ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2117/2023

Ședința publică din data de 26 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 31.12.2019, sub nr. x/2019, reclamanta U.A.T. Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a formulat plângere în contencios administrativ împotriva deciziei nr. 12/03.09.2019 de reziliere a contractului de finanțare nr. x/03.02.2009 (anexa 1), comunicată la data de 13 septembrie 2019, cu notificarea nr. x din 03.09.2019 (anexa 2), și înregistrată sub nr. x, modificată, relativ la câtimea creanței, prin decizia nr. 14/21.10.2019 (anexa 3), notificată reclamantei prin adresa din 21 octombrie 2019 (anexa 4), precum și împotriva scrisorilor nr. 130116 din 27 septembrie 2019 și nr. 147885 din 01.11.2019 (anexele 5-6) cu care au fost respinse ca inadmisibile plângerile prealabile contra celor două acte administrative atacate.

La data de 07.08.2020, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (MLPDA) - succesorul în drepturi și obligații al fostului Minister al Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a depus cerere reconvențională, solicitând admiterea acestei cereri și obligarea reclamantei-pârâte UAT Mun. Târgoviște, la plata către instituția pârâtă a următoarele sume:

- 16.672.353,29 RON, în temeiul art. 20 alin. (4) din Contractul de finanțare nr. x/03.02.2009, reprezentând finanțare nerambursabilă încasată necuvenit de beneficiar și compusă din:

- 5.135.974,90 RON - cofinanțare de la bugetul de stat

- 9.046.300,18 RON - finanțare aferentă FEDR

- 2.490.078,11 RON - TVA

- majorări de întârziere în cuantum de 0,1% pe zi de întârziere din suma datorată, conform art. 14 alin. (13) din Contractul de finanțare nr. x/03.02.2009, începând cu data scadentă de:

- 29.09.2019 pentru suma de 16.532.213,52 RON (care reprezintă termenul limită de restituire conform notificării MLPDA nr. 115646/03.09.2019, prin care a fost transmisă Decizia nr. 12/03.09.2019) și până la data plății efective;

- 12.11.2019 pentru suma de 140.139,67 RON (care reprezintă termenul limită de restituire conform notificării MLPDA nr. 141382/21.10.2019, prin care a fost transmisă Decizia nr. 14/21.10.2019) și până la data plății.

La data de 26.06.2020, reclamanta a formulat, în conformitate cu art. 204 C. proc. civ., cerere pentru modificare/completarea acțiunii introductive, solicitând suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin sentința nr. 123 din 5 februarie 2021, Curtea de Apel București:

(i) a respins excepția necompetenței materiale și teritoriale a Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal în ceea ce privește judecarea cererii reconvenționale;

(ii) a dispus disjungerea și judecarea într-un dosar separat a cererii reconvenționale;

(iii) a stabilit termen pentru judecarea dosarului nou-format la data de 02.04.2021, cu citarea părților;

(iv) a respins excepția lipsei de interes a cererii de suspendare;

(v) a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta-pârâtă U.A.T. Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul-reclamant Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată;

(vi) a respins cererea de anulare a deciziei de reziliere formulată de reclamanta-pârâtă U.A.T. Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul-reclamant Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta U.A.T. Târgoviște, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând:

- în principal, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, întrucât fondul nu a fost devoluat, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, pentru a disjunge cererea reconvențională și a o trimite spre competentă soluționare Tribunalului Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; de asemenea, suspenderea judecării litigiului de contencios administrativ până la soluționarea definitivă a cererii reconvenționale care reprezintă pentru acesta o veritabilă chestiune prejudicială;

- în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat în esență că hotărârea atacată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1550 și urm. din vechiul C. civ., în vigoare la data încheierii contractului litigios pe care se fundamentează deciziile atacate, ale art. 8 și 14 din Legea nr. 554/2004, precum și ale art. 30 alin. (6) și art. 123 alin. (1) din noul C. proc. civ.

O primă chestiune greșit dezlegată de prima instanță vizează cererea de suspendare a executării actelor administrative, hotărârea atacată fiind pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, deoarece, în opinia recurentei-reclamante, sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, respectiv existența cazului bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente și insurmontabile ori foarte greu de reparat.

