ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3298/2023

Ședința publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 28.06.2021 sub nr. x/2020, reclamanta Comuna Sfântu Gheorghe - prin Primar, a chemat in judecată pe pârâții Direcția de Sănătate Publică a Județului Tulcea și Ministerul Sănătății, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța sa dispună obligarea acestora la virarea către reclamantă a fondurilor bănești necesare punerii în executare a sentinței civile definitive nr. 894/27 iunie 2019 pronunțată de Tribunalul Tulcea, pentru perioada decembrie 2018 - aprilie 2020, executare care se va face eșalonat, conform prevederilor O.U.G. nr. 114/2019 cu modificările si completările ulterioare, iar în subsidiar, obligarea pârâților la plata către reclamantă a sumei de 863,31 RON reprezentând drepturi bănești pentru anul 2020 cuvenite asistentului medical comunitar conform sentinței civile mai sus-menționate, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 173/CA, Curtea de Apel Constanța:

- a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității cererii;

- a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesual pasive a Ministerului Sănătății;

- a admis acțiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta Comuna Sfântu Gheorghe prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Direcția de Sănătate Publică a Județului Tulcea și Ministerul Sănătății;

- a obligat pârâții să vireze reclamantei fondurile bănești necesare punerii în executare a sentinței civile nr. 894/27.06.2019 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr. x/2019, pentru perioada decembrie 2018 - aprilie 2020, conform prevederilor O.U.G. nr. 114/2019;

- a obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 3570 RON - cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive și pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susținut că motivarea instanței de fond este contradictorie, deoarece, pe de o parte, este de acord cu faptul că autoritățile locale pot finanța cheltuielile din bugetul propriu, în acest sens, invocând și citând dispozițiile art. 13 alin. (1)-(2) și art. 14 din O.U.G. nr. 18/2017, însă, pe de altă parte, respinge în mod eronat excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.

Recurentul invocă Decizia nr. 13/2016 pronunțată de ÎCCJ în recurs în interesul legii (prin care, cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile privind drepturi salariale, s-a stabilit că are calitate procesuală pasivă doar angajatorul, nu și ordonatorul de credite), aplicabilă, în opinia recurentului, și Ministerului Sănătății, pentru identitate de rațiune, de la aceeași dată, arătând că, prin analogie cu decizia antemenționată, nu poate fi atrasă răspunderea Ministerului Sănătății în calitate de ordonator principal de credite pentru faptele ilicite și prejudiciabile ale unităților aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Sănătății, și cu atât mai puțin pentru unitățile aflate în subordinea altui ordonator principal de credite.

Or, atâta timp cât o autoritate nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, nici unitatea/instituția subordonată nu poate chema în judecată, pe cale separată, autoritatea pentru a obține sumele la care a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă.

Referitor la cazul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a învederat, în esență, că instanța de fond a pronunțat sentința cu încălcarea și aplicarea greșită a unor dispoziții din O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul Sănătății către autoritățile administrației publice locale, făcând trimitere în acest sens la art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a)-b) și alin. (2) din ordonanță.

În contextul citării dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 162/2008, care prevăd că "asistența medicală comunitară este transferată către autoritățile administrației publice locale", recurentul arată că, între numita A. și angajatorul Primăria Sfântu Gheorghe s-a încheiat un contract individual de muncă, astfel că litigiul de față izvorăște din aplicarea prevederilor Legii nr. 53/2003 - Codul muncii.

Citând, de asemenea, dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 162/2008, care arată că "prezenta ordonanță de urgență stabilește cadrul legal privind transferul ansamblului de atribuții și competențe ale Ministerului Sănătății către autoritățile administrației publice locale concomitent cu asigurarea resurselor umane, materiale și financiare necesare exercitării acestora", recurentul precizează următoarele:

Anual, sunt încheiate contracte între autoritățile administrației publice locale și direcțiile de sănătate publică pentru angajarea cheltuielilor anuale în baza atribuțiilor preluate de autoritățile locale prin dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 162/2008. De asemenea, la contractele anuale sunt atașate statele de plată ale personalului medical preluat.

Fiecare unitate administrativ teritorială transmite direcției de sănătate publică din teritoriu, lunar, cererea de finanțare pentru persoanele cuprinse în angajamentul de cheltuieli exprimat în contractul încheiat cu direcția de sănătate publică, însă și autoritățile administrației publice locale pot asigura/suplimenta sumele necesare exercitării atribuțiilor și competențelor prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b), prin sume alocate de la bugetul local cu această destinație.

