ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3873/2023

Ședința publică din data de 15 septembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 19.11.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022 reclamantul A. a chemat în judecată pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI, B. - Primul Ministru al ROMÂNIEI, C. - Vice Prim Ministru al României, D.- Ministrul Educației și Cercetării, E.- Ministrul Muncii și Protecției Sociale, F.- Ministrul Afacerilor Interne, G.- Secretar de Stat, H.- Secretar de Stat, I.- Secretar de Stat, J.- Secretar de stat, solicitând:

1

), având următorul conținut: "Se interzice desfășurarea de reuniuni cu prilejul unor sărbători, aniversări, petreceri în spații închise și/sau deschise, publice și/sau private"

1

), având următorul conținut: "în toate localitățile se interzice circulația persoanelor în afara locuinței/gospodăriei în intervalul orar 23:00 - 5,00"

1

), având următorul conținut: "(1) în condițiile art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare, se suspendă activitatea piețelor agro-alimentare în spații închise, târgurilor, balaurilor, piețelor mixte și volante și a talciocurilor, definite potrivit art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 348/2004 privind execrcitarea comerțului cu produse și servicii de piața în unele zone publice, cu modificările și completările ulterioare"

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1571 de la data de 21 septembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020, ca inadmisibilă.

A respins excepția tardivității cererii modificatoare, ca neîntemeiată.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților D., I., J., F., C., G., B., E., MINISTERUL AFACERILOR DE INTERNE, MINISTERUL EDUCAȚIEI ȘI CERCETĂRII, MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE, MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, MINISTERUL LUCRĂRILOR PUBLICE ȘI DEZVOLTĂRII ȘI ADMINISTRAȚIEI, MINISTERUL ECONOMIEI, ENERGIEI ȘI MEDIULUI DE AFACERI, MINISTERUL TRANSPORTURILOR, INFRASTRUCTURII ȘI COMUNICAȚIILOR și respinge cererea formulată în contradictoriu cu aceștia ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția inadmisibilității în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020 și respinge acest capăt de cerere ca inadmisibil.

A respins excepția lipsei de interes, excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile și excepția rămânerii fără obiect a capătului de cerere având ca obiect anularea art. I pct. 9 din H.G. nr. 935/2020 ca neîntemeiate.

A admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, și a anulat art. I pct. 1 din H.G. nr. 935/2020.

A respins cererea, în rest, ca neîntemeiată.

1.3 Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. solicitând casarea parțială a hotărârii recurate, iar în rejudecare, să se respingă în tot a acțiunea, ca neîntemeiată.

În esență, în motivare, a arătat că restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în perioada stării de alertă nu a fost dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 935/2020, ci este prevăzută în Legea nr. 55/2020. Contrar aprecierilor instanței de fond, a susținut că H.G. nr. 935/2020 a fost emisă în limitele și în executarea Legii nr. 55/2020.

Instanța de fond nu a dovedit efectiv care sunt motivele de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 935/2020, soluția fundamentându-se, generic, pe aprecierea acesteia că măsurile adaugă la lege, ceea ce nu este permis, prin raportare la dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Actul administrativ normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectele pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au avut ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a SARS-CoV-2.

Protejarea sănătății publice a fost enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impuneau statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației.

În ceea ce privește principiul proporționalității, se poate observa că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, regăsit la art. 34 din Constituția României, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor.

A mai precizat că aplicabilitatea actului administrativ a cărui anulare parțială face obiectul cauzei a încetat, fapt de natură a dispune respingerea, pe fond, a acțiunii reclamantului, ca lipsită de interes.

Totodată, a susținut că sentința atacată afectează grav principiul siguranței juridice, definit ca unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept, precum și pe cel al egalității părților în fața legii, și implicit în fața autorității judecătorești, întrucât în aplicarea uneia și aceleiași legi, mai exact a Legii nr. 55/2020, această soluție a Curții de Apel București fiind diferită și chiar contradictorie în comparație cu cea pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. x/2020.

Sentința recurată în prezenta cauză, fiind generatoare de incertitudine juridică, trebuie înlăturată, prin aplicarea corectă și justă a normelor de drept, întrucât situația din litigiul dedus judecății, respectiv cea care corespunde adevărului, nu poate fi decât una singură, și aceea trebuie să se impună cu autoritate, ca fiind cea corectă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimații – pârâți Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, E. și C. au depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul – pârât Guvernul României prin care au solicitat respingerea cererii de recurs, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă. Pe fondul recursului, au susținut netemeinicia raționamentului primei instanțe care a admis în parte cererea de chemare în judecată.

