ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1979/2023

Ședința publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 12.04.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, anularea Ordinului nr. 1542/C din 06.04.2022 emis de Ministerul Justiției prin care s-a dispus încetarea împuternicirii sale în funcția de Director în cadrul Penitenciarului Craiova și revenirea pe funcția de director adjunct (siguranța deținerii și regim penitenciar) la Penitenciarul Craiova și obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată pe care le va efectua în dosar.

În data de 16 mai 2022, reclamantul a depus precizări prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ individual până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința nr. 136/2022 din 3 iunie 2022, Curtea de Apel Craiova a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ individal, reținând că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor cerute cumulativ a fi îndeplinite de dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Odinului nr. 1542/C/06.04.2022, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a actului administrativ individual menționat.

Apreciind că este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., sub un prim aspect, se arată că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Argumentele instanței de fond (pag. 7-8 din sentință) conțin doar definiții și expuneri doctrinare, fără ca - plecând de la susținerile în fapt și în drept din cererea de suspendare și răspunsul la întâmpinare - să arate motivele de fapt și de drept pe care își întemeiază soluția, să expună concret, motivele pentru care s-au înlăturat susținerile reclamantului, bazate pe evidențierea celor trei condiții legale de admisibilitate a cererii de suspendare.

Astfel, simpla expunere a unor texte de lege și a unor teze doctrinare, în absența unei analize temeinice a fondului cererii și fără combaterea punctuală a susținerilor reclamantului, nu este de natură să satisfacă exigențele legale, impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Sub un al doilea aspect, recurentul-reclamant arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii, deoarece, pe de o parte, instanța de fond arată că jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut că, pentru conturarea cazului bine justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța trebuie să-și limiteze verificarea la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept, de natură a produce o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, cum ar fi, de exemplu, nemotivarea actului administrativ, iar pe de altă parte, respinge cererea de suspendare cu motivarea contrară jurisprudenței ÎCCJ și stării de fapt rezultate din dosar, în sensul că reclamantul nu poate invoca viciile procedurii de organizare a unui concurs, ca aspect de nelegalitate.

Totodată, instanța expune motive străine de natura cauzei, întrucât nu are nicio legătură afirmația instanței de mai sus cu susținerile reclamantului din acțiunea modificată (lit. B) pag. 4-5 din acțiune), prin care a arătat că actul administrativ nu este motivat, simpla trimitere la o așa-zisă "notă de fundamentare" în baza căreia a fost emis, care însă nu a fost cuprinsă în ordin, nici măcar atașată acestuia și al cărui conținut l-a cunoscut abia în timpul procesului, reprezentând elemente suficiente în conturarea cazului bine justificat, respectiv în dovedirea îndeplinirii acestei condiții.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că sentința atacată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15.

Dintr-o verificare sumară, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal existent, față de înscrisurile depuse deja la dosar, consideră, contrar reținerii instanței de fond, că a făcut dovada existenței condiției "cazului bine justificat", a condiției "pagubei iminente" și a condiției parcurgerii procedurii prealabile.

Critică instanța de fond care, deși reține că reclamantul a dovedit paguba iminentă, în mod greșit afirmă că acesta poate recupera prejudiciul imediat, urmare a admiterii acțiunii în anularea actului administrativ în discuție, deoarece hotărârea dată în anularea ordinului nu este executorie de drept, un astfel de caracter având doar hotărârea dată asupra cererii de suspendare și care ar fi permis recuperarea imediată a prejudiciului.

Prin urmare, deși s-a admis pe fond acțiunea în anularea actului administrativ în discuție, cum hotârârea nu este definitivă, nici nu poate fi executată în acest moment, în schimb, suspendarea efectelor actului administrativ produce efecte imediate.

Arată că prin Ordinul MJ nr. 1542/C/06.04.2022, ce face obiectul cererii de suspendare, a încetat împuternicirea dată printr-un ordin anterior, Ordinul MJ nr. 6125/29.12.2021, care îi permitea să rămână pe funcție până la sfârșitul anului 2022 sau până la ocuparea postului prin concurs.

