ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4746/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18.04.2018, sub nr. x/2018, și precizată la data de 15.10.2018, reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, ca prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Fișei de evaluare și a Raportului de evaluare nr. x/30.01.2018, anularea Fișei de evaluare și a Raportului de evaluare nr. x/30.08.2017, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 2878 din data de 26 noiembrie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a anulat raportul încheiat în urma soluționării contestației și fișa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, acte emise de comisia de contestații, și a obligat comisia de contestații să soluționeze contestația reclamantei formulată împotriva evaluării activității sale pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017 prin raportul nr. x/15.02.2018 și fișa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ..A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei în sensul respingerii cererii de chemare în judecată. În dezvoltarea recursului promovat recurentul-pârât a susținut că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Astfel, a arătat că prima instanță, deși a recunoscut că este în imposibilitatea de a analiza legalitatea actelor administrative contestate, a pronunțat în mod evident o sentință cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În contextul unei succinte expuneri a situației de fapt și a enunțării dispozițiilor art. 10 alin. (5) din Ordinul Ministrului Educației Naționale nr. 4315 din data de 11.08.2014, recurentul-pârât a arătat că este obligat să transmită fișele de evaluare și nu raportul de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestații, considerând că au fost respectate prevederile legale enunțate, în sensul transmiterii fișelor de evaluare și a celor de reevaluare întocmite de către comisia de contestații. A susținut în acest sens că, urmarea depunerii contestației de către reclamantă, comisia de contestații constituită în baza Ordinului de serviciu nr. 298/AOB/19.02.2018 a acordat acesteia punctajul de 66,50 puncte, corespunzător calificativului "nesatisfăcător", care a fost comunicat reclamantei potrivit art. 10 alin. (5) din O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014. Totodată, a enunțat prevederile art. 5 alin. (3) din O.M.E.N. nr. 4315/2014, cu modificările și completările ulterioare, și a arătat că persoanele interesate pot solicita în scris inspectoratului școlar/casa corpului didactic, eliberarea de copii conforme cu originalul după documentele necesare motivării punctajelor acordate în fișa de (auto)evaluare și elaborării raportului argumentativ, instituția fiind obligată în termen de 3 zile să elibereze actele solicitate. În opinia recurentului, acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanța de judecată, astfel că aceasta nu se poate substitui angajatorului și să anuleze un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile. În plus, a considerat că la acordarea calificativului și la modalitatea de stabilire a acestuia au fost avute în vedere criterii obiective, urmarea constatării numeroaselor deficiențe, metodologia aprobată prin O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014 asigurând o deplină transparență și legalitate evaluării activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic. Așadar, a apreciat că reclamanta nu a adus nicio probă concludentă în vederea susținerii afirmațiilor sale de ordin general, formal, nedovedite, fiind izvorâte din simpla sa nemulțumire generată de faptul că nu a reușit să obțină calificativul "foarte bine" la evaluare. În referire la susținerea reclamantei conform căreia fișa de evaluare nu corespunde anexei 1 din O.M.E.N. nr. 4315/2014, a susținut că această eroare a fost îndreptată pe calea contestației, în urma căreia s-a transmis o fișă de evaluare conform anexei 2 din metodologie. A făcut recurentul o expunere a deficiențelor constatate în activitatea reclamantei, care au stat la baza acordării punctajului menționat în fișa de evaluare, și a subliniat că au fost constatate și alte deficiențe consemnate în raportul de evaluare, pentru care comisia de evaluare a acordat acesteia un punctaj total de 66,50 puncte, corespunzător calificativului "nesatisfăcător". În continuare, a arătat că soluționarea contestației s-a realizat în conformitate cu fișa de (auto)evaluare, anexa nr. 2 la O.M.E.N. nr. 4315/2014, pe baza raportului de evaluare întocmit de Comisia de evaluare numită prin Ordinul de serviciu nr. 1316/AOB/28.12.2017 modificat prin Ordinul de serviciu nr. 27AOB/10.01.2018, în urma analizei contestației depuse, a raportului argumentativ al fișei de (auto)evaluare, precum și a documentației aferente, astfel încât reținerea instanței de fond în sensul că nu s-a menționat care a fost deficiența constatată pentru fiecare criteriu în parte și care sunt în concret motivele pentru acordarea punctajului respectiv, este fără justificare logică și juridică. Concluzionând, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. a fost legal citată și i s-a comunicat cererea de recurs formulată de recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale, însă aceasta nu a depus întâmpinare.