Față de cele arătate, consideră recurentul că, în cauză, nu poate fi pus în discuție un refuz nejustificat din partea Ministerului Sănătății în condițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și nu poate fi vorba nici de exces de putere, prin care se înțelege, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Arată recurentul și că reclamanta nu s-a adresat cu o cerere Ministerului Sănătății, ci Direcției de Sănătate Publică Tulcea, deci, nu se poate pune problema unui refuz nejustificat de soluționare a cererii.

Totodată, arată că Ministerul Sănătății nu a avut calitatea de parte în dosarul nr. x/2019, fiind terță persoană, astfel că hotărârea din respectivul litigiu nu-i este obligatorie.

Principiul relativității hotărârii judecătorești, atât sub aspectul efectelor obligatorii, cât și al lucrului judecat, presupune că ceea ce a fost judecat nu poate folosi sau nu poate fi opus decât de către părțile din proces sau succesorii acestora. Așadar, efectul pozitiv sau negativ al lucrului judecat se manifestă doar în ceea ce privește persoanele care au participat în proces, iar nu și față de terți. Hotărârea judecătorească nu poate fi ignorată de terț, numai că aceasta i se va opune ca simplu fapt juridic, ca mijloc de probațiune împotriva căruia îi este permisă dovada contrară.

Opozabilitatea hotărârii judecătorești față de terți înseamnă obligația acestora de a respecta situația juridică născută prin acea hotărâre, însă nu presupune obligativitatea efectelor hotărârii față de terți și nici imposibilitatea contestării celor tranșate pe cale jurisdicțională, în procesul în care nu a participat.

Față de cele arătate, învederează recurentul că sentința nr. 894/2019 a Tribunalului Tulcea nu produce efecte față de Ministerul Sănătății.

Susține și că, potrivit prevederilor Cap. IV Finanțarea asistenței medicale comunitare, art. 14 din O.U.G. nr. 18/2017 privind asistența medicală comunitară, autoritățile administrației publice locale pot aproba suplimentarea din veniturile proprii ale bugetelor locale a finanțării cheltuielilor de personal pentru categoriile prevăzute la art. 8 alin. (2) și pot aproba angajarea și a altor categorii de personal care furnizează, potrivit legii, servicii medicale, sociale și, după caz, educaționale, cu asigurarea finanțării cheltuielilor acestora din bugetul local respectiv.

Nu în cele din urmă, arată și că, în eventualitatea în care reclamanta face dovada că nu dispune de suma necesară punerii în executare a sentinței civile nr. 894/2019, reclamanta are la dispoziție procedura reglementată de O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare.

Intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentul-pârât este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care poate fi invocat atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Se remarcă însă că recurentul nu a înfățișat și nici nu a susținut critici efective referitoare la acest aspect, simpla indicare a temeiului juridic nefiind de natură a conduce la examinarea pretinsului motiv de recurs.

Independent de aceasta, Înalta Curte constată că argumentele reținute de prima instanță validează raționamentul logico-juridic expus de aceasta în sprijinul soluției pronunțate, nefiind contradictorii.

În realitate, nemulțumirile recurentului privesc modalitatea în care instanța de fond a făcut aplicarea normelor de drept material la situația în speță, critici care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurentul-pârât din perspectiva caracterului contradictoriu al motivării hotărârii primei instanțe, nu este fondat.

În privința criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu titlu prealabil, instanța de recurs constată că, în mare parte, argumentele prezentate de recurentul-pârât în calea de atac exercitată reprezintă reiterări ale apărărilor invocate prin întâmpinarea formulată față de cererea de chemare în judecată, reluate ca motiv de recurs.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică de cale extraordinară de atac și nu-l transformă într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Din cererea de recurs pot fi decelate patru critici referitoare la aplicarea greșită a legii.

Prima este cea referitoare la interpretarea și aplicarea art. 13 și 14 din O.U.G. nr. 18/2017 și se dovedește nefondată.

Instanța de fond a reținut, printr-o interpretare corectă a dispozițiilor legale menționate, că acestea impun în sarcina Ministerului Sănătății o obligație de a finanța cheltuielile de personal pentru categoriile prevăzute la art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 18/2017, categorie din care face parte și A. - asistent medical comunitar în cadrul Comunei Sfântu Gheorghe, intimata-reclamantă din cauza de față.

Textele normează doar o posibilitate instituită în favoarea autorităților locale de a suplimenta finanțarea acestor cheltuieli din venituri proprii și nu o obligație așa cum este în schimb pentru Ministerul Sănătății.

În acest context, și a doua critică, referitoare la încălcarea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 162/2008 care prevede că asistența medicală comunitară este transferată către autoritățile administrației publice locale este apreciată a fi nefondată.

