ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4317/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 24.10.2019 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, anularea calificativului final "Bine" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu Adresa MEN nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluționării contestației formulate și anularea calificativului final "Satisfăcător" acordat în Fișa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018, înregistrată la Ministerul Educației sub nr. x/19.03.2019 și comunicată cu Adresa MEN nr. x/21.03.2019.

Primul ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 84/CA din 01.07.2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea reclamantei și a dispus anularea calificativului "Bine" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu adresa nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluționării contestație, menținând calificativul "Satisfăcător" acordat de prima comisie. Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamanta, iar prin decizia civilă nr. 3440 din 14 iunie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. În considerentele deciziei de casare din primul ciclu procesual s-a reținut că judecătorul fondului era dator să solicite reclamantei lămuriri privind scopul real urmărit, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, prin luarea în considerare a întregii proceduri, iar nu printr-o abordare trunchiată, care nu este în măsură să asigure un act de justiție eficient și să preîntâmpine alte litigii viitoare. S-a mai reținut că procedând în această manieră, fiind analizate distinct fișele de evaluare de adresa de soluționare a contestației, s-a ajuns la încălcarea principiului disponibilității reglementat de art. 9 din C. proc. civ., instanța neputând depăși limitele acțiunii fixate de reclamantă, în sensul de a anula calificativul "Bine" obținut în urma contestației administrative, chiar constatând nemotivarea actului; deși în considerentele sentinței s-a apreciat că se impune reluarea procedurii de soluționare a contestației, reclamantei nu i se poate agrava situația în propria contestație, în raport de prevalența principiului non reformatio în pejus, în caz contrar, punându-se în discuție însuși fundamentul procesului civil, și anume principiul disponibilității, ceea ce ar genera o insecuritate juridică. Astfel, instanța de recurs a considerat că se impune casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanța de fond să rejudece calificativul acordat în mod unitar, să verifice obligația de motivare a actului administrativ în raport de toate actele procedurii prin prisma criteriilor de evaluare și a criticilor formulate de reclamantă, în limitele marjei de apreciere a autorității publice.

Hotărârea instanței de fond din al doilea ciclu procesual, atacată cu recurs Prin sentința nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale; A anulat calificativul final "Bine" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018 comunicată cu Adresa MEN nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluționării contestației; A anulat calificativul final "Satisfăcător" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018, înregistrată la Ministerul Educației sub nr. x/19.03.2019 și comunicată cu Adresa MEN nr. x/21.03.2019.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Educației, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În motivarea recursului arată că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a art. 10 din OMEC nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic. Arată că activitatea de evaluare a intimatei-reclamante, inspector școlar general la ISJ Constanța în perioada 01.02.2018 - 31.08.2018, s-a realizat de către o comisie de evaluare în baza fișei de (auto)evaluare prevăzute la Anexa nr. 2 a O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014, iar pentru activitatea de inspector școlar general desfășurată în perioada 01.02.2018 - 31.08.2018, comisia de evaluare a acordat intimatei 75,50 puncte, corespunzătoare calificativului "satisfăcător". Împotriva acestuia punctaj, intimata-reclamantă a formulat contestație, sens în care a fost constituită comisia de contestație în baza Ordinului de serviciu nr. 1627/IFL/25.03.2019, care a acordat punctajul de 81,00 puncte, corespunzător calificativului "Bine", comunicat intimatei potrivit art. 10 alin. (5) din O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014. ("Raportul aprobat de către ministrul educației naționale și fișa de evaluare cuprinzând punctajul acordat în urma contestației vor fi înaintate Direcției generale management, resurse umane și rețea școlară națională care va transmite contestatarului calificativul final, însoțit de fișa de evaluare, in termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării.") Potrivit Raportului nr. x/02.05.2019, comisia de soluționare a contestațiilor a menținut anumite nereguli în ceea ce privește îndeplinirea atribuțiilor referitoare la proiectarea strategiei educaționale și a politicilor educaționale, elaborarea bugetului inspectoratului școlar, atribuții privind conducerea/coordonarea activității inspectoratului școlar în ceea ce privește repartizarea resurselor financiare și materiale, la atribuțiile privind dezvoltarea culturii organizaționale, însă la 21 de criterii a apreciat în plus îndeplinirea atribuțiilor manageriale raportat la argumentele și dovezile aduse de reclamantă în contestație, sens în care i-a acordat 81 de puncte. Susține că, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond, competența de