Decizia nr. 2996/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.10.2021, reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății au solicitat anularea următoarelor articole din Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5338/01.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 1082/01.10.2021, așa cum a fost modificat prin Ordinul comun al Ministerului Educației nr. 5349/06.10.2021 și al Ministerului Sănătății nr. 2041/06.10.2021: 1. Articolul nr. 3 alin. (5), în ceea ce privește obligativitatea purtării obligatorii a măștii de protecție cu ocazia simulării examenelor naționale;

Articolul nr. 3 alin. (8), în ceea ce privește limitarea, la o rata de incidență mai mică de 2/1000 cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor în localitate, a permisivității desfășurării orelor de educație fizică în săli sport/spații interioare fără obligativitatea purtării măștii de protecție;

Articolul nr. 3 alin. (8) în ceea ce privește desfășurarea orelor de educație fizică doar în spații deschise, fără obligativitatea purtării măștii de protecție, dacă rata de incidență este mai mare de 2/1000;

Articolul 6 alin. (5), (6) și 7;

Articolul 8 lit. c);

Capitolul II, Punctul 1, lit. b) din Anexa la Ordinul atacat, privind organizarea sălilor de clasă, în ceea ce privește obligarea purtarea în permanență a măștii de protecție în interior de către elevi și de către personalul didactic/didactic auxiliar/nedidactic;

Capitolul II, Punctul 2 din Anexa la Ordin privind organizarea accesului în unitatea de învățământ, în ceea ce privind interzicerea accesului în unitatea de învățământ a părinților/altor însoțitori, cu excepția cazurilor excepționale aprobate de conducerea școlii;

Capitolul III Punctul 2, lit. a) și b) din Anexă, privind purtarea măștii de protecție în interior de către întreg personalul unității de învățământ, precum și la orele de specialitate din învățământul vocațional;

Capitolul V, Punctul 11 din Anexa la Ordin, privind comunicarea de instrucțiuni/informații pentru părinți, în ceea ce privește interzicerea accesului părinților/aparținătorilor în curtea unității de învățământ cu excepția ceremoniilor de deschidere a anului școlar sau a cazurilor speciale pentru care există aprobarea conducerii școlii.

Capitolul VI, Punctul 1, lit. e) din Anexa la Ordin, privind protocol pentru cantine, care prevede că masca poate fi scoasă doar în momentul la care elevii se așează la masa;

