ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 299/2022

Ședința publică din data de 20 ianuarie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a CAF, la data de 03.11.2020 cu nr. x/2020 reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București au solicitat următoarele: anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 și 4 ale Anexei nr. 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților; anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020.

Prin sentința civilă nr. 1140/04.11.2020 pronunțată de Curtea de Apel, secția a IX-a CAF, s-a admis excepția necompetenței materiale a Completului C7 Fond III specializat în materia judecării cauzelor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 136/2020, în privința capetelor de cerere având ca obiect emiterea ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 856/2020 și anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru situații de urgență nr. 24/19.10.2020, modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020 și s-a declinat competența de soluționare a acestor cereri în favoarea unui complet de fond nespecializat al Curții de Apel București - Secțiile de contencios administrativ și fiscal; s-au disjuns capetele de cerere în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale a Completului C7 Fond III și s-a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "ordonanță președințială" și ca părți reclamantele și pârâții Guvernul României și Comitetul Municipiului București pentru situații de urgență, dosarul nou constituit urmând a fi repartizat aleatoriu unui complet de fond nespecializat al Curții de Apel București - Secțiile de contencios administrativ și fiscal; a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de emitere a ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020; s-a respins cererea de emitere a ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020, ca inadmisibilă.

În urma disjungerii cauzei, s-a constituit, la data de 04.11.2020, dosarul numărul x/2020 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a CAF.

Prin cererea modificatoare nr. 3 a cererii de chemare în judecată, reclamantele au solicitat următoarele: anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 și 4 ale Anexei nr. 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților; anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 935/05.11.2020 pentru modificarea și completarea anexelor nr. 2 și 3 la Hotărârea Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-1, respectiv a art. I pct. 1; anularea parțială a Hotărârii de Guvern din 12.11.2020 privind prelungirea stării de alertă începând cu 14.11.2020 în ceea ce privește obligativitatea purtării măștii de protecție în spații publice deschise; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin hotărârea nr. 25/19.10.2020; anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 26/02.11.2020 și obligarea Guvernului României și Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență să emită acte de punere în executare a Legii nr. 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României si Deciziile Curții Constituționale, fără a substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a solicitării de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 856/2020 și a Hotărârii Guvernului nr. 935/2020 și a invocat excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispozițiile art. 997 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București a solicitat respingerea acțiunii și a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență în ceea ce privește primele două petite ale acțiunii.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, fie pe cale de excepție, ca inadmisibilă, fie pe fond, ca neîntemeiată.

Reclamantele A., B. Și C. au formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale a României prin care au invocat excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 55/2020.

Prin sentința civilă nr. 1317 din 27 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, secția a IX-a CAF în privința capetelor de cerere prin care s-a solicitat anularea Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență și a cererii de obligare a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, și declină competența de soluționare a acestor cereri în favoarea Tribunalului București SCAF. A disjuns capetele de cerere în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, secția a IX-a și a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "acțiune în anulare act administrativ" și ca părți reclamantele și pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență prin Prefectul Municipiului București, dosarul nou constituit urmând a fi înaintat la Tribunalul București SCAF, a respins excepția de netimbrare, ca neîntemeiată, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie, a respins excepția inadmisibilității acțiunii față de lipsa plângerii prealabile, ca neîntemeiată, a respins excepția lipsei de interes în formularea cererii de anulare a hotărârilor de guvern, ca neîntemeiată, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență prin Prefectul Municipiului București față de capetele de cerere prin care se solicită anularea hotărârilor de guvern și a respins aceste capete de cerere formulate în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență prin Prefectul Municipiului București, ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantele A., B. Și C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului și intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, prin care s-a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020 și obligarea pârâtului Guvernul României să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, ca neîntemeiată. A admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale a României, a dispus sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a Legii 55/2020.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele A., B. și C. au declarat recurs apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ.).

a) Concluziile instanței potrivit cărora hotărârile de Guvern atacate au fost emise cu respectarea dispozițiilor legale, fără a se comite un exces de putere și fără a fi încălcate prevederile constituționale, CEDO și comunitare sunt netemeinice și nelegale, fiind date cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

Instanța nu a analizat cnticile cu privire la faptul că Guvernul a emis O.U.G. nr. 192/2020 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituția României, deoarece a modificat Legea nr. 55/2020, respectiv art. 13 din Legea nr. 55/2020 în sensul introducerii obligativității purtării măștii de protecție și în spațiile publice deschise, afectând astfel drepturi fundamentale (prima instanță reținând de altfel că obligativitatea purtării măștii de protecție afectează dreptul la viața privată).