evaluarea a activității manageriale a intimatei-reclamante, în calitatea de inspector școlar general, și de aplicare a criteriilor de evaluare aparține în mod exclusiv comisiilor de specialitate și nu instanțelor de judecată. Consideră că instanța de fond a interpretat greșit prevederile legale, reținând că nu s-au arătat argumentele pentru care reclamanta a fost depunctată, în condițiile în care în art. 7 și în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014, nu se regăsesc prevederi referitoare la întinderea motivării sau obligația de a justifica fiecare punct acordat, singurele mențiuni referitoare la instrumentele de notare și de motivare fiind cele de la art. 7 alin. (2), respectiv art. 10 alin. (5) unde se indică faptul că raportul comisiei și fișa de evaluare cuprind punctajul acordat, obligații îndeplinite de către ambele comisii. Astfel, atât la evaluarea efectuată de prima comisie, cât și în procedura de soluționare a contestației, sunt dezvoltate constatările comisiilor asupra celor 7 componente ale activității manageriale ale intimatei-reclamante pe parcursul a 6 pagini în cadrul raportului de evaluare, astfel încât nu se poate reține o nejustificare a punctajului acordat, la emiterea raportului de evaluare fiind respectate atât exigențele de formă impuse de lege, cât și cele de fond, cele două comisii indicând clar criteriile a căror nerespectare au avut-o în vedere. De asemenea, susține că motivarea unei hotărâri nu presupune un răspuns exhaustiv la toate argumentele părții, ci o expunere a argumentelor fundamentale, care prin conținutul lor sunt susceptibile să influențeze soluția. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, respectiv de circumstanțele fiecărui caz. Recurentul-pârât susține că faptul că motivarea nu este detaliată nu poate conduce la concluzia că evaluarea a fost efectuată într-un mod arbitrar, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond; că instanța de fond a anulat calificativul acordat de cele două comisii fără a indica în concret care etapă procedurală a fost încălcată și nici care a fost vătămarea produsă reclamantei prin aplicarea procedurii; că aprecierea punctajului acordat de către comisie pentru fiecare indicator de performanță în parte este de competența exclusivă a acesteia și că atât punctajul final, cât și calificativul acordat au fost stabilite în mod corect, contestația reclamantei fiind soluționată cu respectarea tuturor etapelor procedurale; că instanța nu se poate substitui angajatorului și nu poate anula un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile.

Apărările formulate în recurs Deși a fost legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 4 octombrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, anularea calificativului final "Bine" ce i-a fost acordat în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, ca urmare a soluționării contestației și anularea calificativului final "Satisfăcător" acordat în Fișa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018. În primul ciclu procesual, instanța de fond a admis în parte acțiunea reclamantei și a dispus anularea calificativului "Bine" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, menținând calificativul "satisfăcător" acordat de prima comisie. Împotriva hotărârii instanței de fond a formulat recurs reclamanta, iar prin decizia din recurs, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru ca instanța de fond să rejudece calificativul acordat în mod unitar, să verifice îndeplinirea obligației de motivare a actului administrativ în raport de toate actele procedurii, prin prisma criteriilor de evaluare și a criticilor formulate de reclamantă, în limitele marjei de apreciere a autorității publice. În al doilea ciclu procesual, prin sentința nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea reclamantei; a anulat calificativul final "Bine" acordat în Fișa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018 și a anulat calificativul final "Satisfăcător" acordat reclamantei în Fișa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018. Împotriva sentinței instanței de fond din al doilea ciclu procesual a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Educației, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând în esență, că evaluarea activității manageriale a intimatei-reclamante aparține în mod exclusiv comisiilor de specialitate, și nu instanțelor de judecată, că actele prin care au fost stabilite calificativele atacate în instanță au fost motivate și că instanța de fond a făcut o interpretare greșită a dispozițiilor art. 7 și în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014. Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate și că instanța de fond a dat o dezlegare corectă cauzei de față din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente. Astfel, instanța de fond a anulat calificativele acordate prin cele două fișe de evaluare atacate, reținând în esență lipsa motivării acordării unui punctaj mai mic decât cel stabilit de reclamantă în fișa de autoevaluare, respectiv neindicarea în concret, în legătură cu fiecare atribuție și activitate evaluată, prin raportare la criteriile de performanță utilizate, a aspectelor, documentelor care au condus la punctajul acordat, disfuncționalitățile la care s-a făcut referire fiind tratate generic, ceea ce face ca punctajul acordat să nu fie justificat în concret. Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (2) din Ordinul M.E.N. nr. 4315/11.08.2014 de aprobare a Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic: "(2) Evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic se realizează pe baza fișelor de (auto)evaluare prevăzute în anexele nr. 1, 2 și 3, care fac parte integrantă din prezenta metodologie, și se finalizează cu acordarea unui calificativ." Prin urmare, în evaluarea activității manageriale a intimatei-reclamante, comisia de specialitate din cadrul Ministerului Educației trebuia să țină cont de fișa de autoevaluare completată de către aceasta, iar acordarea unor calificative mai mici trebuia cu necesitate motivată. Examinând fișele de evaluare în discuție, Înalta Curte constată că sub acest aspect, instanța de fond a reținut în mod corect că lipsește motivarea acordării unui punctaj mai mic decât cel stabilit de reclamantă în fișa de autoevaluare, nefiind indicate în concret, în legătură cu fiecare atribuție și activitate evaluată și prin raportare la criteriile de performanță utilizate, aspectele și documentele ce au condus la punctajul acordat. Contrar celor susținute de către recurentul-pârât prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că nici din Raportul de evaluare nr. x/19.03.2019 și nici din Raportul nr. x/02.05.2019, întocmit ca urmare a depunerii de către intimata-reclamantă a contestației, nu reies elemente concrete care să justifice diminuarea punctajului acordat intimatei-reclamante în raport cu fișa de autoevaluare, ci doar aspecte cu caracter generic, ce nu sunt apte să constituie o motivare cel puțin suficientă a acordării unor calificative mai mici decât cele din fișa de autoevaluare. În ceea ce privește interpretare greșită a dispozițiilor art. 7 și în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014, invocată de către recurentul-pârât prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că nici aceasta nu poate fi reținută, instanța de fond reținând în mod corect faptul că în speță calificativele intimatei-reclamante au fost diminuate ca urmare a reducerii punctajelor în raport cu cele din fișa de autoevaluare, fără ca acest aspect să fie motivat și fără a fi arătate aspectele și documentele ce au stat la baza unei asemenea decizii. Este adevărat că motivarea nu presupune un răspuns exhaustiv la toate argumentele părții, însă aceasta trebuia să cuprindă argumentația concretă pentru care punctajul acordat intimatei-reclamante a fost redus, aspect ce nu se relevă în cauză. În speță, în fișele de evaluare atacate nu se regăsesc motivele concrete ce au determinat reducerea punctajului, iar prin rapoartele de evaluare au fost prezentate doar aspecte generice. Astfel, instanța de fond a reținut în mod corect că se relevă lipsa de explicitare în concret a disfuncționalităților și lipsurilor constatate în activitatea intimatei-reclamante, majoritatea punctajelor fiind scăzute de Comisia de evaluare, fără o motivare obiectivă și concretă a deficiențelor constatate în activitățile depunctate și a reducerii punctajelor acordate în fișa de autoevaluare, a reaprecierii documentelor depuse de persoana evaluată, aspect care atrage nelegalitatea actelor de evaluare, constatându-se și faptul că se reproșează lipsa unor documente justificative în legătură cu care reclamanta a susținut că se află anexate și că sunt menționate în raportul argumentativ. În privința criticilor formulate de către recurentul-pârât referitoare la faptul că evaluarea activității manageriale revine în mod exclusiv comisiilor de specialitate, și nu instanței de judecată, Înalta Curte constată că, astfel cum a reținut în mod corect și instanța de fond, acordarea calificativelor în cadrul procedurii de evaluare a performanțelor individuale reprezintă o prerogativă a angajatorului, instanța de judecată având competența de a exercita exclusiv controlul de legalitate a procedurii de evaluare, fără a face propria evaluare și a stabili un calificativ. Or, din această perspectivă, instanța de fond nu a depășit limitele în care avea competența să acționeze, în condițiile în care a anulat calificativele acordate reclamantei pentru considerentul nemotivării de către comisiile de specialitate din cadrul Ministerului Educației a acordării unor calificative mai mici decât cele menționate în fișa de autoevaluare, întocmită de către reclamantă. Prin urmare, instanța de fond nu a procedat la evaluarea activității manageriale a reclamantei, ci doar a anulat măsurile dispuse, ce nu au fost motivate corespunzător. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită, instanța de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de soluționare a contestațiilor împotriva calificativului acordat, iar nu înseși aspectele privind conținutul criteriilor și punctajele acordate ori soluțiile date contestațiilor. Aceasta pentru că în exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, respectiv a oportunității acestora, făcută de instanța de contencios, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice. O atare abordare se regăsește și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a decis că, atunci când litigiul privește verificarea legalității procedurii în fața unei comisii de admitere și reexaminare a îndeplinirii de către candidați a condițiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicțională sunt arbitrariul, deturnarea de putere și viciile de procedură. Evaluarea cunoștințelor și a experienței profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip școlar sau universitar și se îndepărtează de la sarcina normală a judecătorului, astfel încât garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle și alții c. Olandei, hotărârea Plenului Curții din 26 iunie 1986). Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.