Capitolul VI, Punctul 2, lit. f) din Anexa la Ordin, privind protocolul pentru internate școlare și cămine studențești, în ceea ce privește obligativitatea purtării măștii în spațiile comune. Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au solicitat și suspendarea tuturor dispozițiilor menționate la punctul 1 până la soluționarea prin hotărâre definitivă a cauzei. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 318 din 6 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității petitului II al acțiunii privind suspendarea executării actului administrativ contestat, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății și a fost respins acest petit privind suspendarea executării actului administrativ contestat din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil; a fost admisă excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății prin întâmpinare și a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Ministerul Sănătății, ca inadmisibilă. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 318 din 6 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, au formulat cerere de recurs reclamanții A., B. și C., întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., criticând hotărârea pentru nelegalitate. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., au arătat recurenții că se impunea respingerea excepției inadmisibilității cererii de suspendare față de inaplicabilitatea art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care nu s-a făcut dovada existenței unui Ordin al Ministerului Sănătății prin care să se declare epidemia conform art. 6 din Legea nr. 136/2020, Hotărârea 36/2020 a CNSU nu a fost publicată în Monitorul Oficial iar actul normativ atacat nu are ca scop înlăturarea consecințelor epidemiei ci, acesta se referă la prevenirea îmbolnăvirilor. Consideră că prima instanță a asimilat art. 15 din Legea nr. 554/2004 la art. 14 din lege și a invocat incidența art. 5 alin. (3) care prevede că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 14, deși cererea de suspendare a fost formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar intenția legiuitorului a fost ca art. 5 alin. (3) să fie aplicabil doar în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât există o diferență importantă între cele două cereri de suspendare care produc efecte diferite și care sunt tratate diferit de legiuitor. Or, prin asimilarea cererii de suspendare formulate în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 cu cererea de suspendare care se formulează în baza art. 14, motivele reținute de instanță pentru respingerea cererii de suspendare sunt străine de natura cauzei, fiind incident în cauză și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Recurenții au criticat soluția dată excepției inadmisibilității cererii, subliniind că în cauza de față sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, conform cărora nu este necesară plângerea prealabilă, actul atacat reprezentând un act administrativ care a produs deja efecte și a intrat în circuitul civil. Consideră că finalitatea formulării plângerii prealabile este de a obține de la autoritatea emitentă revocarea actului, dar dacă actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat în circuitul civil, atunci plângerea prealabilă nu mai este obligatorie. De asemenea apreciat că sunt aplicabile în cauză și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât instanța a încălcat și a aplicat greșit normele de drept, considerând că se impune trimiterea cauzei spre rejudecare întrucât instanța nu a intrat în judecarea fondului. 4. Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, susținând că ordinul a cărui suspendare se solicită reglementează măsurile de organizare a activității în cadrul unităților/instituțiilor de învățământ în condiții de siguranță epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-Cov-2, fiind incidente prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Prima instanță a arătat faptul că actul atacat este un act emis pentru înlăturarea consecințelor unei epidemii, nefiind prin urmare posibilă suspendarea sa, reținând totodată că nu suntem în prezența unei încălcări disproporționate având în vedere interesul public major pentru combaterea consecințelor epidemiei și care face să fie necesară executarea actelor administrative emise în acest scop. Referitor la motivele de recurs ce vizează excepția lipsei procedurii prealabile admisă de prima instanță, consideră intimatul-pârât că în mod corect s-a reținut că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispozițiile art. 7 alin. (5) teza IV din Legea nr. 554/2004 nu și cele normative sau asimilate. 5. Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 1 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 25 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților. 6. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se referă la încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond care a admis excepția inadmisibilității acțiunii privind suspendarea executării actului administrativ contestat, deși nu erau aplicabile prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât cererea de suspendare a fost formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar nu în temeiul art. 14 din aceeași lege, intenția legiuitorului fiind, în opinia recurenților, ca art. 5 alin. (3) să fie aplicabil doar în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 14 și nu și în cazul cererilor de suspendare formulate în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate. Conform art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14". Potrivit art. 15 din Legea 554/2004: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. (2) Dispozițiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător (…)". Din interpretarea acestor prevederi legale rezultă că suspendarea executării actului administrativ în condițiile Legii nr. 554/2004 nu este posibilă în considerarea dispozițiilor art. 5 alin. (3) din aceeași lege, indiferent de temeiul cererii de suspendare, având în vedere dispozițiile de trimitere la art. 14 din Legea nr. 554/2004, enunțate în alin. (2) al art. 15 din același act normativ. Cum ordinul atacat în prezenta cauză a fost emis pentru aprobarea măsurilor de organizare a activității în cadrul unităților/instituțiilor de învățământ în condiții de siguranță epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2, în mod corect prima instanță a considerat că nu este posibilă suspendarea acestuia. În ceea ce privește însă excepția inadmisibilității cererii pentru neparcurgerea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că actelor administrative cu caracter normativ li se aplică prevederile alin. (1) și (1) 1 ale art. 7, potrivit cărora plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Cu toate acestea, constată că excepția se impunea a fi respinsă de către prima instanță, în considerarea deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă. Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție, având în vedere că dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție. Sub acest aspect, s-a statuat că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor. În concluzie, deși în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de față, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale. Este de reținut și că prin minuta din data de 5 - 6 mai 2022, a întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înalte Curți de Casație și Justiție și curților de apel dedicate unificării paratacticii în domeniul contenciosului administrativ și fiscal, s-a stabilit că: "în aplicarea art. 14-15 raportat la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării unei Hotărâri de Guvern emisă în baza Legii nr. 55/2020, prin care se instituie sau se prelungește starea de alertă luată pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covid-19, este inadmisibilă. În litigiile având ca obiect anularea/suspendarea actelor administrative cu caracter normativ emise în baza Legii nr. 55/2020 nu este obligatorie procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind incompatibilă cu specificul reglementării speciale". Prin urmare, Înalta Curte observă că hotărârea atacată este lovită de nulitate în condițiile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ. iar, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată aceleiași instanțe, în ceea ce privește acțiunea în anulare. Față de incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurenții-reclamanți subsumate motivelor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., acestea având legătură cu fondul litigiului, urmând să fie avute în vedere la rejudecarea cauzei. Totodată, Înalta Curte va menține dispozițiile sentinței referitoare la admiterea excepției inadmisibilității petitului de acțiune privind suspendarea executării actului administrativ contestat. 7. Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul declarat împotriva sentinței nr. 318 din 6 decembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa în parte, trimițând cauza spre o nouă rejudecată în ceea ce privește acțiunea în anulare, menținând dispozițiile sentinței cu privire la cererea de suspendare a executării. PENTRU ACESTE MOTIVE,