Drept urmare, concluzia potrivit căreia condiția ca măsura "să fie prevăzută de lege, a fost respectată" este eronată.

Sunt totodată eronate concluziile primei instanțe privind dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 potrivit cărora în baza acestor dispoziții Guvernul poate să dispună orice alte măsuri restrictive sanitare, inclusiv cu privire la purtarea măștii de protecție, deoarece această interpretare încalcă art. 53 din Constituția României, art. 8 CEDO si art. 7 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE potrivit cărora măsurile restrictive de drepturi pot fi prevăzute numai de lege (ca act formal al Parlamentului potrivit dreptului intern).

Susținerile primei instanțe potrivit cărora legiuitorul român nu a putut să prevadă de la început în cuprinsul Legii 55/2020, în mod exhaustiv toate măsurile (în special cele sanitare) necesar a fi luate pentru protejarea sănătății și vieții persoanelor împotriva pandemiei Covid -19 nu pot fi reținute de instanța de recurs. Legea nr. 55/2020 a fost adoptată de Parlamentul României în termen de 48 ore de la depunerea proiectului. Drept urmare, nimic nu reținea Guvernul, dacă considera necesar a fi introduse și alte măsuri, neprevăzute expres în Legea nr. 55/2020 să depuă un proiect de completare a Legii nr. 55/2020 în Parlament și să solicite să fie adoptat în procedură de urgenață, astfel încât drepturile fundamentale să fie restrânse în conformitate cu art. 53 din Constituția României, respectiv de autoritatea abilitată - parlamentul României.

b) Instanța face în mod repetat referiri la notorietatea unor situații prezentate în mass-media astfel încât se cuvine de la bun început să stabilim condițiile în care mass-media a acționat pe parcursul pandemiei.

In conformitate cu disp. O.U.G. nr. 63/2020 pentru organizarea și desfășurarea unor campanii de informare publică în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea COVID-19, Guvernul României, adică pârâtul din prezenta cauză, a alocat sume considerabile pentru mass-media.

De altfel, ar fi cuvenit de menționat și Raportul Comisiei Europene privind statul de drept pe anul 2020, unde se reține:

"Există sesizări potrivit cărora publicitatea de stat este utilizata de stat ca metodă di exercitare a influenței. MPM 2020 semnalează că acest lucru implică un risc ridicat la adresa pluralismului mass-mediei. Potrivit părților interesate, există lacune în legislație în ceea ce privește cerințele de publicare, acesta fiind considerat un factor care contribuie la lipsa de transparență și la potențialul de utilizare abuzivă,,

c) În ceea ce privește faptul că H.G.-urile atacate nu au fost emise la propunerea ministrului afacerilor interne, în acord cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, dar că recurentele nu au dovedit o vătămare și, în plus, notele de fundamentare au fost contrasemnate de ministrul afacerilor interne, precum și de toți miniștrii care compun guvernul, subliniază că:

- vătămarea a fost dovedită prin însăși adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ care conduce la restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți, astfel cum constată și instanța, nefiind nevoie de dovedirea unei alte vătămări distincte

- de altfel, nulitatea în contenciosul administrativ are caracteristici proprii, nefăcându-se în această materie distincția din materie civilă cu privire la nulitatea relativă și nulitatea absolută.

Prin urmare, aceste încălcări procedurale nu puteau fi acoperite prin simpla contrasemnare ulterioară a actelor administrative.

d) în ceea ce privește imposibilitatea instanței de a se substitui instanței de contencios constituțional, recurentele au prezentat în cuprinsul cererii introductive, precum și cererilor modificatoare faptul că instanța în general are obligația de a aplica în mod direct dreptul UE și CEDO în dreptul intern, însemnând că poate înlătura de la aplicare anumite dispoziții naționale, precum și să facă o interpretare în lumina jurisprudenței CJUE și CEDO.