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. În referire la contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantei A., de anularea Fișei de evaluare și a Raportului de evaluare nr. x/30.01.2018, precum și anularea Fișei de evaluare și a Raportului de evaluare nr. x/30.08.2017. În fapt, reclamanta a avut calitatea de inspector școlar general adjunct la Inspectoratul Școlar al județului Vâlcea, iar activitatea sa din perioada 17.10.2016-31.08.2017 a fost evaluată inițial de comisia de evaluare prin fișa cadru de evaluare înregistrată sub nr. x/30.01.2018 și raportul încheiat în urma evaluării, înregistrat sub nr. x/15.02.2018. Aceste acte au fost emise de comisia de evaluare potrivit dispozițiilor art. 3 lit. b) și art. 7 din Ordinul Ministrului Educației Naționale nr. 4315 din 11 august 2014, pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, emis de Ministerul Educației Naționale. În urma contestației administrative formulate de către reclamantă, pârâtul a emis raportul înregistrat sub nr. x/23.03.2018 și fișa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, considerând acesta că eroarea inițială constând în emiterea fișei inițiale de evaluare, fără să corespundă modelului anexei din Ordinul nr. 4315/2014, a fost remediată prin transmiterea ulterioară a fișei de (auto)evaluare conform anexei 2 din Metodologie. Așadar, revocându-se actul inițial de evaluare și emițându-se un nou act de (auto)evaluare de către comisia de contestații, se constată că obiectul acțiunii deduse judecății în cauza pendinte este fișa de (auto)evaluare emisă de comisia de contestații, act administrativ producător de efecte juridice, contestat de reclamantă. Soluționând cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis-o în parte și a anulat raportul încheiat în urma soluționării contestației și fișa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, emise de comisia de contestații, obligând-o pe aceasta să soluționeze contestația reclamantei împotriva evaluării activității sale pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017, prin raportul nr. x/15.02.2018 și fișa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, că este în imposibilitate de a analiza legalitatea actelor administrative contestate, deoarece acestea nu sunt motivate în fapt și în drept. Recurentul-pârât a criticat sentința de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed. În cadrul acestui motiv de nelegalitate recurentul-pârât a susținut interpretarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 10 alin. (5) și art. 5 alin. (3) din Ordinul Ministrului Educației Naționale nr. 4315/2014, considerând că în temeiul acestora era obligat la transmiterea fișelor de evaluare și nu a raportului de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestații, și că prevederile art. 10 alin. (2) din metodologia amintită au fost respectate, fiind transmise fișele de evaluare și cele de reevaluare. Totodată, a considerat că acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare este un atribut exclusiv al angajatorului și nu poate fi supusă cenzurii instanței, aceasta neputându-se substitui angajatorului pentru a anula un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente în cauză. Prima instanță și-a fundamentat soluția de admitere în parte a acțiunii reclamantei pe dispozițiile legale ce reglementează procedura evaluării, respectiv Ordinul nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, emis de Ministerul Educației Naționale, reținând, în contextul unei ample și pertinente analize a naturii actelor contestate în cauză, prin raportare la normele legale incidente, că emitentul noii fișe de evaluare, urmarea contestației formulate de reclamantă, în speță comisia de contestații, avea obligația de a motiva noul act administrativ, în sensul de a justifica fiecare punctaj menținut în raport de contestația părții, respectiv doar pentru acele punctaje contestate. Este de observat astfel că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, coroborând aceste prevederi legale cu obiectul cauzei deduse judecății raportat la situația de fapt constatată, analizând cererea reclamantei din perspectiva actelor emise de comisia de contestații și reținând astfel că au fost emise cu nerespectarea unei element esențial de legalitate, și anume acela al motivării. Așadar, nu pot fi reținute susținerile recurentului-pârât în sensul că instanța de fond s-a substituit angajatorului în procedura de evaluare și de acordare a calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare, întrucât nu poate fi vorba despre o substituire a instanței de fond din moment ce aceasta nu a cenzurat calificativul acordat, ci, doar a constatat lipsa unui element esențial de legalitate al actelor contestate, și anume motivarea, fiind răsturnată