ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 578/2021

Ședința publică din data de 3 februarie 2021

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II -a contencios administrativ și fiscal la data de 28.10.2020, sub nr. x/2020, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București, emiterea unei ordonanțe președințiale prin care să se dispună:

(i) anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 și 4 ale Anexei nr. 2 – Măsuri pentru asigurarea rezilienței comunitare;

(ii) anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020;

(iii) anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin hotărârea nr. 25/19.10.2020.

2.1. Prin sentința nr. 5463/30.10.2020, Tribunalul București, secția a II- a contencios administrativ și fiscal:

- a admis excepția excepția necompetenței materiale a instanței, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cererii de ordonanță președințială formulată de reclamantele A., B., și C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, în favoarea uneia dintre secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curții de Apel București, respectiv secția a VIII-a sau secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reținând incidența art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Pentru a pronunța această hotărâre, Tribunalul București a reținut că primele 2 capete de cerere, și anume: 1) anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv a articolelor 3 și 4 ale Anexei nr. 2 - Măsuri pentru asigurarea rezidenței comunităților și 2) anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020, sunt emise de pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, autorități publice centrale, precum și faptul că Hotărârea Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 24/19.10.2020, modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020, emisă de o autoritate publică locală, este un act subsecvent H.G. nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, astfel că aceste acte administrative sunt în strânsă legătură, fiind deduse judecății printr-o unică cerere de chemare în judecată, motiv pentru care, a apreciat că, în speță, sunt incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 99 alin. (2) C. proc. civ., față de care competența materială de soluționare a cauzei revine uneia dintre Secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curții de Apel București, respectiv secția a VIII-a sau secția a IX-a.

Dosarul a fost repartizat secției a IX a Curții de Apel București la data de 03.11.2020, la completul specializat nr. C7, Fond III, constituit conform art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic.

2.2. Prin sentința nr. 1140/04.11.2020, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, completul specializat:

- a admis excepția necompetenței materiale a completului specializat în materia judecării cauzelor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 136/2020, în privința capetelor de cerere având ca obiect emiterea ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 856/2020 și anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență nr. 24/19.10.2020, modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020 și a declinat competența de soluționare a acestor cereri în favoarea unui complet de fond nespecializat al Curții de Apel București – Secțiile de contencios administrativ și fiscal;

- a disjuns capetele de cerere în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale și a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "ordonanță președințială" și ca părți reclamantele și pârâții Guvernul României și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, dosarul nou constituit urmând a fi repartizat aleatoriu unui complet de fond nespecializat al Curții de Apel București – Secțiile de contencios administrativ și fiscal.;

- a admis excepția inadmisibilității cererii de emitere a ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020;

- a respins cererea de emitere a ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea Hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 49/13.10.2020 și nr. 50/26.10.2020, privind pe reclamanții reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București, ca inadmisibilă.

Asupra excepției necompetenței materiale a completului specializat în materia judecării cauzelor prevăzute de art. 15 din Legea nr. 136/2020, în privința capetelor de cerere având ca obiect emiterea ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 856/2020 și anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru situații de urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020, Curtea de apel a reținut, din analiza coroborată a prevederilor art. 15 alin. (4), (6),(7) și (10) din Legea nr. 136/2020, că revine competența curții de apel, secția de contencios administrativ și fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorității emitente și care judecă în completuri formate din 3 judecători doar pentru acțiunile prin care se contestă acte administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor reglementate prin Legea nr. 136/2020.

Din cuprinsul măsurilor dispuse prin Hotărârea nr. 24/19.10.2020 emisă de Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, modificată prin hotărârea nr. 25/19.10.2020, rezultă că nu s-a dispus niciuna dintre măsurile prevăzute de Legea nr. 136/2020 și care se referă doar la măsura carantinei și la măsura izolării.

De altfel, temeiul invocat în cuprinsul Hotararilor nr. 24 și nr. 25 din 19.10.2020 pentru adoptarea măsurilor dispuse prin acest act administrativ, nu este reprezentat de prevederile Legii nr. 136/2020, ci de prevederile H.G. nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și ale Legii nr. 55/2020.

De asemenea, H.G. nr. 856/2020 nu a fost adoptată în aplicarea Legii nr. 136/2020, ci în aplicarea prevederilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Prin urmare, în privința capetelor de cerere având ca obiect emiterea ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 856/2020 și anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru situații de urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020, Curtea de apel a reținut că acestea nu sunt reprezentate de acte administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din Legea nr. 136/2020, astfel că, stabilirea competenței de soluționare a cauzei nu se face potrivit art. 15 din Legea nr. 136/2020, ci potrivit prevederilor comune din materia contenciosului administrativ cuprinse în art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată se atacă atât un act administrativ normativ emis de o autoritate județeană (Hotărârea nr. 24/19.10.2020 emisă de Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență), cât și un act normativ emis de o autoritate centrală (H.G. nr. 856/2020), capetele de cerere având ca obiect emiterea ordonanței președințiale prin care să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 856/2020 și anularea Hotărârii Comitetului Municipiului București pentru situații de urgență nr. 24/19.10.2020 modificată prin Hotărârea nr. 25/19.10.2020, sunt de competența unui complet de fond nespecializat al Curții de Apel București – secția a IX a contencios administrativ și fiscal, potrivit art. 10 alin. (1) teza a 2-a din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 99 alin. (2) din C. proc. civ.

În urma disjungerii cauzei, s-a constituit, la data de 04.11.2020, dosarul nr. x/2020 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX -contencios administrativ și fiscal.