Apreciază că anexa 45 la cererea de suspendare este edificatoare și suficientă pentru a fundamenta cazul bine justificat și paguba iminentă, astfel cum sunt acestea definite de art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004. Această anexă se referă la o adresă prin care se arată că "solicitantul UAT Municipiul Târgoviște figurează la AM POR cu un debit neachitat de 8.544.194,11 prin decizia de reziliere nr. 12/03.09.2019. Pentru a putea continua procedura de contractare a proiectului cod SMIS 126399 ... vă rugăm să ne clarificați situația debitelor menționate. Până la clarificarea situației, procesul de contractare sau de avizare va fi suspendat". Contrar susținerilor intimatului, recurenta arată că actele atacate în cauză afectează celelalte proiecte pe care le are în derulate și, prin urmare, este imperios necesar ca instanța să dispună suspendarea executării actelor administrative.

O a doua chestiune greșit tratată de către aceeași hotărâre este cea a competenței de soluționare a cererii reconvenționale disjunse.

Astfel, pentru a respinge excepția necompetenței sale de soluționare a cererii reconvenționale, instanța de fond a apreciat în mod greșit că, în cauză, operează prorogarea legală de competență în virtutea art. 123 C. proc. civ.. Aceasta, întrucât, litigiul din cererea reconvențională ar putea reprezenta pentru litigiul de față o chestiune prejudicială, iar nu invers, așa cum consideră recurenta, căci, în cadrul acțiunii vizând cererea reconvențională se stabilește răspunderea, este cuantificat și clarificat prejudiciul și abia ulterior este pus în sarcina celui ce are obligația legală și/sau contractuală să-l acopere.

Mai arată că, pentru soluționarea pretențiilor aferente cererii reconvenționale, legea a stabilit o competență exclusivă, la art. 8 din Legea nr. 554/2004, astfel că, în cauză, fiind vorba despre înfrângerea unei norme de competență absolută, nu putea opera prorogarea legală de competență.

O a treia chestiune greșit soluționată privește fondul litigiului dedus judecății.

Astfel, deși se reține în considerente împrejurarea că reclamanta "...avea obligația de a acționa împotriva acestora (terților adjudecatari ai lucrărilor - subl. recurentei) astfel încât să asigure îndeplinirea proiectului ..." (pag. 19 alin. (4) din hotărâre), totuși, instanța a respins cererea de probe cu înscrisuri, formulată de aceasta, prin care dorea să demonstreze, în momentul închiderii dezbaterilor, stadiul și perspectivele demersurilor realizate ori întreprinse contra acestora.

Contrar susținerii instanței de fond, această probă era importantă pentru dezlegarea litigiului.

Totodată, arată că instanța nu a examinat apărările reclamantei ce țin de interpretarea contractului și fondul raportului litigios, toate aceste aspecte fiind de natură să demonstreze că reclamanta a acționat departe de orice culpă care ar fi putut justifica, eventual, sancțiunea rezilierii și că se putea valorifica ipoteza "cazului excepțional" din contract, care s-a mai activat în trecut.

În absența tratării acestor chestiuni, nu se poate aprecia asupra regularității emiterii deciziilor atacate în speță.

Că este așa, rezultă și din împrejurarea că pârâtul a înțeles să formuleze o cerere reconvențională, în cadrul căreia să se stabilească răspunderea reclamantei, pe de o parte, și cuantificarea ori stabilirea unei câtimi certe și indiscutabile pentru creanța sa, pentru care a emis nejustificat și în grabă, actele emise în speță.

În concluzie, pe fondul neexaminării apărărilor ce țin de verificarea obligațiilor contractuale reciproce și de interpretarea clauzelor contractului litigios, ce reprezintă izvorul deciziilor atacate, recurenta-reclamantă consideră că raportul juridic litigios nu a fost devoluat, fapt ce îi afectează dreptul la apărare și încalcă principiul dreptului la un proces echitabil, astfel că, se impune admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației (în prezent Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. I.1 al prezentei decizii, reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu cererea de anulare a deciziei nr. 12/03.09.2019 de reziliere a contractului de finanțare nr. x/03.02.2009, solicitând și suspendarea executării aceluiași act până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, iar pârâtul a formulat cerere reconvențională, solicitând admiterea acesteia și obligarea reclamantei-pârâte la plata finanțării nerambursabile în sumă de 16.672.353,29 RON, în temeiul art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare nr. x/03.02.2009, dar și la plata majorărilor de întârziere în cuantum de 0,1% pe zi de întârziere din suma datorată, conform art. 14 alin. (13) din același contract de finanțare.