astfel prezumția de legalitate de care se bucurau actele în discuție, consecința fiind anularea actelor vătămătoare și obligarea pârâtului să emită un alt act administrativ în urma analizării și soluționării contestației reclamantei formulată împotriva evaluării activității pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017, reținută prin raportul nr. x/15.02.2018 și fișa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018. Ca urmare, criticile recurentului-pârât formulate din această perspectivă sunt nefondate și vor fi înlăturate, reținându-se astfel că soluția primei instanțe este justă, urmând a fi adoptată și de către instanța de control judiciar. În considerarea acelorași argumente Înalta Curte nu va primi nici susținerile recurentului-pârât referitoare la faptul că avea obligația, conform metodologiei de evaluare incidente, de a transmite exclusiv fișa de evaluare și nu raportul de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestații, în temeiul art. 10 alin. (2) din Metodologie, evocat în acest sens. Într-adevăr, observând ansamblul probator administrat în cauză prin prisma dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că, procedând la revocarea fișei inițiale de evaluare, ce nu respecta condiția legală a formei, și la emiterea unei noi fișe de evaluare și a unui raport încheiat în cadrul soluționării contestației, comisia de contestații s-a subrogat în competențele comisiei de evaluare astfel încât avea, nu numai obligația legală de a motiva în fapt și în drept noul act administrativ, ci și pe aceea de a-l transmite. Motivarea în fapt și în drept a actului contestat presupunea expunerea concretă și punctuală a elementelor de fapt și de drept care să demonstreze legalitatea sa și să descrie cu claritate faptele reținute, pentru a permite instanței de judecată să exercite un control just, eficient și pertinent asupra elementelor ce au servit ca temei pentru exercitarea puterii de apreciere de către emitent, în limita competențelor sale legale. În schimb, astfel cum rezultă din cuprinsul actului contestat, comisia de contestații s-a limitat să rețină pentru fiecare punctaj contestat, faptul că "menține punctajul" întrucât "prin contestația depusă și documentele aferente nu au fost aduse argumente care să justifice modificarea punctajului", punând astfel judecătorul în imposibilitatea de a verifica și a analiza motivele concrete pentru care au fost considerate neîntemeiate susținerile reclamantei și pentru care argumentele acesteia nu au fost de natură să determine modificarea punctajului acordat. Așadar, este neîndoielnic că lipsa unei descrieri concrete a situației de fapt reținute de comisia de contestații pentru fiecare criteriu ce corespunde fiecărui punctaj contestat reprezintă un aspect de nelegalitate care afectează actele contestate și creează instanței de judecată o situație de imposibilitate a efectuării unei analize a legalității acestora și a verificării emiterii acestora în virtutea dreptului și libertății emitentului de apreciere sau cu exces de putere. Sub acest aspect instanța de control judiciar împărtășește raționamentul judecătorului fondului, reținând că, din moment ce nu se indică în cuprinsul actelor contestate care a fost deficiența constatată în activitatea de management a reclamantei pentru fiecare criteriu contestat, deficiență ce a atras scăderea punctajului, și care sunt motivele concrete pentru acordarea punctajului respectiv, cerința motivării nu poate fi suplinită prin trimiterea la alte înscrisuri invocate ca temei de fapt și de drept, sau prin invocarea unor argumente noi prin actul emis în soluționarea contestației administrative. În consecință, nu poate fi primită susținerea recurentului-pârât în sensul că aceste constatări ale instanței de fond ar fi lipsite de o justificare logică și juridică, având în vedere că obligația motivării actelor administrative emise, producătoare de efecte juridice în privința destinatarului acestora, rezultă fără putință de tăgadă din ansamblul normativ incident în materie, respectiv din interpretarea coroborată a dispozițiilor Ordinului Ministrului Educației Naționale nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, precum și din prevederile dreptului comun reprezentat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea cărora instanța supremă a statuat cu valoare de principiu necesitatea motivării în fapt și în drept a actelor administrative. În aceste condiții, Înalta Curte constată că în cauză s-a conturat și demonstrat elementul esențial de nelegalitate al nemotivării actelor administrative contestate, și anume raportul încheiat în urma soluționării contestației și fișa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017,emise de comisia de contestații, argumentele expuse de către recurentul-pârât în calea de atac a recursului nefiind apte să determine reformarea hotărârii instanței de fond, întrucât aceasta a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-pârât și, în consecință, va menține sentința de fond atacată. PENTRU ACESTE MOTIVE,