ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2571/2021

Ședința publică din data de 20 aprilie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună admiterea prezentei acțiuni și anularea, în tot, a actelor administrative - Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației " Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/12.02.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/12.02.2015, a actelor interne - Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. și a Deciziei nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., înregistrată la M.D.R.A.P. cu nr. x/04.05.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/14.05.2015, precum și anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reținerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgoviște din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desființate și obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reținute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 170 din 12 octombrie 2018, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare formulată potrivit Legii contenciosului administrativ și fiscal de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a anulat decizia 64 din data de 04.05.2015 de soluționare a contestației și a obligat pârâta la soluționarea pe fond a contestației.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 170 din 12 octombrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, cât și pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea cererii de recurs, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar în subsidiar admiterea acțiunii introductive și anularea actelor administrative individuale atacate.

În motivarea cererii de recurs, reclamanta a arătat că, față de motivarea instanței de fond, în mod nelegal s-a dispus obligarea intimatului la soluționarea pe fond a contestației, întrucât, în speță, există posibilitatea analizării și dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Așadar, a apreciat reclamanta că instanța de judecată putea analiza fondul raportului de drept administrativ, deși, prin hotărârea recurată, a dispus anularea Deciziei nr. 221/11.07.2014 pentru capetele de cerere din contestație 2.3 și 3, precum și a Notei de neconformitate nr. x/28.04.2014, pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, așa încât a fost înlăturată corecția financiară de 5% aplicată prin actul administrativ.

Mai mult, a apreciat că nici existența altor litigii între părți cu privire la aceleași contracte, respectiv aceleași note de neconformitate, nu prezintă relevanță în speța de față, întrucât instanța avea posibilitatea, dacă considera necesar, de a suspenda judecarea cauzei până la soluționarea dosarelor la care face referire sau de a soluționa pe fondul cauzei dosarul, conform sentinței nr. 39/17.02.2015, pronunțată în dosarul nr. x/2014, despre care însăși instanța de fond face vorbire prin sentința atacată.

Totodată, nici emiterea de către intimat a mai multor note de neconformitate nu pot sta la baza motivării instanței de fond, deoarece aceasta din urmă era obligată, în virtutea rolului său activ, să solicite lămuriri/precizări, în situația în care nu înțelegea situația de fapt concretă, respectiv împrejurarea potrivit căreia au fost emise mai multe acte administrative.

Concluzionând, a arătat reclamanta că instanța de fond în mod nelegal a obligat intimatul la soluționarea din nou a contestației de fond, soluția corectă fiind aceea de a analiza fondul cauzei și de a dispune anularea actelor administrative atacate.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

În motivarea cererii de recurs, pârâtul a arătat că, prin Decizia nr. 64/2015 (soluționată ca urmare a formulării contestației împotriva C. pen. 8) se face trimitere la aceleași note de neconformitate (NN nr. 13539/22.04.2014 și NN nr. 23168/28.04.2014), care au fost soluționate la contestația depusă de beneficiarul UATM Târgoviște împotriva informării privind CR 3 și soluționată prin Decizia nr. 221/11.07.2014.

La cererea de plată nr. x, ca urmare a desființării Notei de neconformitate nr. x/22.04.2014 și a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014 și refacerii acestora, a arătat că reclamanta a formulat contestația cu nr. x/12.11.2014, soluționată prin Decizia nr. 44/17.02.2015 de admitere a contestației cu desființarea celor două note de neconformitate nr. x/14.10.2014 și nr. y/14.10.2014 și refacerea acestora cu aplicarea reducerii procentuale conform temeiului legal în vigoare la data emiterii actului intern.

Ca urmare a emiterii Notei de neconformitate nr. x/03.04.2015 emisă în urma Deciziei nr. 44/17.02.2015 reclamanta a depus contestație soluționată prin Decizia nr. 259/11.09.2015 prin care s-a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind contractul de servicii de asistență tehnică nr. 3852/1357/14.02.2011, și pe principiul autorității de lucru judecat în baza deciziei nr. 44/2015 capătul de cerere privind contractul de lucrări pentru care nu a fost emisă o nouă notă de neconformitate.

