ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3065/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 11.11.2022, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L.. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Pentru Pescuit și Afaceri Maritime, a solicitat instanței suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.10.2022, până la pronunțarea instanței de fond, cu cheltuieli de judecată. 1.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 314 din 7 decembrie 2022, a admis cererea de chemare în judecată, și în consecință, a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.10.2022 până la pronunțarea instanței de fond și a obligat pârâtul să achite reclamantei suma de 14.696,5 RON cheltuieli de judecată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a promovat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit și Acvacultură, prevalându-se de ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. A criticat recurentul-pârâtă sentința atacată, în esență, sub următoarele aspecte: Sentința recurată a fost pronunțata cu nerespectarea standardelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., în condițiile în care prima instanță la pronunțarea sentinței în cauza dedusă judecății, nu a procedat la o analiză efectivă a apărărilor recurentului-pârât. Cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care recurentul le-a invocat, judecătorul fondului avea obligația să ceară explicații, să pună în dezbaterea părților toate împrejurările de fapt sau de drept menționate în întâmpinare, ceea ce nu a făcut, creând astfel o aparență a faptului ca aceste argumente ar fi fost analizate, nu a adus niciun argument în combaterea acestora. Apreciază recurenta că hotărârea pronunțată de instanța de fond este nelegală întrucât cuprinde motive contradictorii, precum și motive străine de natura cauzei, fără să analizeze motivele invocate de către aceasta prin contestația formulată, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Sentința recurată a fost pronunțata cu încălcarea normelor de drept materiale aplicabile in cauza, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cererea de suspendare nu este probată nici în privința cazului bine justificat și nici a pagubei iminente, condiții imperative cerute de lege. Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai in cadrul unei acțiuni in anulare. Contrar celor reținute de prima instanță, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, iar suspiciunea constatată de instanța de fond privește cererea de finanțare, nu procesul-verbal de constatare a neregulilor. Susținerea părții adverse privind existența unei erori materiale în bifarea punctului 7 privind varianta "Modernizare" din cadrul cererii de finanțare nu poate fi primită, întrucât, în realitate, este în discuție o modernizare, având în vedere că nu a fost făcută nicio investiție asupra imobilului pe care reclamanta l-a adus ca aport în natură. Cu privire la existența unei pagube iminente, se arată că, din cuprinsul acțiunii, nu rezultă că reclamanta a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, cu atât mai mult cu cât, autoritatea nu a procedat la întocmirea vreunui dosar de executare pe seama reclamantei. În fine, recurentul a mai precizat că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care, însă, nu au legătură cu cauza, întrucât se referă la o reluare a activității de control, în timp ce în speță este în discuție un prim control efectuat asupra contractului de finanțare, iar nu o reluare a acestuia. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat. A apreciat că, în mod corect, prima instanță a reținut că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ. Pe scurt, așa cum corect s-a observat în practica judiciară, "din analiza acestor dispoziții, Curtea reține că art. 5 alin. (1) Iit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 nu determină în mod automat constatarea unei nereguli și stabilirea unei creanțe bugetare de către autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene pentru îndeplinirea obligației de implementare a recomandărilor formulate de autoritatea de audit, ci, în îndeplinirea acestei obligații de implementare, autoritatea trebuie să respecte toate condițiile prevăzute de lege." Așadar, aspectele reținute și recomandările efectuate printr-un raport final de audit nu sunt suficiente pentru a dovedi existența unei nereguli în cazul unui beneficiar determinat, cu atât mai mult în cazul În care situația respectivului beneficiar nu este identică cu cea avută în vedere de auditori. Recurentul-pârât a depus răspuns la întâmpinare, prin care in esență a subliniat că, plecând de la sursa primei informații că există o neregulă, adică de la Raportul de Audit DG MARE, au fost verificate toate proiectele posibil afectate de neregula în speță, Autoritatea de Management având obligația legală de a implementa recomandările formulate de structura de audit a DG MARE, în cauză, și de a realiza investigațiile necesare pentru apărarea intereselor financiare ale UE și statului român. Cu privire la faptul ca reclamanta nu a obținut finanțare pentru modernizarea unității de acvacultura, pârâtul susține că, în cadrul misiunii de verificare a auditorilor externi ai Comisiei Europene "a fost analizat un eșantion de proiecte finanțate prin FEPAM, între care și proiecte în cadrul cărora a fost adusă contribuție în natură formată din bunuri imobile în legătură cu sfera contribuției în natură s-a constatat, pe de o parte neregula ce provine din depășirea limitei de 10% din totalul cheltuielilor eligibile ale operațiunii, precum și neregulă ce provine din lipsa legăturii dintre contribuția în natură adusă în proiect și operațiunea finanțată, respectiv modernizare. Recurentul -pârât a formulat în final critici în privința soluției din fond asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, soluție care nu a presupus și o aplicare din partea instanței a dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. în legătură cu onorariul avocațial. 1.