Intimatul – pârât Ministerul Educației a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului, cu casarea sentinței civile atacate, iar pe fondul cauzei, a formulat concluzii de respingere în totalitate a cererii de chemare în judecată.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor expuse prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul a solicitat anularea art. 1 pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020 și anularea act. 1 pct. 1, pct. 3, pct. 4, pct. 9 din H.G. nr. 935/2020.

Prima instanță de judecată a admis în parte cererea de chemare în judecată, anulând art. I pct. 1 din H.G. nr. 935/2020.

Nemulțumit de soluția pronunțată la judecata de fond, pârâtul Guvernul României a formulat cerere de recurs prin care a solicitat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinței recurate și respingerea cererii de chemare în judecată în integralitate.

Înalta Curte constată hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, în acord cu prima instanță Înalta Curte reține că actul administrativ a cărui legalitate este criticată este o hotărâre de Guvern, ce face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigenței respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat "Ierarhia actelor normative" prevede că "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Faptul că hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, și din prevederile art. 25 lit. c) și art. 37 alin. (1) teza a doua din O.U.G. nr. 57/2019.

Din analiza sistematică a prevederilor legale menționate și ținând cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, instanța de control judiciar reține că hotărârile Guvernului, pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare, în concret, a legii, fără posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilită de legiuitor, în sensul adăugării la lege sau a modificării acesteia prin normele de aplicare.

În ceea ce privește soluția primei instanțe, criticată pe calea prezentei căi de atac, Înalta Curte are în vedere evoluția legislativă din perspectivă temporală, așa cum a fost redată și de prima instanță.

În acest sens, art. I pct. 1 din H.G. nr. 935/2020, a cărui anulare s-a dispus, prevede că la Anexa nr. 2 a H.G. nr. 856/2020, articolul 3 se modifică și va avea următorul cuprins:

"În aplicarea prevederilor art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare, purtarea măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, este obligatorie pentru toate persoanele care au împlinit vârsta de 5 ani, în toate spațiile publice deschise."

Art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 prevede că măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților sunt:

"...d) măsuri de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu."

Anterior modificării dispuse prin H.G. nr. 935/2020, articolul 3 din Anexa 2 la H.G. nr. 856/2020 avea următorul conținut:

"În condițiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, în spațiile publice închise, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măștii de protecție, în condițiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 și art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare."

În mod corect a stabilit prima instanță, raționament care este însușit și de instanța de control judiciar, că dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 au un caracter general și prevăd posibilitatea adoptării unor măsuri de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu.

Însă, dispoziții privind obligativitatea purtării măștii de protecție erau prevăzute de art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, potrivit cărora(în forma anterioară O.U.G. nr. 192/2020):

"Pe durata stării de alertă, prin ordin comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne se poate institui:

a) obligativitatea purtării măștii de protecție în spațiile publice închise, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă;"

Prin O.U.G. nr. 192/2020 publicată în Monitorul Oficial nr. 1042 din 6 noiembrie 2020 s-a prevăzut că articolul 13, lit. a) se modifică și va avea următorul cuprins:

"a) obligativitatea purtării măștii de protecție în spațiile publice, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă;".

Astfel, posibilitatea instituirii obligativității purtării măștii de protecție în toate spațiile publice, inclusiv deschise, a fost prevăzută prin modificările aduse Legii nr. 55/2020 prin O.U.G. nr. 192/2020.

În același timp, prin Decizia nr. 50/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 291 din 25 martie 2022, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 192/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă, în ansamblu.

În considerentele deciziei s-au reținut următoarele aspect relevante:

"50. Examinând fișa procesului legislativ pentru emiterea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 192/2020, Curtea constată că Guvernul a adoptat acest act normativ pe data de 5 noiembrie 2020. Secretariatul General al Guvernului a trimis Consiliului Legislativ proiectul de Ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea unor acte normative prin Adresa nr. x din 6 noiembrie 2020, care a fost înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr. D1200 din 6 noiembrie 2020. Ordonanța de urgență a Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial al României pe data de 6 noiembrie 2020. La aceeași dată, Consiliul Legislativ a dat Avizul favorabil nr. 1134 din 6 noiembrie 2020, conținând un număr de 9 observații și propuneri.

Sintetizând cele anterior expuse, ajungem la concluzia că admiterea în parte a cererii de chemare în judecată s-a realizat urmare a constatării neconstituționalității O.U.G. nr. 192/2000, prin decizia emisă de Curtea Constituțională a României în anul 2022, astfel că prevederile H.G. nr. 935/2020 au rămas fără suport legal.