Procedând la soluționarea cauzei, Curtea de Apel București a respins excepția necompetenței sale materiale și teritoriale în ceea ce privește judecarea cererii reconvenționale, a dispus disjungerea și judecarea într-un dosar separat a cererii reconvenționale, stabilind și termenul de judecată în dosarul nou-format, a respins excepția lipsei de interes a cererii de suspendare și, totodată, a respins cererea de suspendare și cererea de anulare a deciziei de reziliere, ca neîntemeiate.

Împotriva sentinței de fond, reclamanta a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând modul de soluționare a competenței, a cererii de suspendare și a fondului cauzei, invocând și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1550 din vechiul C. civ.

a)Criticile referitoare la modul de soluționare a competenței

Recurenta-reclamantă consideră că instanța de fond a apreciat greșit că în cauză operează prorogarea legală de competență, potrivit art. 123 C. proc. civ., căci nu litigiul din cererea reconvențională ar putea reprezenta pentru litigiul de față o chestiune prejudicială, ci invers.

Împrejurarea că, în opinia recurentei-reclamante, litigiul din cauză reprezintă o chestiune prejudicială, iar nu litigiul din cererea reconvențională, nu este de natură a stabili competența în favoarea altei instanțe.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în cauză devin aplicabile dispozițiile art. 123 C. proc. civ. și art. 210 C. proc. civ., potrivit cărora cererile accesorii, adiționale, precum și cele incidentale se judecă de instanța competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competența materială sau teritorială a altei instanțe judecătorești, cu excepția cererilor prevăzute la art. 120 C. proc. civ., care reglementează competența de soluționare a cererilor în materia insolvenței sau concordatului preventiv, dându-le în competența exclusivă a tribunalului în a cărui circumscripție își are sediul debitorul.

Prevederile art. 123 C. proc. civ. reglementează un alt caz de prorogare legală a competenței, în sensul că instanța competentă a soluționa o cerere principală devine competentă a soluționa și cererile accesorii, adiționale și incidentale formulate în aceeași cauză, chiar dacă, în mod obișnuit, acestea nu ar fi intrat în competența sa materială sau teritorială, prin aceste dispoziții se derogă expres de la normele de competență materială și teritorială, cu o singură excepție, aceea a cererilor prevăzute de art. 120 C. proc. civ.

Întrucât competența instanței se determină prin raportare la momentul sesizării acesteia, instanța competentă să soluționeze cererea principală rămâne investită să soluționeze și cererea reconvențională [care în esență nu este decât o cerere incidentală principală în sensul art. 30 alin. (6) C. proc. civ..] chiar după disjungerea în vederea soluționării separate a cererii incidentale, în condițiile art. 210 C. proc. civ.

Prin urmare, constatând că în mod corect a respins Curtea de Apel București excepția necompetenței sale materiale și teritoriale în ceea ce privește judecarea cererii reconvenționale, Înalta Curte respinge criticile invocate de recurenta-reclamantă din această perspectivă, ca neîntemeiate.

b)Criticile referitoare la modul de soluționare a cererii de suspendare

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții de fond, și anume existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte reține că, în cauză, în ceea ce privește cazul bine justificat, nu sunt elemente care conturează îndeplinirea acestei condiții, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anulare a actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin aceeași sentință recurată în cauză, respectiv sentința nr. 123/2021 din 5 februarie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în anulare, formulată de reclamantă.

Această soluție dată acțiunii în anularea actului administrativ vine să confirme constatarea primei instanțe, în sensul neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Pe cale de consecință, reținând că instanța de fond a analizat mult mai mult decât o aparență de nelegalitate pentru stabilirea cazului bine justificat și necesitatea suspendării, a analizat practic fondul nelegalității, Înalta Curte constată că soluția de respingere a cererii de suspendare este legală, motiv pentru care, respinge criticile invocate de recurenta-reclamantă din această perspectivă, ca neîntemeiate.

c)Criticile referitoare la modul de soluționare a fondului cauzei

Înalta Curte reține că instanța de fond a respins cererea de anulare a deciziei de reziliere mergând pe condițiile rezilierii; în acest sens, a constatat că au fost încălcate dispoziții contractuale, imputabile (respectiv, nu au fost luate măsuri eficiente din timp împotriva terților care nu și-ar fi îndeplinit la rândul lor obligațiile - plângeri penale în termen, rezilieri de contracte, etc.), dar și că reclamanta a fost notificată (în cursul anului 2019, după o bogată corespondență și întâlniri dintre reprezentanții părților).

