ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1976/2023

Ședința publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 22.10.2021, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății au solicitat anularea următoarelor articole din Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5338/01.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 1082/01.10.2021, așa cum a fost modificat prin Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5349/06.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 2041/06.10.2021:

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au solicitat și suspendarea tuturor dispozițiilor menționate la punctul 1 până la soluționarea prin hotărâre definitivă a cauzei.

2.1. În primul ciclu procesual, prin sentința nr. 318 din 6 decembrie 2021, Curtea de Apel Cluj a admis excepția inadmisibilității petitului II al acțiunii privind suspendarea executării actului administrativ contestat, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății și a respins acest petit privind suspendarea executării actului administrativ contestat din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil; a admis excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A., B. și C., iar prin decizia nr. 2996 din 25 mai 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul antereferit, a casat, în parte, sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în ceea ce privește acțiunea în anulare, menținând, totodată, dispozițiile sentinței cu privire la cererea de suspendare a executării.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 8 august 2022, sub dosar nr. x/2021.

2.2. În al doilea ciclu procesual, prin sentința nr. 257 din 3 octombrie 2022, Curtea de Apel Cluj:

- a admis excepția lipsei calității procesuale active, invocată din oficiu de instanță;

- a respins excepția lipsei de interes, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății, în parte ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă și în rest ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței de fond, pronunțată în al doilea ciclu procesual, au declarat recurs reclamanții A., B. și C., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea excepției lipsei calității procesuale active și admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

O primă critică formulată privește excepția lipsei calității procesuale active, care a fost admisă de instanța de fond, întrucât reclamanții au criticat anumite vătămări pe care le-ar suferi copiii lor, iar acțiunea nu este formulată de către copii reprezentanți de părinți.

Recurenții-reclamanți apreciază că această soluție este pronunțată de instanță, pe de o parte, cu încălcarea normelor de drept care le conferă drepturi proprii în ceea ce privește creșterea, educarea, sănătatea, dezvoltarea fizică și psihică a copiilor, iar, pe de altă parte, că motivarea instanței este una contradictorie și include motive străine de natura cauzei.

Prin admiterea excepției, instanța a golit de conținut drepturile lor părintești.

Faptul că în cuprinsul cererii de chemare în judecată au indicat că dispozițiile actului normativ atacat afectează sănătatea, dezvoltarea fizică și psihică a copiilor lor, nu înseamnă că doar copii, prin reprezentanții lor, ar putea acționa împotriva acestor dispoziții nelegale, ci, susțin recurenții-reclamanți, și ei pot acționa în nume propriu având în vedere drepturile care intră în cuprinsul autorității părintești care conferă posibilitatea părinților de a se îngriji de sănătatea, dezvoltarea fizică și psihică a copilului, de educația, învățătura copilului, potrivit propriilor convingeri.

În mod evident, obligativitatea purtării măștii în școli afectează sănătatea și dezvoltarea fizică și psihică a copiilor.

Recurenții-reclamanți se referă și la o situație de discriminare între elevii vaccinați, elevii nevaccinați care se testează și elevii nevaccinați care nu se testează, cauzată de astfel de măsuri nelegale, care afectează drepturile recurenților-reclamanți de a asigura accesul la școală a copiilor, sănătatea și dezvoltarea fizică și psihică a acestora.

O a doua critică vizează soluția de respingere, ca neîntemeiată, a acțiunii, în ceea ce privește petitul 6 (privind organizarea sălilor de clasă, în ceea ce privește obligarea purtării în permanență a măștii de protecție în interior de către elevi și de către personalul didactic/didactic auxiliar/nedidactic), petitul 7 (privind organizarea accesului în unitatea de învățământ, în ceea ce privește interzicerea accesului în unitatea de învățământ a părinților/altor însoțitori, cu excepția cazurilor excepționale aprobate de conducerea școlii), petitul 9 (privind comunicarea de instrucțiuni/informații pentru părinți, în ceea ce privește interzicerea accesului părinților/aparținătorilor în curtea unității de învățământ cu excepția ceremoniilor de deschidere a anului școlar sau a cazurilor speciale pentru care există aprobarea conducerii școlii).