Prin urmare, față de cele anterior menționate, alegațiile recurentului – pârât, care a susținut faptul că H.G. nr. 935/2020 a fost emisă în concordanță cu prevederile din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, sunt lipsite de relevanță dată fiind soluția de declarare ca neconstituțională a O.U.G. nr. 192/2000, act normativ care a modificat Legea nr. 55/2020.

În continuare, analizând cel de-al doilea set de critici din recurs, relative la excepția lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată, Înalta Curte precizează că actul contestat, respectiv H.G. nr. 935/2020 reprezintă un act administrativ normativ cu caracter complex, instituind diferite măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților și măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc.

În condițiile în care măsurile dispuse prin H.G. nr. 935/2020 sunt de natură să determine restrângeri temporare în exercițiul unor drepturi ale persoanele fizice, în mod corect a stabilit instanța de fond că nu se poate susține reclamantul că nu ar justifica interes, în sens procedural conform art. 33 C. proc. civ., în formularea prezentei acțiuni.

În analiza acestei condiții de exercițiu a dreptului la acțiune în contencios administrativ este determinant faptul că unele dintre măsurile instituite prin actul litigios privesc drepturile afirmate de reclamant, iar în condițiile în care aceste drepturi sunt susceptibile de a fi afectate în exercițiul lor, reclamantul este îndreptățit să se adreseze instanței judecătorești pentru controlul de legalitate asupra actului administrativ cu caracter normativ, chiar dacă acesta nu mai este în vigoare.

Față de aceste precizări, reținând că reclamantul a formulat prezenta acțiune în calitate de persoană pretins vătămată în drepturile sale prin actul administrativ normativ contestat, Înalta Curte constată că acesta a justificat interes în cauză.

În continuare, analizând ultimul set de critici din recurs referitor la contrarietatea de hotărâri și la practica neunitară a instanțelor, Înalta Curte îl apreciază neîntemeiat deoarece soluția primei instanțe în prezenta cauză deși este diametral opusă celei emise în cauza nr. 1261/54/2020, nu este nelegală context în care se impun anumite nuanțări.

Așadar, soluția din prezenta cauză a fost pronunțată la data de 21 septembrie 2022, ulterior publicării în M.Of. al României nr. 291 din 25 martie 2022 a Deciziei nr. 50/2022, care este de imediată aplicabilitate. Interpretarea dată de Curtea Constituțională este obligatorie pentru cauzele pendinte pe rolul instanțelor așa cum se specifică chiar în chiar cuprinsul Deciziei nr. 51/2016: "52. Cu privire la efectele prezentei decizii, Curtea reamintește caracterul erga omnes și pentru viitor al deciziilor sale, prevăzut la art. 147 alin. (4) din Constituție. Aceasta înseamnă că, pe toată perioada de activitate a unui act normativ, acesta se bucură de prezumția de constituționalitate, astfel încât decizia nu se va aplica în privința cauzelor definitiv soluționate până la data publicării sale, aplicându-se, însă, în mod corespunzător, în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată [a se vedea și Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015, (par. 28)].[…]".

În acest sens, Înalta Curte reține faptul că în sentința atacată în cauză, pronunțată la data de 21 septembrie 2022, instanța fondului a trebuit să valorifice considerentele forului constituțional care a declarat neconstituționale prevederile O.U.G. nr. 192/2020, spre deosebire de sentința cu nr. 130 din 26 aprilie 2021(dosar nr. x/2020) în care acest din urmă act normativ s-a aplicat, fiind considerat în vigoare, din perspectivă temporală, neconstituționalitatea acestuia nefiind stabilită decât la un moment ulterior.

Având în vedere cele precizate anterior, Înalta Curte constată că nu se poate confirma în cauză nici existența unor soluții contradictorii în cauze similare și nici o practică neunitară a instanțelor ci este vorba controlul de constituționalitate al legii, care poate lăsa fără eficiență juridică o normă de drept care a fost apreciată de Curtea Constituțională a României ca fiind neconformă cu Constituția.

În raport de toată argumentația expusă în paragrafele precedente, Înalta Curte reține că niciuna dintre criticile recurentului-pârât expuse și dezvoltate în calea de atac de față nu este întemeiată și nu poate fi de natură a conduce la reformarea sentinței civile din perspectiva dorită de parte.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 1571 din 21 septembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 septembrie 2023.