectiv. Or, tocmai acest aspect a fost omis de către instanță care, raportându-se la o persoană cu nevoi speciale, a apreciat că, "prin neasfaltarea străzii, UAT Comuna Schitu nu se face vinovată de o omisiune intenționată, care a avut ca scop afectarea persoanelor cu dizabilități. Și ceilalți locuitori ai satului Schitu și, în special, ai străzii Plopului au fost și sunt afectați într-o măsură mai mare sau mai mică de neasfaltarea străzii Plopului și a altor drumuri de interes local". (...) În același timp, susține recurentul, instanța de fond, pe de o parte, deși a făcut referire la majoritatea prevederile legale invocate în Hotărârea CNCD nr. 603/28.07.2021, totuși, nu s-a raportat corect la prevederile art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000. Astfel, instanța a apreciat că "nu este vorba de un refuz al reclamantei UAT de a asfalta strada x (din satul Schitu, unde domiciliază numitul B.), ci de o imposibilitate obiectivă de a asfalta această stradă (și alte străzi/drumuri din localitate) în lipsa fondurilor alocate și aprobate în acest sens" omițând că reclamantul a prezentat și în fața CNCD-ului, cu mai bine de 2 ani în urmă, aproximativ aceleași justificări. Instanța a considerat că singura dovada prezentată în fața sa de reclamantă, respectiv Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației nr. 1471/22.07.2022 privind aprobarea listei obiectivelor de investiții și sumele alocate acestora pentru finanțarea Programului Național de Investiții "C.", pentru categoriile de investiții pentru județul Olt, o disculpă pe aceasta de ani întregi în care a ignorat total situația persoanei cu dizabilități, adăposti indu-se sub "umbrela" lipsei fondurilor. Pe de altă parte, mai arată recurenta, instanța de fond nu a ținut cont nici de prevederile art. 62 alin. (1)-(3) din Legea nr. 448 din 6 decembrie 2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, despre care Colegiul director a făcut vorbire în Hotărârea nr. 603/2021. Mai mult decât atât, instanța, deși a reținut că "modernizarea/asfaltarea drumurilor locale trebuie prevăzută în planul anual de achiziții publice, trebuind respectate prevederile legale privind asigurarea finanțării investițiilor și achizițiilor publice" a ignorat total faptul că această justificare a fost folosită de reclamant ani de zile, în timp ce pentru unele din străzile învecinate celei pe care locuiește B. s-au găsit resursele necesare pentru a fi asfaltate. Astfel, consideră că toate acestea converg spre o concluzie diferită de cea a instanței și anume aceea că, în speța analizată, există o discriminare în sens pozitiv, deoarece reclamantul nu a depus toate diligentele necesare accesibilizării porțiunii de drum de cca. 400 m până la calea de acces principal și nu a acordat prioritate acestei situații. Susținerile referitoare la lipsa fondurilor bănești necesare pentru asfaltarea străzilor ar putea crea aparența că discriminarea a avut o justificare obiectivă și rezonabilă. Chiar acceptând că ar exista o justificare rezonabilă și obiectivă, e evident că s-a încălcat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat, de vreme ce numitul B. se afla și în prezent în imposibilitatea de a se deplasa până la calea principală de acces și în ciuda solicitărilor repetate ani de zile de a nu i se îngrădi acest drept firesc, reclamanta nu a luat nici o măsură în acest sens. În acest context, raportându-ne la prevederile Legii nr. 448/2006 coroborat cu cele ale O.U.G. nr. 57/2019, se poate concluziona că reclamantul nu a prezentat spre aprobare consiliului local vreo propunere de modernizare cu prioritate a porțiunii de drum necesară domnului B. pentru a putea a avea acces la drumul principal și nici că ar fi depus diligente pentru accesibilizarea respectivei părți din calea de acces, măcar la momentul când au fost asfaltate drumurile secundare din vecinătate pentru care s-au găsit resurse, în ciuda" lipsei fondurilor pentru modernizarea drumurilor secundare din localitate.". În aceeași ordine de idei, recurentul consideră că instanța trebuia să analizeze speța și prin prisma prevederilor art. 2 alin. (10) lit. a) din O.G nr. 137/2000, care precizează:" (10) In înțelesul prezentei ordonanțe, eliminarea tuturor formelor de discriminare se realizează prin: a) prevenirea oricăror fapte de discriminare, prin instituirea unor măsuri speciale, inclusiv a unor acțiuni afirmative, în vederea protecției persoanelor defavorizate care nu se bucură de egalitatea șanselor" (...). În ceea ce privește cererea de suspendare formulată de reclamant, recurentul consideră că este evidentă intenția CNCD-ului nu de a sancționa, ci de a stimula reclamantul în a găsi o soluție pentru a rezolva o situație care trenează de ani de zile și care îngreunează mult viața unei persoane ale cărei posibilități de deplasare sunt, oricum mult limitate.