Așa cum a reținut prima instanță, pentru Comuna Sfântu Gheorghe, în calitate de angajator, dispozițiile sentinței civile (respectiv sentința civilă nr. 894/27.06.2019 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr. x/2019, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 107/16.03.2020 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, prin care angajatorul Comuna Sfântu Gheorghe a fost obligat la plata către A. - asistent medical comunitar în cadrul Comunei Sfântu Gheorghe, a sporului de izolare în cuantum de 20%, începând cu luna decembrie 2018, de la data publicării în Monitorul Oficial a Legii nr. 287/2018 pentru modificarea și completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice) sunt obligatorii și ea trebuie să pună în executare această sentință.

Cât privește susținerile recurentului-pârât în sensul că, în eventualitatea în care intimata-reclamantă nu dispune de suma necesară punerii în executare a sentințe civile în discuție, aceasta poate apela la procedura prevăzută de O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte reține că dispozițiile acestei ordonanțe ar putea fi aplicabile între creditoarea A. și debitoarea Comuna Sfântu Gheorghe, debitoarea beneficiind de termenul de grație prevăzut de art. 2 din O.G. nr. 22/2002, dar, în această perioadă este obligată să facă demersurile necesare obținerii fondurilor pentru plata obligațiilor. Or, după cum a sesizat și prima instanță, acțiunea din prezentul dosar se înscrie tocmai în obligațiile impuse de O.G. nr. 22/2002 în sarcina debitorului bugetar.

O a treia critică reiterează chestiunea lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, chestiune care a primit un răspuns specific/explicit din partea instanței de fond.

Reiterarea criticii ignoră, deci, împrejurarea că intimata-reclamantă nu și-a întemeiat pretențiile pe opozabilitatea sentinței față de Ministerul Sănătății, ci pe dispozițiile legale care prevăd expres cum sunt finanțare menționatele cheltuieli de personal, respectiv de la bugetul de stat, prin Bugetul Ministerului Sănătății, sentința civilă invocată fiind doar justificarea interesului intimatei-reclamante în promovarea cererii deduse judecății.

Posibilitatea intimatei-reclamante, conferită de legiuitor de a suplimenta finanțarea cheltuielilor de personal specifice din veniturile proprii nu poate să înlăture calitatea procesual pasivă a Ministerului Sănătății, câtă vreme legea specială prevede expres că finanțarea se efectuează prin bugetul său.

Pe de altă parte, chestiunea lipsei calității sale procesuale pasive ar fi putut fi invocată de recurentul-pârât Ministerul Sănătății, în raport de cele statuate în Decizia nr. 13/2016 pronunțată de ÎCCJ în recurs în interesul legii, doar în litigiul principal, soluționat, însă, corect din perspectiva cadrului procesual, respectiv între numita A., în calitate de angajată în funcția de asistent medical comunitar și Comuna Sfântu Gheorghe, în calitate de angajator.

Ca atare, și această critică va fi respinsă ca nefondată.

O a patra critică vizează un aspect, de asemenea, corect tratat de prima instanță, anume că intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe nu s-a adresat cu o cerere recurentului-pârât Ministerul Sănătății, ci Direcției de Sănătate Publică Tulcea, deci nu se poate pune problema unui refuz nejustificat de soluționare a cererii.

Or, așa cum rezultă din actele dosarului, intimata-reclamantă a transmis două adrese (nr. 2248/18.05.2020 și nr. 2309/20.05.2020) către DSP Tulcea, precum și o notificare din 15.06.2020 către DSP Tulcea și Ministerul Sănătății.

Necontestat, există și text de lege care prevede că toate solicitările se centralizează la nivelul Direcției de Sănătate Publică și se trimit Ministerului Sănătății.

Ministerul Sănătății și Direcția de Sănătate Publică a județului Tulcea, în baza solicitărilor intimatei-reclamante care invoca hotărârea judecătorească ce o obliga la plată, trebuiau să facă demersurile necesare asigurării bugetului destinat plății acestor drepturi salariale, în conformitate cu prevederile art. 39 din O.U.G. nr. 114/2019 cu modificările și completările ulterioare.

În contextul arătat, Înalta Curte reține că a existat solicitarea reclamantei, iar pârâtul a refuzat nejustificat să dea curs cererii reclamantei de finanțare a drepturilor salariale ce trebuie plătite angajaților din sistemul asistenței medicale comunitare.

Prin urmare, și această ultimă critică va fi respinsă ca nefondată.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondat.

De asemenea, observând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe, Înalta Curte, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., o va admite și va dispune obligarea recurentului la plata către intimată a sumei de 2.142 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând contravaloare onorariul avocațial, dovedite prin înscrisul depus la dosarul pendinte.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 173/CA din 20 septembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul să plătească intimatului-reclamant 2.142 RON cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 iunie 2023.