Procedura derulată în recurs. În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 9 februarie 2023 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 7 iunie 2023, cu citarea părților. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi . II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente și concludente, recurentul-pârât reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanța fondului fără a dezvolta un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluționat prezenta cauză, fiind nemulțumită de fapt de soluția pronunțată de aceasta. Criticile referitoare la nemotivarea/contrarietatea sentinței, susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate. În esență, prin această critică, recurenta-reclamantă a reproșat instanței, în raport de dispozițiile precitate, obligația acesteia se a arăta, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente. Or, în aceste condiții, este de observat că, hotărârea instanței de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt și textele de lege incidente în cauză, reprezentând, așadar, o motivare în fapt și în drept a sentinței, instanța de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar. Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în acțiunea introductivă. În litigiul dedus judecății, instanța de fond, prin argumente de fapt și de drept, a demonstrat că a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri. Raportându-se atât la documentele existente la dosar, instanța de fond a arătat motivat care este raționamentul care a condus la soluția pronunțată în cauză, cu întemeierea acesteia în fapt și în drept. Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanța acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Mai mult, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile. În prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, contradictorie, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. În concluzie, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la admiterea acțiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Totodată, analizând sentința atacată prin prisma criticilor expuse de către recurent, referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanța de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac. Considerentele curții de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt care se degajă din înscrisurile administrate. Este de necontestat că, reclamanta a încheiat cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Direcția Generală Pescuit-Autoritatea de management pentru POPAM contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/05.10.2020. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 24.10.2022, în privința reclamantei au fost constatate nereguli, respectiv cheltuielile privind aportul în natură, teren și construcție, au depășit, în cazul beneficiarilor de eșantion, limita de maxim 10% din cheltuielile totale ale proiectului operațiunii și s-au identificat nereguli cu privire la legătura dintre contribuția în natură și operațiunea finanțată. Astfel, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat prezenta cerere de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.10.2022, până la pronunțarea instanței de fond. Înainte de a proceda la expunerea și analiza în concret atât a criticilor formulate de recurent, cât și a legalității și temeiniciei pronunțate de prima instanță, Înalta Curte constată că, prin acțiunea înregistrată pe rolul Curți de Apel Cluj și declinată în favoarea Tribunalului Cluj, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit și Afaceri Maritime, printre altele, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.10.2022 și a Deciziei nr. 63/21.11.2022 prin care contestația formulată împotriva acestuia a fost respinsă ambele emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. De asemenea, este de menționat că prezentul litigiu este un litigiu similar celui de pe rolul Curții de Apel Bacău (dosarul nr. x/2022) fiind vorba despre aceleași două pretinse nereguli constatate și prin procesul-verbal atacat în prezentul dosar și în care s-a dispus sesizarea CJUE. Soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ fiind cea prin care s-a dispus admiterea cererii de suspendare formulată de către reclamanta în prezentul dosar în baza art. 413 alin. (1), pct. 1 indice 1 C. proc. civ., și suspendarea judecății având în vedere sesizarea CJUE dispusă de către Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2022, conferă consistență concluziei că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acțiunii în anulare. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate. Astfel, din dispozițiile generale al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Referitor la condiția cazului bine justificat, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în mod just prima instanță a reținut că față de conținutul actului administrativ a cărei suspendare se solicită și văzând împrejurările legate de starea de fapt și de drept susținută de către reclamantă în acțiunea introductivă, curtea apreciază că această cerință legală este îndeplinită în cauză. Astfel, curtea a reținut că există o dispută întemeiată pe anumite aspecte, apreciate diferit de către părți, de natura a contura concluzia unui caz bine justificat. Ca atare, raportat la incertitudinea privind posibilitatea legală a societății reclamante de a reveni asupra poziției sale asumate prin contractul de finanțare, respectiv asupra acceptării aportului în natură, astfel cum reiese fără putință de tăgadă din înscrisurile depuse la dosar. Or, în raport de aceste împrejurări, în care cel puțin la nivel de aparență s-a probat îndeplinirea de către reclamantă a primei condiții legale, care au relevat în speță o îndoială care are un caracter vădit serios în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului. Raportat la situația concretă dedusă judecății, în mod corect a reținut prima instanță că există o serioasă prezumție de nelegalitate, câtă vreme este important a se asigura atât un echilibru în procesul executării actelor administrative, cât și garanțiile de echitate pentru cetățeni, mai cu seama că activitățile administrative nu pot fi discreționare. De altfel, așa cum s-a menționat anterior, ideea existenței unor indicii de nelegalitate este întărită prin soluția pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului administrativ. Această soluție pronunțată în primă instanță creează o puternică îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenței cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. În privința condiției pagubei iminente, în sensul dat acesteia de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, constatările primei instanțe se impun a fi menținute. Cât privește criticile formulate de recurentul-pârât în privința soluției din fond asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, soluție care nu a presupus și o aplicare din partea instanței a dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. în legătură cu onorariul avocațial, nu vor fi primite. Preliminar analizării acestei critici, Înalta Curte subliniază că norma menționată este una ce se regăsește în C. proc. civ., ea privind drepturi și obligații asociate procedurii judiciare, astfel că reprezintă o normă de procedură, iar nu una apartenentă dreptului material spre a fi aptă a intra în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Obligația de plată a cheltuielilor de judecată, stabilită în sarcina pârâților recurenți, reflectă o corectă aplicare a prevederilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. - care prevede că "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată." - în condițiile în care, prin raportare la soluția de admitere a acțiunii, recurenții se situează pe poziția procesuală de părți care au pierdut procesul. În ce privește solicitarea de reducere "la un cuantum rezonabil" a cheltuielilor de judecată stabilite prin sentința recurată, Înalta Curte constată că nu se evidențiază nici un criteriu de natură a permite analiza și eventuala reținere a pretinsului caracter nerezonabil al sumei acordate cu acest titlu părții adverse din proces. În absența unor astfel de repere de analiză concrete, nu există temei spre a se reforma sub acest aspect sentința atacată. Având în vedere considerentele expuse și dispozițiile legale menționate, Înalta Curte constată că nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., fiind nefondat recursul astfel cum au fost susținute prin criticile analizate în precedent. Relativ la cheltuielile de judecată pretinse de intimata - reclamantă pentru recurs, se observă că au fost depuse dovezi în justificarea acestora și, având în vedere soluția prezentului demers judiciar, urmează a fi admisă cererea de acordare a acestora soluție care a presupus și o aplicare din partea instanței a dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în legătură cu onorariul avocațial. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul autorității pârâte ca nefondat. Față de prevederile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 5.000 RON, reprezentând onorariu de avocat, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport cu complexitatea cauzei.