Fiind evidente încălcările prin prisma nu a Constituției României, ci a dispozițiilor art. 8 CEDO și art. 7 Carta Drepturilor Fundamentale a UE, chiar și în lipsa unei decizii prin care să fie declarată neconstituționalitatea Legii nr. 55/2020 cu care CCR a fost sesizată, instanța poate analiza aceste încălcări.

De altfel, instanța face o analiză a faptului că legiuitorul a adoptat în mod nefericit art. 5 din Legea nr. 55/2020 și abia cu această ocazie își depășește atribuțiile constituționale deoarece oferă o interpretare tocmai în contra voinței legiuitorului, oferind chiar sugestii despre cum ar fi trebuit reglementate aceste categorii de restrângeri ale exercițiului unor drepturi și libertăți și, ce este și mai grav, emite argumentația juridică a soluției cu privire la cele deduse judecății prin raportare tocmai la cum ar fi trebuit legiuitorul să legifereze.

e) în ceea ce privește necesitatea măsurii purtării măștii de protecție în spațiile publice deschise instanța nu a analizat sub niciun aspect criticile recurentelor că această măsură nu a reprezentat o măsură efectivă în combaterea transmiterii virusului, iar Guvernul nu a justificat în niciun fel de ce se impunea măsura, nefiind nicio mențiune în analizele de risc depuse.

f) în ceea ce privește reținerile primei instanțe potrivit cărora recurentele nu au dovedit cu acte medicale impactul negativ al purtării măștii de protecție asupra sănătății, nu poate fi reținut de către instanța de recurs. O asemenea argumentare ar însemna ca cetățeanul să se auto-îmbolnăvească și abia apoi să se adreseze instanței că măsura impusă are efecte negative asupra stării de sănătate.

g) In ceea ce privește proporționalitatea ingerinței precum și faptul că nu ne putem raporta la situații particulare, recomandările sunt în sensul purtării măștii numai în locurile în care nu s-ar putea asigura distanțarea și atunci când petrecem mai mult de 15 minute împreună, cu precădere în spațiile publice închise care nu permit ventilarea încăperilor.

În altă ordine de idei, din moment ce drepturile consacrate în CEDO sunt drepturi individuale, faptul că instanța menționează că dreptul la viață și dreptul la sănătate publică sunt prioritare în fața dreptului la viață privată denotă o neînțelegere a specificului drepturilor omului consacrate la acest nivel.

Un drept al omului nu are o importanță mai mare sau mai mică prin raportare la alt drept și nici vreo prevalentă. Acolo unde Statele Membre la CEDO au considerat că ar fi normal să existe o relativizare a dreptului, a introdus mecanismul ingerințelor prin raportare la situații specifice, cum ar fi în cazul nostru ingerința în dreptul la viață privată motivată de protecția sănătății, dar fară a se considera că se acordă o prevalentă dreptului Ia sănătate publică în fața dreptului la viață privată, cu componenta sa, dreptul la aparență fizică.

In concluzie, consideră că purtarea măștii în spații deschise poate fi cel mult o recomandare, dar nu o obligativitate sau, cel mult, legiuitorul ar fi putut să o instituie numai cu privire la locurile cunoscute ca atare ca fiind aglomerate, dar în niciun caz în privința oricărui spațiu deschis.

3.2. Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident împotriva SC nr. 1317/27.11.2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul indicat, cu privire la soluția dată de către instanță excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile și excepției lipsei de interes.

In ceea ce privește soluția dată inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, arată următoarele:

Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, a invocat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Astfel, legiuitorul a înțeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanței cu soluționarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligații fiind una dintre condițiile sine qua non ale admisibilității în principiu a acțiunii.

Mai mult decât atât, potrivit prevederilor imperative ale art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează obiectul acțiunii judiciare în această materie, "persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) litt. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale".