În cadrul acestei critici, arată că, în mod nelegal instanța a apreciat că măsurile contestate sunt prevăzute de lege (art. 41 din Legea nr. 55/2020 și art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020). Or, dacă se analizează conținutul acestor dispoziții, se constată că nu există prevederi exprese din care să rezulte că prin lege s-a dispus purtarea obligatorie a măștilor în școală, că s-ar fi interzis accesul părinților/aparținătorilor în școli.

Faptul că art. 41 din Legea nr. 55/2020 și art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020 permit ca prin ordin comun al Ministerului Educației și Ministerului Sănătății să se dispună măsuri privind desfășurarea activității în unitățile de învățământ nu echivalează cu o prevedere legală prin care să se dispună măsurile atacate. Nu se poate vorbi de o restrângere a drepturilor prin art. 41 din Legea nr. 55/2020 și art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020 în aceste condiții.

Restrângerea efectivă a drepturilor ce face obiectul cererii de chemare în judecată a avut loc prin Ordinul nr. 5338/2021 cu modificările ulterioare, iar nu prin Legea nr. 55/2020 și O.U.G. nr. 141/2020.

Nu se poate vorbi de o restrângere a unor drepturi prin lege așa cum prevede art. 53 din Constituție, ci de o restrângere printr-un ordin care reprezintă un act normativ inferior legii.

Art. 13 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 55/2020 a prevăzut obligativitatea purtării măștii doar în spațiile publice, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă și nu în școli. Deci legiuitorul a intervenit direct acolo unde a considerat că se impune obligativitatea măștilor de protecție, ceea ce nu este cazul de față.

În opinia recurenților-reclamanți, accesul părinților în școală nu trebuia interzis, o astfel de măsură fiind în mod evident o măsură care nu era necesară (copiii oricum interacționau acasă cu părinții), disproporționată, întrucât a anulat drepturile lor părintești.

Chiar instanța de fond admite (pag. 25 din sentința atacată) posibilitatea ca măsurile luate de autorități să fie inutile, apreciind, totodată, că se află în imposibilitate de a aprecia care din măsurile luate au fost cu adevărat eficiente și care nu au fost eficiente.

În concluzie, susțin că soluția instanței de fond de a respinge, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată a fost dată cu încălcarea normelor de drept invocate, iar motivarea instanței este una contradictorie prin faptul că se admite că nu se cunoaște nimic sigur despre acest virus, că s-ar putea ca măsurile luate să fie inutile și cu toate acestea, instanța apreciază că ne aflăm în prezența unor măsuri necesare într-o societate democratică și proporționale.

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Educației nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. În ceea ce privește excepția nulității recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Sănătății, Înalta Curte constată că recurenții-reclamanți, prin cererea de recurs, au formulat critici care se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

II.2. În ceea ce privește fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziții se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat.

II.2.1. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește criticile prin care se susține că sentința nu este motivată corespunzător și care se încadrează în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte le va respinge, ca nefondate.

În speță, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

De principiu, un raționament logico-juridic neconvingător poate conduce la concluzia nemotivării/motivării necorespunzătoare, însă, nu aceasta este situația în speță. Recurenții-reclamanți nu agreează raționamentul judecătorului fondului, nefiind în acord cu acesta, însă, un astfel de dezacord nu echivalează cu o nemotivare/motivare necorespunzătoare a hotărârii. O interpretare diferită de cea agreată de recurenții-reclamanți a dispozițiilor legale incidente raportate la starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză nu echivalează cu absența motivării, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Este îndeplinită astfel în cauză cerința motivării hotărârii judecătorești, care constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu judecătoresc, precum și mijlocul prin care se dă posibilitatea de a se exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil, în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În concluzie, nu este incident motivul de nelegalitate a hotărârii pronunțate în fond prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea cuprinzând motivele pe care se întemeiază și, în același timp, necuprinzând motive contradictorii în raport cu dispozitivul hotărârii.

II.2.2. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate, de asemenea.

De altfel, în dezvoltarea acestui motiv de recurs, în cea mai mare parte, recurenții-reclamanți au preluat aceleași argumente prezentate în fața instanței de fond, fiind fără putere de tăgadă că nemulțumirea lor vizează, în esență, modul în care aceasta a tranșat cauza, în sensul respingerii în tot a pretențiilor deduse judecății.