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă UAT Comuna Schitu a formulat întâmpinare față de cererea de recurs, prin care a precizat că lasă soluționarea acestuia la aprecierea instanței. În susținerea întâmpinării, intimata-reclamantă a susținut, în esență, că domnul B., cu domiciliul în Judetul Olt, a solicitat Primăriei Comunei Schitu, ca strada pe care locuiește sa fie asfaltată, căruia i s-a comunicat faptul că asfaltările se fac in funcție de alocările bugetare. Asfaltarea, ca oricare altă achiziție publica, nu se face după bunul plac al Primarului sau al Consiliului Local, astfel că strada x pe care locuiește petentul B., este o uliță secundara si că toate ulițele din satul Schitu sunt neasfaltate, pe acea uliță nu locuiește doar petentul, ci mai mulți proprietari care nu au considerat ca ar fi discriminați. Intimata a atașat întâmpinării: Hotărârea Consiliului Local nr. 8 din 24.02.2023, cu privire la "Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt"; Certificat de urbanism nr. x din 28.03.2023, în scopul: Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt; Adresa nr. x/09.06.2021, către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administratiei, pentru obiectivul Modernizare drumuri de interes local în Comuna Schitu, Județul Olt, investitie pentru care s-a depus cererea de finanțare cu nr. x/01.11.2021 prin Programul National de Investiții "C.", din care rezulta ca este inclusă și strada x, unde locuiește domnul B..

Procedura de soluționare a recursurilor În temeiul art. 180 C. proc. civ., prin rezoluția din data de 30.06.2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 18 octombrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent și a apărărilor formulate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 6.1. Situația de fapt. A., în calitate de reprezentant la solicitarea de ajutor a d-lui B., cu domiciliul în Județul Olt, cu acordul acestuia, a înaintat petiția, înregistrată la CNCD cu nr. x din data de 24.09.2020, prin care a sesizat faptul că membrul acestei asociații se confruntă cu o problemă de accesibilitate neavând acces de la curte la șoseaua principală din localitate, fiind utilizator a unui scaun cu rotile, în fața casei sale aflându-se o porțiune de drum neasfaltată, de aproximativ 400 m, netasat și neaccesibilizat, care i-a produs semnificative pagube, deteriorându-i două mijloace de transport, fiindu-i îngrădit accesul la viața comunității. Prin Hotărârea nr. 603/15.09.2021 emisă în dosarul nr. x/2020, față de aspectele sesizate de petenta A., Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a dispus următoarele: "1. Aspectele sesizate constituie discriminare potrivit art. 2, alin. (1) coroborat cu art. 10, lit. h) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată. 2. Aplică sancțiunea cu avertisment pentru partea reclamată UAT Comuna Schitu pentru faptele prevăzute la art. 2, alin. (1) și art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, potrivit art. 5 alin. (2) și art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare. 3. Se recomandă părții reclamate să ia măsurile necesare în vederea în vederea facilitării și permiterii accesului persoanelor cu dizabilități conform prevederilor legale, până la demararea și finalizarea lucrărilor conform planurilor de achiziții publice. 4. O copie a prezentei hotărâri se va comunica părților." La data de 14.09.2021, UAT Comuna Schitu, în calitate de parte reclamată s-a adresat instanței de contencios și fiscal a Curții de Apel București solicitând efectuarea unui control de legalitate asupra Hotărârii nr. 603/15.09.2021 emisă de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2020, cu consecința anulării acesteia. Prin încheierea din data de 24.10.2023, la cererea reclamantului, în temeiul art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 a fost introdusă în cauză, în calitate de pârâtă, petenta A. Prin sentința civilă nr. 2508 din 28 decembrie 2022, ce face obiectul căii de atact de față, instanța de contencios administrativ și fiscal a anulat Hotărârea nr. 603/28.07.2021 emisă de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și a dispus suspendarea executării aceleiași hotărârii până la soluționarea definitivă a cauzei, reținând în esență, că, în speță, nu s-a dovedit refuzul reclamantei UAT de a lua măsuri pentru a asigura accesul unei persoane cu dizabilități la drumurile din localitate, respectiv nu s-a dovedit că reclamanta a încălcat principiului egalității de tratament, fiind îndeplinită în cauză atât condiția cazului temeinic justificat cât și a pagubei iminete, conform art. 14-15 din Legea nr. 554/2004. 