De asemenea, capătul de cerere privind contractul de servicii de asistență tehnică nr. x/14.02.2022 a fost respins și în baza Deciziei nr. 321/02.11.2015.

Având în vedere soluția dată prin Decizia nr. 221/11.07.2014, la momentul analizării Cererii de plată nr. x nu s-a mai procedat la verificarea achiziției finalizate prin atribuirea contractului de asistență tehnică nr. x/14.02.2011și a contractului de lucrări nr. x/30.07.2015, astfel că reducerile procentuale au fost menținute automat.

Astfel, raportat la faptul că prin Decizia nr. 221/11.07.2014 și-a exprimat punctul de vedere cu privire la măsurile dispuse, nu mai poate reveni, revoca sau anula un act administrativ soluționat definitiv din punct de vedere al căilor administrative de atac și care a intrat în circuitul civil, fapt pentru care a apreciat că există autoritate de lucru judecat din punct de vedere administrativ.

Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște a formulat întâmpinare la recursul pârâtei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat, întrucât, în esență, dispozițiile art. 430 și urm. C. proc. civ. vizează doar hotărârile judecătorești, iar nu și deciziile emise de către autoritățile publice cu activitate administrativ-jurisdicțională.

Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare la recursul reclamantei, solicitând respingerea acestuia ca nefundat, arătând, în esență, contrar susținerii recurentei, că Nota de neconformitate nr. x/28.04.2014 nu a fost anulată definitiv de către instanță, ci doar în parte, respectiv pct. 21.3, reducerea procentuală de 5% aplicată la valoarea contractului de achiziție nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., fiind menținută definitiv de către instanță pentru abaterile menționate la pct. 21.1 și 21.2 din actul administrativ contestat. Așadar, a arătat recurentul-pârât că în speța dedusă judecății, prin Decizia nr. 64/04.05.2015 s-a aplicat principiul autorității de lucru judecat la contestația depusă la Cererea de plată nr. x, întrucât se face referire la aceleași acte administrative care au fost soluționate la contestația depusă de UATM Târgoviște împotriva Informării privind CR 3 și soluționată prin Decizia nr. 221/11.07.2014.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în cadrul căreia a combătut apărările acestuia.

Alte aspecte procedurale

La data de 18 martie 2021 recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat note scrise cu privire la calitatea sa procesuală prin care a arătat că în prezenta cauză calitate procesuală are fostul Minister al Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, în prezent Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în baza art. 7 alin. (1) și 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 477/2020, precum și art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 212/2020.

Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate, sentința atacată și dispozițiile legale incidente cauzei, instanța de control judiciar va menține soluția dată de instanța de primă jurisdicție ca fiind legală și, pe cale de consecință, recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște și de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației vor fi respinse ca nefondate, în considerarea celor în continuare expuse.

Argumente de fapt și de drept relevante

Motivele de recurs invocate de ambele părți se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanța a aplicat sau interpretat greșit normele de drept material.

Având în vedere că în recursul reclamantei, deși s-au indicat în mod expres cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că argumentele, așa cum au fost prezentate, fac posibilă încadrarea lor în cazul de casare indicat mai sus, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Asupra recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște

În esență, recurenta-reclamantă este nemulțumită de faptul că, deși prima instanță a anulat decizia nr. 64/04.05.2015 de soluționare a contestației administrative, totuși, în mod nelegal, a dispus obligarea intimatului la soluționarea pe fond a contestației, întrucât, exista posibilitatea analizării și dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Se observă că, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea actelor administrative - Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/12.02.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/12.02.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. și a Deciziei nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDRAP înregistrată la MDRAP cu nr. x/04.05.2015 și la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. x/14.05.2015; anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de MDRAP cu privire la reținerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgoviște prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desființate și obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reținute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Prin Decizia nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., contestația reclamantei a fost respinsă pe principiul autorității de lucru judecat.