Printr-o primă critică circumscrisă motivului de casare analizat, reclamanții critică modalitatea de soluționare de către prima instanță a excepției lipsei calității lor procesuale active, apreciind în esență că, în cauză, calitate procesuală activă pot avea doar reclamanții, fiind îndreptățiți să acționeze în nume propriu dacă sănătatea, educația, dezvoltarea psihică și fizică a copiilor lor este afectată, iar nu copii, prin reprezentanții lor.

Înalta Curte constată că această critică este nefondată.

Controlul judiciar declanșat de recurenții-reclamanți are ca obiect anularea unor articole din Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5338/01.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 1082/01.10.2021, așa cum a fost modificat prin Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5349/06.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 2041/06.10.2021, respectiv al art. 3 alin. (5) și alin. (8), art. 6 alin. (5) și alin. (7), art. 8 lit. c), precum și Capitolul II pct. I lit. b) și pct. 2, Capitolul III pct. 2 lit. a) și b), Capitolul V pct. 11, Capitolul VI pct. 1 lit. e) și pct. 2 lit. f) din Anexa la Ordin, toate aceste norme, referindu-se la obligativitatea purtării măștii de protecție cu ocazia simulării la examenele naționale, modalitatea desfășurării orelor de educație fizică, testarea elevilor, participarea elevilor vaccinați împotriva virusului SARS-CoV-2 sau a celor trecuți prin boală la cursuri cu prezență fizică, interdicția prezentării la cursuri a elevilor care au fost testați și așteaptă rezultatele ori a celor care locuiesc cu o persoană simptomatică care a fost testată și așteaptă rezultatele, obligativitatea purtării măștii de protecție în interiorul unității de învățământ de către elevi, personalul didactic și didactic auxiliar; interzicerea accesului în unitatea de învățământ a altor însoțitori/aparținători (diferiți de părinți), obligativitatea purtării măștii de protecție de către întreg personalul unității de învățământ precum și la orele de specialitate din învățământul vocațional; cadrul în care elevii pot îndepărta masca în cantinele din unitătile de învățământ; obligativitatea purtării măștii de către elevi în spațiile comune din internatele școlare și căminele studențești.

Înalta Curte reține că în materia contenciosului administrativ, legitimarea procesuală activă derivă, așa cum rezultă din prevederile art. 52 din Constituție și art. 1 din Legea nr. 554/2004, din faptul vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; prin urmare, au calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ persoanele fizice și juridice care se consideră vătămate în drepturile lor sau în interesele lor legitime.

De asemenea, potrivit art. 32 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., "(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia:/.../b) are calitate procesuală", iar potrivit art. 36 din același Cod, "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond."

În consecință, calitatea procesuală este determinată de transpunerea în plan procesual a subiectelor raportului juridic de drept substanțial dedus judecății.

Având ca reper aceste dispoziții legale, în contextul factual anterior expus, Înalta Curte constată că, în mod corect a reținut instanța de fond că reclamanții A., B. și C. nu acționează în calitatea lor de reprezentanți legali, în numele copiilor lor minori lipsiți de capacitate de exercițiu, respectiv acțiunea nu este formulată de minorul cu capacitate de exercițiu restrânsă asistat de părinte, deci nu se menționează că persoana care a formulat acțiunea este doar un reprezentant al titularului, ori îl asistă pe acesta, de vreme ce, măsurile expuse anterior au legătură cu calitatea de elev/cadru didactic/didactic auxiliar/personal al unității de învățământ/însoțitor al elevului (trimiterea se face la orice altă persoană diferită de părinte)/aparținător al elevului (trimiterea se face la orice altă persoană diferită de părinte), deci o calitate diferită de cea de părinte.

Înalta Curte reține că aspectele invocate de recurenții-reclamanți, referitoare la faptul că aceștia pot acționa în nume propriu având în vedere drepturile care intră în cuprinsul autorității părintești (de a se îngriji de sănătatea, dezvoltarea fizică și psihică a copilului, de educația și învățătura copilului, potrivit propriilor convingeri), nu este de natură a legitima reclamanții în formularea acțiunii deduse judecății, în condițiile în care, așa cum a menționat și judecătorul fondului, în cauză, în raport de măsurile anterior expuse, calitatea de persoană vătămată o au: elevii/cadrele didactice/didactice auxiliare/personalul unității de învățământ/însoțitorii elevului (trimiterea se face la orice altă persoană diferită de părinte)/aparținătorii elevului (trimiterea se face la orice altă persoană diferită de părinte).