Prin recursul formulat, reclamanta susține, în esență, că instanța de fond i-a respins tocmai probele prin care încerca să demonstreze demersurile făcute împotriva terților din cauza cărora nu a putut respecta calendarul proiectului și, că, procedând întocmai, a concluzionat greșit că neexecutarea contractului îi este imputabilă reclamantei.

Așadar, fără a indica în mod explicit normele pe care le are în vedere, recurenta critică instanța de fond întrucât a apreciat în mod greșit că reclamanta nu a probat susținerile din cererea de chemare în judecată referitoare la caracterul neimputabil al executării, deși, anterior, îi respinsese proba cu înscrisurile indicate, iar înscrisurile erau determinante în cauză.

Înalta Curte constată că acestea nu reprezintă însă critici de nelegalitate a sentinței recurate, ci, în realitate, sunt critici aduse modului de administrare și de interpretare a probatoriului de către instanța de fond.

Ceea ce recurenta-reclamantă solicită instanței de control judiciar este să reaprecieze valoarea probatorie a dovezilor administrate, contrar dispozițiilor art. 483 și art. 488 C. proc. civ., care permit casarea hotărârilor de fond doar pentru motive de nelegalitate, iar nu pentru motive de netemeinicie.

Modalitatea în care instanța analizează probatoriul face parte din stabilirea situației de fapt, iar motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă strict la pronunțarea unei hotărâri cu eludarea normelor de drept material, ceea ce nu este cazul de față, recursul nefiind o cale de atac devolutivă.

Analiza modului de apreciere a probelor administrate în cauză ar putea fi supusă atenției instanței de control judiciar doar din perspectiva modului de aplicare sau interpretare în cauză a normelor de drept material incidente, însă argumentația recurentei-reclamante nu cuprinde nicio astfel de trimitere la texte de drept substanțial, astfel că aceste critici vor fi înlăturate.

Înalta Curte reține că în recurs pot fi formulate doar critici de nelegalitate cu privire la administrarea probelor de către prima instanță, cum ar fi ipoteza în care proba respectivă nu a fost pusă în discuția contradictorie a părților, însă pe calea recursului nu poate fi cenzurată oportunitatea administrării unei probe, astfel cum solicită recurenta, care, în realitate, este nemulțumită de soluția de respingere a probei solicitate.

Și totuși, trecând peste aceste aspecte, Înalta Curte constată că neadministrarea în cauză a probei cu înscrisurile solicitate de recurentă (respectiv înscrisuri actualizate cu stadiul proceselor, plângerilor penale), nu poate atrage casarea hotărârii pronunțate, respingerea probei fiind justificată de lipsa sa de utilitate, raportat la înscrisurile deja depuse în probațiune și pentru că, după cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, analiza legalității actului se realizează în raport cu data emiterii sale, orice demers ulterior fiind neavenit.

Pe de altă parte, reclamanta a depus la dosarul cauzei 16 anexe în care se regăsesc aceste demersuri, însă instanța a reținut că acestea au fost realizate cu puțin timp înainte de data rezilierii contractului, nu și pe parcursul celor 9 ani în care s-a derulat proiectul.

Totodată, deși recurenta-reclamantă a apreciat că instanța de fond nu a examinat apărările reclamantei ce țin de interpretarea contractului și fondul raportului litigios, Înalta Curte constată că acestea sunt simple susțineri, în condițiile în care recurenta doar s-a referit la aceste aspecte, fără a indica în concret care sunt acele apărări ale sale neanalizate de instanță.

Cât privește invocata încălcare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 1550 din vechiul C. civ., pe lângă faptul că acest articol se regăsește în realitate în noul C. civ., care, însă, nu este aplicabil cauzei, Înalta Curte constată, că nici de această dată recurenta-reclamantă nu arată cum anume ar fi fost greșit aplicat de către instanța de fond articolul menționat.

Prin urmare, criticile formulate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște împotriva sentinței civile nr. 123/2021 din 5 februarie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 26 aprilie 2023.