Totodată, potrivit articolului 193 din C. proc. civ., sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Așadar, nu numai ca persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanței, ci aceasta trebuie să aștepte și comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecății cererea vizând anularea actului administrativ.

Per a contrario, este prematură acțiunea formulată de persoana care se consideră vătămată în situația în care aceasta s-a adresat instanței de contencios administrativ, fără a mai aștepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile și, pe de altă parte împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 LCA.

Acest raționament rezultă și din prevederile art. 11 alin. (1) lit. a), c) și d) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care statuează că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă fie de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fie de la data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a plângerii prealabile, neexistând nicio altă prevedere derogatorie de la acest regim juridic, care să permită introducerea unei astfel de cerere de chemare în judecată anterior formulării plângerii prealabile.

Față de aceste prevederi legale imperative, soluția primei instanțe este nelegală, întrucât a extins efectele dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și asupra actelor administrative cu caracter normativ.

În ceea ce privește obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, ea subzistă chiar și după modificările aduse dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepția reglementată prin alineatul nou introdus vizând, în opinia instituției recurente, actele administrative cu caracter individual.

Această opinie se bazează pe faptul că legiuitorul, completând dispozițiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispozițiile alin. (1) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.

Or, atâta timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privință Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de sub art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte, cu conținutul art. 7 alin. (1) din același act normativ care stabilește termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidență, este aceea a obligativității efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acțiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.

În speța concretă, dacă legiuitorul voia să excepteze actele administrative cu caracter normativ de la procedura plângerii prealabile, ar fi reglementat corespunzător aceste excepții în cuprinsul Legii nr. 55/2020.

Pe de altă parte, logica recursului ierarhic sau grațios este aceea de a permite emitentului unui act administrativ sau organului ierarhic superior acestuia de a verifica, anterior investirii unei instanțe de judecată, legalitatea și temeinicia emiterii actului dedus judecății.

În mod evident, în raport de prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, o eventuală revocare a actului devine imposibilă, din punct de vedere juridic, în condițiile în care actul respectiv a intrat în circuitul civil și a produs (la timpul trecut) efecte juridice.

Aceasta este logica juridică care a determinat modificarea legii și înlăturarea obligației de efectuare aplângerii prealabile pentru actele care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004).

Toată această argumentație se susține și se justifică numai în cazul actelor administrative cu caracter individual.

Pe de altă parte, actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice în continuare, până la o eventuală revocare/abrogare sau modificare.

Pe cale de consecință, în cazul acestora, plângerea prealabilă se justifică și este obligatorie.

În cauza de față, recurentele - reclamantele au introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorității emitente revocarea actului administrativ cu caracter normativ dedus judecății, prezentul demers fiind, astfel, inadmisibil, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile ce țin de valabilitatea dreptului de a acționa, în speță îndeplinirea procedurii prealabile.

Așadar, se reține că recurentele nu au înțeles să se conformeze dispozițiilor legale imperative, prin aceea că au învestit instanța de judecată cu soluționarea prezentei cauze la data de 28.10.2020, fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care urmează să constatați că demersul reclamantelor în justiție e profund viciat ab initio și, pe cale de consecință, neavenit sub aspectul admisibilității.

În aceste împrejurări, având în vedere faptul că recurentele nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepție peremptorie, dirimantă, singura soluție posibilă în prezenta cauză era aceea a respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Recurentul nu formulează critici efective în ceea ce privește soluția dată excepției lipsei de interes în forumularea cererilor de anulare a H.G.

4.1. Intimatele reclamante au formulat întâmpinare la recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne, solicitând respingerea lui ca neîntemeiat.

4.2. Guvernul României, intimat-pârât, a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de recurentele-reclamante A., B. și C. solicitând respingerea acestuia.

4.3. Intimatul M.A.I. a depus întâmpinare la recursul declarat de recurentele A., B. și C. împotriva sentinței civile nr. 1317/27 noiembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, apreciind că prima instanță a pronunțat o soluție legală, motiv pentru care solicită respingerea lui.

Arată că, potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiție poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia justifică un interes.