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția dată de instanța de fond excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților, excepție invocată din oficiu, este legală și reflectă corecta aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 36 C. proc. civ. și a art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

În fine, Înalta Curte constată că nu pot fi primite nici criticile invocate de recurenții-reclamanți în referire la fondul cauzei. În acest sens, recurenții au susținut că instanța a tratat superficial și strict formal cauza, plasând într-un plan nesemnificativ analiza respectării cerințelor proporționalității și nediscriminării în adoptarea măsurii care restrânge drepturi constituționale, precum și analiza nemotivării reale și efective a actului administrativ contestat.

Astfel, în ceea ce privește necesitatea măsurilor într-o societate democratică și proporționalitatea acestora, în mod corect a considerat instanța de fond că reclamanții nu au prezentat motive apte să conducă la anularea măsurilor din actul administrativ contestat, acestea grefându-se în esență pe aspectul că masca nu asigură o protecție adecvată împotriva îmbolnăvirilor cu SARS-CoV-2, este limitată în mod nejustificat posibilitatea exercitării drepturilor părintești prin interzicerea accesului în unitatea de învățământ, este afectată viața de familie fiind încălcate drepturile părintești.

Invocând îngrădirea unor astfel de drepturi, reclamanții au arătat că măsura nu este necesară și nici proporțională cu scopul urmărit, încălcând dispozițiile art. 53 alin. (2) din Constituție.

Însă, în raport de obiectul de reglementare a ordinului în discuție, necesitatea și proporționalitatea măsurii dispuse în mod vremelnic exced controlului de legalitate, ținând strict de oportunitate. Iar în cauză, oportunitatea măsurii se integrează întrutotul puterii discreționare a administrației publice, autoritățile publice emitente fiind învestite cu atributul de a alege soluția care corespunde cel mai bine interesului public, în situația determinată de realitatea socială și medicală.

Înseși argumentele reclamanților, prin care se urmărește demonstrarea caracterului nejudicios al măsurii și lipsa de proporționalitate între măsurile dispuse și scopul urmărit, sunt, în esență, argumente de oportunitate, întemeiate pe ideea de atitudine socială pe care statul și comunitățile ar trebui să o adopte în situația pandemiei de Sars-Cov 2, în raport cu imperativele menținerii calității actului de învățământ și sănătății emoționale a copiilor.

Cât privește situația de discriminare în care s-ar regăsi elevii vaccinați, elevii nevaccinați care se testează și elevii nevaccinați care nu se testează, la care se referă recurenții-reclamanți prin memoriul de recurs, Înalta Curte constată că aceștia nu sunt într-o situație similară. Or, diferența de tratament fără motivare obiectivă și rezonabilă trebuie să privească persoane aflate în situații similare, ca să poată fi invocată discriminarea.

Contrar susținerii recurenților-reclamanți, instanța de fond a reținut în mod corect că măsurile contestate sunt prevăzute de lege, făcând trimitere în acest sens la prevederile art. 41 din Legea nr. 55/2020 și art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020.

În acest context, nu se poate aprecia că drepturile fundamentale ar fi fost restrânse prin Ordinul nr. 5338/2021, ele fiind, în realitate, restrânse chiar de Legea nr. 55/2020 și O.U.G. nr. 141/2020, față de care Ordinul contestat reprezintă doar act de aplicare.

În egală măsură, având în vedere că actele normative de rang superior care stau la baza emiterii Ordinului comun conferă legiuitorului delegat, în exercitarea atribuțiilor sale de normare, posibilitatea de a dispune măsurile în discuție pe baza analizei situației epidemiologice la nivel național, iar o astfel de analiză a avut loc, așa cum a reținut instanța de fond, motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea actului normativ infralegislativ nu poate fi reținut.

Prin urmare, criticile formulate de recurenții-reclamanți prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 și art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul reclamanților, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de B., A. și C. împotriva sentinței civile nr. 257/2022 din 3 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 aprilie 2023.