6.2 Analiza cazurilor de casare Înalta Curte constată cu titlu preliminar că demersul administrativ efectuat de A., în calitate de reprezentant al membrului acesteia, dl. B., nu avea ca și soluție constructivă din partea administrației locale asfaltarea acelei porțiuni de drum de acces la strada x, stradă secundară, uliță, de aproximativ 400 m liniar, ci, așa cum s-a reținut, petenta a sesizat faptul că dl. B. se confruntă cu o problemă de accesibilitate, neavând acces de la curte la șoseaua principală din localitate, fiind utilizator a unui scaun cu rotile, în fața casei sale aflându-se o porțiune de drum neasfaltată, de aproximativ 400 m, netasat și neaccesibilizat, care i-a produs semnificative pagube, deteriorându-i două mijloace de transport, fiindu-i îngrădit accesul la viața comunității. Din acest punct de vedere, se reține că raportul litigios dedus judecății are ca și conținut un element discriminatoriu generat de comportamentul administrației locale, care, în exercitarea puterii discreționare, avea competența legală și aptutudinea funcțională de a aprecia asupra cererilor repetate ale d-lui B., de i se oferi acces la drumul principal, care, spre deosebire de ceilalți locuitori ai străzii Plopului, necesită eforturi sulimentare și restricții, generate de starea fizică, care presupune deplasarea cu un mijloc de transport special. Cu alte cuvinte, în situația d-lui B., ceea ce petenta a sesizat este faptul că, spre deosebire de celalți locuitori ai străzii, care deși au fost și sunt afectați într-o măsură mai mare sau mai mică de neasfaltarea străzii Plopului, au acces la drumul principal, accesul acestuia este mult îngreunat și dependent de utilizarea unui scaun cu rotile, care s-a defectat de două ori, situație în care se pune întrebarea dacă acesta din urmă se bucură de egalitate de șanse de a participa la viața comuntății și de avea acces la calea publică. Este în afara oricărei îndoieli că neajunsurile unei străzi neasfaltate sunt suportate de întreaga comunitate, însă în speță nu se pune această problemă, ci dacă, spre deosebire de ceilați locuitori ai străzii Plopului, dl B. putea avea acces la strada principală într-un mod similar cu aceștia, chiar dacă se afla într-un scaun cu rotile, iar această situație deosebită era de natură să-i îngrădească acest drept de care se bucură, cu toate vicisitudinile, ceilalți locuitori ai străzii. CNCD nici nu a reținut ca și faptă cu caracter contravențional și discriminatorie neasfaltarea acestei străzi, ci a reținut limitarea dreptului de mișcare a d-lui. B. către strada principală și prin comunitate, determinată de imposibilitatea folosirii fotoliului rulant pe o porțiune a drumului, inaccesibilă pentru aceste mijloace de deplasare. Prin urmare, se constată că, procedând la o analiză a raportului juridic de contencios administrativ dedus judecății, exclusiv din perspectiva lipsei refuzului culpabil al autorității de a asfalta strada, instanța nu a avut în vedere însuși scopul demersului administrativ, care nu a fost acela de a sancționa neasfaltarea strazii, ci de a sancționa comportamentul administrației de a nu oferi d-lui. B. egalitate de șanse de a participa la viața comuntății și de avea acces la calea publică. De altfel, prin Hotărârea CNCD nr. 603/28.07.2021 contestată, nici nu s-a reținut săvârșirea unei fapte cu caracter contravențional constând în neasfaltarea str. x, ci îngrădirea dreptului d-lui B. de acces public într-un spațiu public, prin lipsa accesabilizării căilor de acces în comună, către serviciile economice, sociale sau unități care oferă servicii medicale, respectiv prin negăsirea unei soluții adecvate în acest sens. Din acest punct de vedere, se constată o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor art. 10 din O.G. nr. 137/2000, potrivit cărora:"Constituie contravenție, conform prezentei ordonanțe, dacă fapta nu intră sub incidența legii penale, discriminarea unei persoane fizice, a unui grup de persoane din cauza apartenenței acestora ori a persoanelor care administrează persoana juridică la o anumită