Cum actul administrativ individual este executoriu din oficiu, evident că de la data de 6 aprilie 2022, nu mai deține funcția de director al unității penitenciare, astfel că, la momentul pronunțării sentinței recurate, nu numai că paguba era previzibilă și iminentă a se produce, dar s-a și produs.

Instanța de fond nu a înțeles la momentul judecării cererii faptul că reclamantul a invocat un prejudiciu actual dar și viitor și previzibil prin fapte succesive și continuate în timp, salariul fiind plătit lunar, așadar, cererea de suspendare a fost formulată și cu scopul de a întrerupe, de a împiedica producerea prejudiciilor materiale viitoare.

Fiind vorba de drepturi salariale, este evident că, producerea prejudiciului prin diminuarea substanțială a venitului lunar, este certă, neîndoielnică.

În acest sens, era facil de observat din conținutul documentelor anexate la dosar ("fluturașii" de salariu), venitul încasat pe luna martie 2022, pentru funcția de director și cel încasat pe luna aprilie 2022, după ce a fost destituit (plata salariului micșorat s-a făcut la 10 mai 2022), diferența fiind de 1300 RON, astfel că era îndeplinită și condiția pagubei iminente, prejudiciul viitor fiind cert și previzibil.

Mai arată că justifică interesul legitim și vătămarea drepturilor sale ce stau la baza raporturilor de serviciu, în cauză, prin faptul că, având statut de funcționar public cu regim special, ordinul atacat fiind nemotivat și nefiind informat cu privire la faptele ce i se impută decât în cadrul procesului, evident că drepturile și interesele sale legitime au fost afectate atât moral, prin lezarea demnității și onoarei persoanei sale, scăderea reputației profesionale, afectarea imaginii sale în relațiile cu colegii de serviciu și subalternii, cât și material, întrucât, fără o justificare rezonabilă și obiecivă, veniturile sale lunare în calitate de angajat al unității penitenciare s-au micșorat considerabil.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Justiției a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele stabilite de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Instanța de control judiciar reține că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentului-reclamant privitoare la lipsa motivării sentinței atacate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este, deasemenea, nefondat.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurentul-reclamant și pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.".

Dispozițiile mai sus citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anulare a actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin sentința civilă nr. 174 din 24 iunie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în anulare, formulată de reclamant. În cadrul acțiunii în anulare au fost tratate și argumentele pe care recurentul-reclamant le susține drept caz bine justificat în procedura suspendării (respectiv nemotivarea actului administrativ), iar instanța învestită cu anularea Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022 emis de Ministerul Justiției a constatat că sunt întemeiate aceste argumente.

Această soluție dată acțiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022 ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților pe acest aspect.

Chiar dacă susmenționata sentință civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecință, în mod greșit prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022.

În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte apreciază, dar de această dată, în acord cu instanța de fond, că această condiție instituită de textul de lege nu este îndeplinită în cauză, întrucât, executarea unei obligații stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Recurentul-reclamant nu a fost lipsit de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a fi afectată grav situația materială a acestuia. De altfel, recurentul-reclamant nu a făcut dovada și nici măcar nu a susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe altă parte, așa cum a reținut și judecătorul fondului, în cazul în care ordinul în discuție s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lui ar fi ușor de reparat.

Cât privește prejudiciul de imagine invocat de recurentul-reclamant, se reține că acesta este o critică invocată pentru prima dată în recurs, astfel că, în raport de art. 478 alin. (3) C. proc. civ., instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor critici noi, ce nu au fost invocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

În prezentul litigiu, chiar dacă s-a reținut existența cazului bine justificat, nu s-ar putea dispune suspendarea executării Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022, având în vedere neîndeplinirea condiției pagubei iminente, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 136/2022 din 3 iunie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 aprilie 2023.