Dat fiind faptul că, la acest moment, hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că recurentele nu ar obține nici un beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de admitere a recursului.

Pe fondul recursului, solicită respingerea lui, ca neîntemeiat.

Prin încheierea de ședință din 15.04.2022, Înalta Curte a admis cererea reclamantei recurente A. de preschimbare a termenului de judecată acordat inițial pentru data de 6.10.2022, la data de 27.05.2022.

La data de 30.09.2021, prin încheiere de ședință, în ceea ce privește cadrul procesual, s-a constatat că recurentele reclamante nu au înțeles să formuleze recurs și în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul mun. București, astfel că acesta nu are calitate procesuală pasivă în recurs iar excepțiile invocate prin întâmpinare nu vor face obectul analizei instanței.

De asemenea, prin practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepțiile nulității recursului principal invocată pe cale de întâmpinare de către recurentul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne și de către intimatul - pârât Guvernul României și excepția nulității recursului incident invocată prin întâmpinare de către recurentele - reclamante, reținând că au fost invocate motive de nelegalitate ce se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Analizând motivele de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de părți sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Cu referire la incidența art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greșit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurenții să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluționată de instanța de recurs, ci trebuie ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de anularea parțială a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020 și obligarea pârâtului Guvernul României să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise.

6.1. Cu privire la recursul incident, prima instanță a respins excepția excepției inadmisibilității acțiunii față de lipsa plângerii prealabile, reținând că reclamantele au invocat incidența în cauză a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 care stabilesc următoarele:

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Arată instanța de fond că a pretinde persoanelor care invocă vătămarea drepturilor și intereselor lor legitime prin acte administrative cu caracter normativ, acte care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, obligația de a îndeplini procedura prealabilă, în pofida actualului conținut al prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, ar însemna să se impună acestor persoane obligația de a urma o conduită care nu reiese cu claritate din cuprinsul Legii 554/2004.

Înalta Curte achiesează acestor susțineri, observând că, potrivit art. 7 alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative normative poate fi formulată oricând.

În același timp, potrivit art. 7 alin. (5) din același act normativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative ce nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.

Înalta Curte constată că, din perspectiva plângerii prealabile, acțiunea introductivă se află într-o situație de excepție, motiv pentru care aceasta nu mai este necesar a fi formulată. Se are în vedere caracterul particular al actelor administrative cu caracter normativ contestate, privind prelungirea stării de alertă în România în intervalul octombrie- decembrie 2020, fiecare dintre ele producând efecte pentru o perioadă de timp determinată.

În mod tradițional, plângerea prealabilă pentru revocarea unui act normativ, prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004, ar putea fi formulată oricând, însă conform art. 8 din Legea 554/2004 autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Or, această situație ar conduce, dată fiind aplicarea limitată în timp a actelor normative analizate, la imposibilitatea reclamanțelor de a introduce acțiunea pe perioada când actele normative își produc efectele și ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție și implicit la o denegare de dreptate.

În speța dedusă judecății, actele administrative cu caracter normativ au intrat în circuitul civil, au produs efecte juridice iar în urma hotărârilor de guvern adoptate s-au emis alte acte administrative cu caracter normativ sau individual astfel încât acestea nu mai pot fi considerate ca având aptitudinea de a putea fi revocate de către emitenții acestora, așa cum corect sesizează și intimatele reclamante.

În ceea ce privește eventuala lipsă de interes a reclamantelor în promovarea acțiunii, din conținutul cererii de recurs formulate de M.A. I se observă că acesta nu aduce critici efective soluției instanței de fod cu privire la excepția arătată astfel că Înalta Curte apreciază că nu a fost învestită cu o analiză a hotărârii recurate, sub acest aspect.

De altfel, instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 stabilesc dreptul oricărei persoane vătămate "într-un drept al său ori într-un interes legitim" de a formula acțiune în fața instanței de contencios administrativ prin care să solicite "recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim."

Noțiunea de "interes legitim" regăsită în cuprinsul Legii 554/2004 este esențial diferită și nu poate fi confundată cu interesul - condiție de exercițiu a acțiunii în contencios administrativ, interes care de asemenea trebuie să îndeplinească condiția de a fi legitim.