Prima instanță a constatat, în mod just, că, pe de o parte, principiul autorității de lucru judecat nu poate viza deciziile emise de autorități publice cu activitate administrativ-jurisdicțională, iar, pe de altă parte, actele administrative a căror anulare se solicită nu au mai fost atacate și nu au mai făcut obiectul unei alte cercetări administrative finalizată printr-o decizie.

Așadar, nefiind soluționată pe fond contestația administrativă a recurentei reclamante, instanța de judecată nu poate aprecia asupra raporturilor juridice dintre părți, cu atât mai mult cu cât reducerile procentuale aplicate prin informările a căror anulare se solicită au făcut obiectul mai multor contestații ajunse ulterior pe rolul instanțelor de judecată, fără a fi soluționate definitiv.

Mai mult, este de principiu că actul administrativ trebuie, prin sine însuși, să ofere suficiente informații pentru ca orice subiect de drept să hotărască dacă acesta a fost emis cu respectare dispozițiilor juridice și dacă este oportună atacarea acestuia în justiție. Or, lipsa oricărei motivări în cuprinsul Deciziei nr. 64/04.05.2015 o lipsește pe aceasta chiar de aparența de legalitate și face imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Așadar, lipsa argumentelor asupra celor invocate de parte în contestația administrativă, nu poate fi suplinită de instanța de judecată, obligația autorității emitente de a-și motiva actele emise fiind esențială.

Actul administrativ trebuie să conțină în cuprinsul acestuia toate argumentele de fapt și de drept care au stat la baza soluției adoptate, tocmai pentru a se putea verifica legalitatea și oportunitatea acestuia, constituind, totodată, o garanție a legalității soluției adoptate de către autoritate.

În acest context, nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante în sensul nesoluționării solicitării de anulare a actelor administrative constând în Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Notele de neconformitate nr. x/22.10.2014, respectiv nr. 23168/14.10.2014.

Asupra recursului formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

Recurentul pârât a invocat greșita aplicare a prevederilor art. 430 și următoarele C. proc. civ.

În conformitate cu aceste prevederi legale autoritatea de lucru judecat vizează hotărârile judecătorești, regăsindu-se în dreptul procesual, ca excepție procesuală de fond, în cadrul secțiunii dedicate efectelor hotărârii judecătorești, instanța de fond reținând, în mod legal, că aceasta nu poate viza deciziile emise de autorități publice cu activitate administrativ-jurisdicțională.

Chiar dacă s-ar aprecia că autoritatea de lucru judecat a fost menționată la nivel administrativ, cu titlu de principiu în raport de cererile de plată soluționate anterior, Înalta Curte apreciază că nici acest argument nu este apt să formeze convingerea instanței în sensul legalității deciziei, întrucât în contestația administrativă au fost invocate soluții judiciare de anulare a unor acte administrative anterioare care au efect asupra celor deduse judecății în acest litigiu, iar aceste aspecte trebuiau analizate de recurenta pârâtă.

De altfel, nu poate fi ignorat nici faptul că prin deciziile administrative nr. 221/11.07.2014, nr. 229/14.07.2014 și nr. 45/17.02.2015 Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. a desființat Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 în contestațiile administrative ale recurentei-reclamante ce vizau cereri de plată anterioare, iar în prezenta contestație administrativă s-a susținut că punerea în executare a celor trei decizii de mai sus s-a realizat cu încălcarea chiar a dispozițiilor autorității de soluționare, aspect ce, de asemenea, nu a fost analizat.

Ca atare, soluția instanței de fond de anulare a deciziei nr. 64 din 04.05.2015 și de obligare a pârâtului la soluționarea contestației pe fond este legală și nu poate fi cenzurată de instanța de control judiciar pe baza argumentelor recurentului-pârât.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște și de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște și de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva sentinței nr. 170 din 12 octombrie 2018 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 aprilie 2021.