rasă, naționalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată, respectiv din cauza convingerilor, vârstei, sexului sau orientării sexuale a persoanelor în cauză prin: (...) h)refuzarea acordării pentru o persoană sau un grup de persoane a unor drepturi sau facilități." Deși instanța a explicitat corect, teoretic, modul de aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în domeniu, menționând că diferența de tratament devine discriminare atunci când se induc distincții între situații analoage și comparabile fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă și că instanța europeană a decis în mod constant că pentru ca o asemenea încălcare să se producă "trebuie stabilit că persoane plasate în situații analoage sau comparabile, în materie, beneficiază de un tratament preferențial și că această distincție nu își găsește nici o justificare obiectivă sau rezonabilă", aplicând aceste dispoziții nu a sesizat că tocmai această diferență de tratament fusese suspusă analizei. Diferența de tratament privea modul cum aveau acces la drumul principal persoanele care locuiau pe aceeași stradă, care nu foloseau un fotoliu rulant și modalitatea prin care putea și dl. B. să beneficieze de același drept de acces la viața publică a comunității, gradul de aceesibilitate oferit acestuia de administrația locală. Or, instanța de fond, făcând o analiza din care rezultă o lipsa a refuzului UAT de a asfalta strada și lipsei culpei autorității locale determinată de lipsa fondurilor, fără a analiza dacă comportamentul acesteia de a nu găși soluții pentru a oferi și d-lui B. un acces facil la drumul principal, similar cu cel de care se bucurau ceilalți locuitori ai comnei de pe aceeași stradă, a încălcat și aplicat greșit aceste dispoziții legale la raportul juridic dedus judecății. Mai mult, deși art. 62 alin. (1) și (3) din Legea nr. 448/2006, impunea în sarcina autorității locale o obligație de a adopta măsuri care să permită accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la căile de acces și deși încă din anul 2019 d-l B. se adresase atât autorității locale, petiția a fost depusă la CNCD la data de 24.09.2020, Consiliul Local al Comunei Schitu, prin HCL nr. 43/2021, aprobase cererea de finanțare pentru "Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt", iar prin Ordinul MDLPA nr. 1471/22.07.2022 se aprobase acest obiectiv de investiții, se constată că abia prin HCL nr. 8/24.02.2023 s-a aprobat obiectivul de investiții și indicatorii tehnico-economici, emițându-se Certificatul de urbanism nr. x/28.02.2023. Or, în condițiile în care au trecut mai mult de trei ani, timp în care autoritatea locală nu a asigurat un acces facil, rezonabil, simiar cu celorlalți locuitori ai străzii Plopului, unde locuiește dl. B., astfel încât acesta să nu mai întâmpine dificultățile generate de faptul că se deplasează cun un fotoliu rulant, nu se poate reține, astfel după cum rezultă din considerentele primei instanțe, că UAT Comuna Schitu a făcut toate demersurile legale necesare pentru finanțarea lucrărilor de modernizare/asfaltare a drumurilor de interes local și, implicit, pentru asigurarea accesului persoanelor cu dizabilități la infrastructură și că ar fi un argument justificat că procedura este anevoioasă și necesită timp îndelungat pentru obținerea unor rezultate concrete, neimputabilă acesteia. Instanța a reținut că "neasfaltarea străzii Plopului nu a avut nici o legătură cu problemele de sănătate și dizabilitățile fizice de care suferă domnul B.", ceea ce este în totală discordanță cu raportul juridic dedus judecății și obligațiile autorității locale în situația accesului persoanelor la calea publică, pârâta A. ferind soluții mai puțin costisitoare decât asfaltarea străzii, care ar putea îmbunătăți situația porțiunii de drum vizată, prevenind avarierea dispozitivului electric cu care domnul B. se deplasează. Cu toate acestea, Curtea a constatat că pârâta A. nu a arătat în notele sale care ar fi aceste soluții eficiente și mai puțin costisitoare, însă obligația de a găsi soluții pentru a-și executa obligațiile de a adopta măsuri care să permită accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la căile de acces revene autorității administrației publice locale și nu Asociației.

Temeiul de drept al soluției ponunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinței nr. 2508 din 28 decembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul UAT Comuna Schitu în contradictoriu cu Consiliul Național pentru Combaterea Discriminarii, ca neîntemeiată.