Arată judecătorul fondului că cele două noțiuni definite de lege sunt noțiuni de drept administrativ material și nu trebuie confundate cu interesul - condiție de exercițiu a acțiunii civile, privit ca fiind folosul practic urmărit prin promovarea acțiunii sau pentru continuarea exercitării acesteia.

În cauză, pornind de la faptul că efectele actelor administrative în discuție se produc erga omnes, deci și asupra reclamantelor, acestea se pot adresa instanței de contencios administrativ solicitând anularea lor.

Raționamentul instanței de fond este valid, Înalta Curte subliniind că prevederile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea 554/2004 menționează într-adevăr această teză și anume că persoanele fizice și juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Reclamantele au invocat interesul legitim public în sensul că hotărârile de guvern analizate, care prelungesc starea de alertă și impun obligativitatea purtării măștii în spațiile deschise, nu constituie un mijloc adecvat pentru gestionarea pandemiei și că se restrâng drepturi fundamentale contravenind art. 53 din Constituție având în vedere că restrângerea nu este proporțională și nici necesară în situația concretă.

Totodată, reclamantele au invocat și interesul legitim privat, în condițiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea 554/2004, arătând că instituirea obligației de a purta mască de protecție în spațiile publice deschise determină, în opinia lor, restrângerea dreptului lor la viață privată, garantat de art. 8 din CEDO, din următoarele perspective: aspectul dorit și impactul negativ asupra stării de sănătate al acestei măsuri.

6.2. În privința recursului declarat de reclamante, nu se poate susține lipsa interesului părților în susținerea lui, faptul că actele administrative și-au epuizat efectele permițându-le totuși acestora, în măsura admiterii acțiunii, să solicite despăgubiri, în condițiile art. 19 din L.554/2004.

Înalta Curte constată că prin actele administrative atacate se prelungește starea de alertă pe teritoriul României și se statuează, printre alte măsuri, asupra obligativității purtării măștii în spațiile deschise.

Continuarea acestei politici se fundamentează pe datele evidențiate în actele preparatorii ce stau la baza emiterii H.G.-urilor atacate în speță și care confirmă, pe baza evaluării factorilor de risc prevăzuți de art. 3 alin. (4) din Legea 55/2020, menținerea aceleași situații de risc la nivel național ca și cea care a stat la baza adoptării hotărârilor de guvern de instituire respectiv menținere a stării de alertă anterioare.

Actele preparatorii constată și o creștere a numărului mediu de cazuri de îmbolnăvire în intervalul de referință, pe baza căruia s-au adoptat actele administrative de prelungire a stării de alertă anterioare. Analiza realizată în actele preparatorii a reliefat existența unei transmiteri comunitare extinse și o creștere a numărului de zone tip focar prin prisma imposibilității desfășurării anchetelor epidemiologice riguroase. Totodată s-a constatat o creștere a numărului de ocupare a paturilor existente disponibile atât pe secțiile ATI cât și în spitalele destinate pentru pacienții infectați cu Covid-19 .De asemenea s-a constatat o lipsă a personalului medical necesar asigurării asistenței medicale pentru persoanele infectate cu Covid-19 ceea ce justifică practic menținerea măsurilor de detașarea personalului medico- sanitar .

Pe baza acestei analize, adoptarea H.G.-urilor apare ca fiind necesară pentru administrarea treburilor publice respectiv pentru gestionarea situației de risc existente la nivel national.

În hotărârile de guvern atacate nu se impun restrictii de drepturi și limitări ale libertăților civile și economice întrucât aceste limitări, restricții sunt prevăzute în realitate în Legea 55/2020.

Atât H.G. nr. 856/2020 și H.G. nr. 935/2020 cât și H.G. nr. 967/2020 sunt emise în aplicarea acestei legi și asigură punerea sa în executare astfel că restricțiile, limitările se realizează în realitate prin legea sus indicată.

Totodată, existența restricțiilor si limitărilor nu duce la concluzia că aceste acte nu ar fi necesare pentru limitarea efectelor răspândirii infecției cu SARS-COV 2.

