ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3290/2023

Ședința publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27.09.2022, sub nr. x/2022, reclamanta U.A.T. Orașul Eforie a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării și Administrației, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative unilaterale, respectiv, a Notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020 și a Deciziei nr. 211/09.09.2021 și implicit să se suspende măsura aplicării unei corecții financiare în cuantum de 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/02.07.2019, așa cum s-a stabilit prin Nota de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020.

Prin sentința civilă nr. 1943 din 28 octombrie 2022, Curtea de Apel București:

- a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată;

- a dispus restituirea către reclamant a cauțiunii în cuantum de 92.010 RON la momentul rămânerii definitive a prezentei hotărâri.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta U.A.T. Orașul Eforie, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea cererii de suspendare așa cum a fost formulată.

Din perspectiva cazului de casare invocat, recurenta-reclamantă arată că sentința atacată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15.

Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta-reclamantă susține că a dovedit îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare stipulate expres de lege, respectiv "cazul bine justificat" și "paguba iminentă", consemnând și cauțiunea.

În plus, la acest moment, un aspect de noutate și important pentru soluționarea prezentei cauze este reprezentat de soluția pronunțată în dosarul nr. x/2021, având ca obiect anularea Notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020 și a Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluționare a contestației formulate împotriva notei de neconformitate, acte a căror suspendare se solicită în cauză.

Astfel, prin hotărârea nr. 2056/15.11.2022, a fost admisă acțiunea și s-a dispus anularea Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluționare a contestației; în baza art. 18 alin. (1) teza finală, a fost obligată pârâta să soluționeze pe fond contestația reclamantei; a respins ca prematur formulată cererea de anulare a notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020.

Recurenta-reclamantă precizează că, într-o astfel de procedură specială, instanța nu judecă fondul, ci doar verifică îndeplinirea condițiilor de admisibilitate impuse obligatoriu de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În continuare, pe lângă faptul că această soluție pronunțată recent întărește argumentele pe care le-a adus în susținerea cererii de suspendare, respectiv existența unor suficiente indicii care să justifice luarea măsurii de suspendare a actelor administrative, recurenta-reclamantă reiterează aceste argumente care, în opinia sa, demonstrează îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Astfel, în privința Notei de neconformitate SVAPCI 99855/14.10.2020 invocă drept caz bine justificat: lipsa reținerii unui prejudiciu în condițiile art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, prezumția de lucru judecat a legalității notei de conformitate prin raportare la sentința nr. 1345/01.10.2021 a Curții de Apel București, îndoiala cu privire la legalitatea actului prin raportare la adresa ANAP care susține punctul de vedere al recurentei-reclamante privind inexistența obligării publicării în JOUE. De asemenea, în ceea ce privește Decizia nr. 211/09.09.2022, arată că prezumția de nelegalitate reiese din următoarele: contestația administrativă înregistrată de UAT Eforie la pârât sub nr. x/03.12.2020, reprezintă plângere prealabilă în accepțiunea art. 7 din Legea nr. 554/2004; or, acesta nu a sesizat în sistem încărcarea contestației, precizând că ar fi primit-o odată cu cererea de chemare în judecată, astfel că a respins ca tardivă contestația, prin Decizia nr. 211/09.09.2021.

Cât privește condiția pagubei iminente, recurenta-reclamantă arată că sunt îndeplinite ambele ipoteze ale art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, respectiv atât prejudiciul material viitor, cât și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Recurenta-reclamantă susține că finanțarea sa are la bază contractul de finanțare nr. x/24.04.2020 și actul adițional nr. x care a modificat durata de implementare prevăzută la art. 2 din acest contract, în sensul că aceasta este cuprinsă între 01.07.2018 și 30.04.2023, fiind evident că orice cerere de rambursare și de plată poate fi decontată până cel târziu pe 30.04.2023.

Așadar, există riscul să piardă suma de 4.600.500 RON reprezentând valoarea corecției, atât timp cât anularea Notei de neconformitate nu va fi definitivă.

Precizează că acest contract de finanțare nu mai poate fi prelungit, întrucât Programul Operațional Regional se închide în anul 2023.

Mai arată recurenta-reclamantă că a atașat dovezi din care rezultă că are în derulare mai multe contracte cu fonduri europene, fiind evident că stoparea sursei de finanțare din cauza Notei de neconformitate ce face obiectul prezentului litigiu, va conduce la un blocaj în derularea tuturor proiectelor, nemaiputându-și onora cota de confinanțare pentru toate celelalte proiecte.

Mai mult, corecția de 25% este imensă în raport de bugetul orașului.

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (în prezent, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene) a formulat întâmpinare, solicitând în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului părții adverse ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. În ceea ce privește excepția nulității recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare, Înalta Curte urmează să o respingă, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

II.2. În ceea ce privește fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenta-reclamantă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.".

Dispozițiile mai sus citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anularea actelor administrative ce se solicită a fi suspendate în prezenta cauză. Astfel, așa cum a arătat și recurenta-reclamantă, acțiunea în anulare a fost soluționată prin sentința civilă nr. 2056/15.11.2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în cadrul dosarul nr. x/2021, în sensul:

"Admite acțiunea. Dispune anularea Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluționare a contestației. În baza art. 18 alin. (1) teza finală, obligă pârâta să soluționeze pe fond contestația reclamantei. Respinge ca prematur formulată cererea de anulare a notei de neconformitate nr. SVAPCI 9985/14.10.2020". În cadrul acțiunii în anulare au fost tratate și argumentele pe care recurenta-reclamantă le susține drept caz bine justificat în procedura suspendării, iar instanța învestită cu acțiunea în anulare a constatat că sunt întemeiate aceste argumente.

Această soluție dată acțiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actelor ce fac obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților pe acest aspect.

Chiar dacă susmenționata sentință civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecință, în mod greșit prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea executării actelor administrative din cauză.

De asemenea, Înalta Curte constată, dar de această dată, în acord cu instanța de fond, că cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt astfel cum a fost constatată de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ nu este de natură a crea pagube în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, recurenta-reclamantă nu a dovedit prejudiciul material concret pe care urmează să îl sufere în absența suspendării executării celor două acte administrative. Astfel cum corect a reținut instanța de fond, respectiv că reclamanta invocă o situație ipotetică, fără a prezenta dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate.

Această condiție impusă de lege (prevenirea unei pagube iminente) nu reprezintă o condiție implicită, a cărei îndeplinire să se prezume, ci trebuie dovedită de către recurentă atunci când solicită suspendarea executării actului administrativ.

În prezentul litigiu, chiar dacă s-a reținut existența cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării actelor administrative, având în vedere neîndeplinirea condiției pagubei iminente, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de U.A.T. Orașul Eforie împotriva sentinței civile nr. 1943 din 28 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 iunie 2023.