Ca atare, restricțiile de drepturi și limitarea de libertăți se fac prin lege potrivit art. 53 din Constituție. De asemenea, așa cum rezultă din conținutul lor, actele administrative normative atacate urmăresc protejarea sănătății publice .

În ceea ce privește celelalte condiții pe care le impune art. 53 din Constituție respectiv ca aceste măsuri să fie necesare într-o societate democratică și să fie proporționale cu scopul urmărit, cu situația care le-a determinat, este necesar a se preciza că în cererea de recurs nu sunt dezvoltate argumente prin care să se arate modalitatea în care aceste cerințe inserate în art. 53 din Constituție sunt încălcate prin hotărârile de guvern atacate în cauză.

Astfel, nu se argumentează punctual de ce măsurile luate nu sunt necesare într-o societate democratică și de ce nu sunt proporționale cu situația de risc evaluată prin actele preparatorii mai sus indicate.

Sunt invocate doar argumente generale, fără relevanță juridică în sensul că măsurile luate au fost inutile din punct de vedere sanitar, distructive în plan economic, social și psihologic și estetic.

Aceste susțineri nu permit o analiză a caracterului necesar și proporțional al măsurilor stabilite de H.G. nr. 856/2020, 935/2020 respectiv 967/2020 în lipsa unor argumente punctuale pentru fiecare din măsurile stabilite din perspectiva îndeplinirii acestor cerințe.

Măsurile analizate au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorității interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricțiilor, acestea fiind apreciate necesare dată fiind situația de fapt.

Interesul public legitim, în speță asigurarea sănătății publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetățenilor. Relativ la art. 34 din Constituția României, dreptul la ocrotirea sănătății persoanei presupune, din partea statului, două obligații principale și anume: de abținere, respectiv de a nu aduce atingere sănătății persoanei prin recurgerea la acțiuni violente/nonviolente, și de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim.

În ceea ce privește obligativitatea purtării măștii de protecție, singura măsură contestată de reclamante, astfel cum rezultă din cererea de recurs, aceasta este dispusă în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 13 din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 192/2020, text legal potrivit cărora:

art. 5 alin. (1):, Măsurile pentru creșterea capacității de răspuns sunt: .

alin 2 lit. d): măsuri de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu;

art. 13: pe durata stării de alertă, prin ordin comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne se poate institui:

a) obligativitatea purtării măștii de proiecție în spațiile publice, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă..,,

Așadar, sub acest aspect, criticile în sensul că prin hotărâre de Guvern a fost restricționat exercițiul drepturilor fundamentale nu pot fi primite, actele administrative contestate fiind emise în limitele și executarea Legii nr. 55/2020.

Prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 192/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 1042 din 6 noiembrie 2020, începând cu data de 06 noiembrie 2020, art. 13 lit. a) din Legea 55/2020 în forma modificată a reglementat posibilitatea instituirii obligației de purtare a măștii de protecție în spațiile publice, fără a se mai face vreo distincție în funcție de felul acestor spații - închise sau deschise.

Prin urmare, începând cu data de 06 noiembrie 2020, posibilitatea instituirii obligației de a purta mască de protecție în spațiile publice, inclusiv în cele deschise, pe durata stării de alertă, este prevăzută ca atare de lege, respectiv de art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 192/2020.

Corect se susține de către intimați că, în ceea ce privește susținerea recurentelor în sensul că O.U.G. nr. 192/2020 a fost emisă cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituția României deoarece a modificat Legea nr. 55/2020, această critică are natura unui motiv de neconstituționalitate și nu de nelegalitate, astfel că excedează competențelor instanței de contencios administrativ.

Pe de altă parte, argumentele referitoare la mass-media nu constituite motive reale de recurs, necriticându-se legalitatea raționamentului instanței de fond ci eventual netemeinicia lui.

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., art. 20 din L.554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantele A., B. și C. și recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes invocată de Ministerul Afacerilor Interne pe cale de întâmpinare.

Respinge recursul declarat de reclamantele A., B. și C. și recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 1317 din 27 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 ianuarie 2022.