Prin cererea modificatoare a cererii de chemare în judecată înregistrată la dosar, reclamantele au solicitat următoarele:

La termenul de judecată din 13.11.2020, reclamantele au indicat în mod expres că, în baza art. 1001 C. proc. civ., modifică acțiunea din cerere de ordonanță președințială în acțiune de drept comun în anularea actelor administrative contestate.

2.3. Prin sentința nr. 1317/27.11.2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal:

- a admis excepția necompetenței materiale a instanței în privința capetelor de cerere prin care s-a solicitat anularea Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență și a cererii de obligare a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, și declină competența de soluționare a acestor cereri în favoarea Tribunalului București SCAF;

- a disjuns capetele de cerere în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, secția a IX-a și a dispus constituirea unui nou dosar având ca obiect "acțiune în anulare act administrativ" și ca părți reclamantele și pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență prin Prefectul Municipiului București, dosarul nou constituit urmând a fi înaintat la Tribunalul București – secția contencios administrativ și fiscal;

- a respins excepția de netimbrare, ca neîntemeiată;

- a admis în principiu cererea de intervenție accesorie;

- a respins excepția inadmisibilității acțiunii față de lipsa plângerii prealabile, ca neîntemeiată;

- a respins excepția lipsei de interes în formularea cererii de anulare a hotărârilor de guvern, ca neîntemeiată.

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București față de capetele de cerere prin care se solicită anularea hotărârilor de guvern și a respins aceste capete de cerere formulate în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București, ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă;

- a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului și intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor prin care s-a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020 și obligarea pârâtului Guvernul României să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, ca neîntemeiată;

- a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne;

- a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale a României;

-a dispus sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 55/2020.

Referitor la excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, invocată din oficiu, în privința capetelor de cerere prin care s-a solicitat anularea Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență și a cererii de obligare a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, Curtea de apel a reținut, din coroborarea prevederilor art. 10 alin. (1), (2

1

) și (3), art. 23 lit. b) din O.U.G. nr. 21/2004 și art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, că pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență este o autoritate publică locală, ale cărei acte administrative produc efecte doar pe teritoriul municipiului București.

Prin urmare, a apreciat curtea, chiar dacă anumite critici ale reclamantelor sunt comune atât pentru cererea de anulare a H.G. nr. 856/2020, a H.G. nr. 935/2020, a H.G. nr. 967/2020, cât și pentru cererea de anulare a Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, verificarea legalității hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 și a susținerilor reclamantelor cu privire la aceste hotărâri trebuie realizată prin raportare la situația epidemiologică existentă la nivelul municipiului București, precum și prin raportare la infrastructura și la resursele existente la nivel local pentru combaterea pandemiei de Covid-19.

În plus, o critică esențială adusă de reclamante Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 constă în aceea că, prin emiterea acestor hotărâri, pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență a încălcat prevederile O.U.G. nr. 21/2004 din perspectiva atribuțiilor pârâtului (autoritate publică locală) și a măsurilor pe care acesta le poate dispune la nivel local pentru pentru combaterea pandemiei de Covid.

În consecință, având în vedere dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, competența materială de soluționare a litigiilor privind actele emise de o autoritate locală (cum este și pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență) revine secției de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București.

2.4. Prin încheierea din ședința camerei de consiliu de la 08.12.2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus din oficiu îndreptarea erorii materiale (prin omisiune) strecurată în sentința nr. 1317/27.11.2020, în sensul inserării în dispozitiv a mențiunilor:" Constată ivit conflictul negativ de competență. Dispune din oficiu suspendarea judecării cauzei în dosarul nou constituit (ca urmare a disjungerii capetelor în privința cărora a fost admisă excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Dispune înaintarea dosarului nou constituit la Înalta Curte de casație și Justiție – secția contencios administrativ în vederea soluționării conflictului de competență".

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte, sesizată conform art. 133 pct. 2 C. proc. civ., constatând că în cauză există un conflict negativ de competență, în sensul art. 135 C. proc. civ., ivit între două instanțe judecătorești de grade diferite care și-au declinate reciproc competența, va pronunța regulatorul de competență stabilind competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Mai întâi, cu privire la limitele învestirii sale, Înalta Curte constată, din prezentarea circumstanțelor acestei cauze, că Tribunalul București a fost învestit prin sentința nr. 1317/27.11.2020 de declinare a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, numai cu privire la soluționarea capetelor de cerere prin care reclamantele au solicitat, în urma modificării cererii de chemare în judecată: anularea Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență și a cererii de obligare a pârâtului Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență să emită acte de punere în executare a Legii 55/2020 care să fie în conformitate cu art. 53 din Constituția României și Deciziile Curții Constituționale, fără a se substitui sau a adăuga la lege și fără a afecta drepturi și libertăți fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege, în sensul neinstituirii obligativității purtării măștii de protecție în spații publice deschise, celelalte capete de cerere disjunse făcând obiectul dosarului nr. x/2020

Astfel, așa cum rezultă din preambulul Hotărârilor nr. 24/19.10.2020, nr. 25/19.10.2020, 26/02.11.2020 emise de pârâtul Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, contestate, acestea au fost adoptate în aplicarea unor dispoziții din H.G. nr. 856/2020 din 14 octombrie 2020, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, acest act normativ fiind emis, la rândul său, în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, această ultimă lege neconținând, însă, nici un fel de dispoziții de procedură referitoare la contestarea actelor emise în aplicarea sa.

Prioritar, Înalta Curte reține însă dispozițiile art. 42 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 21/2004, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu care:

(1) Hotărârile prin care se declară, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel național sau pe teritoriul mai multor județe, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cele prin care se declară, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel județean sau al municipiului București, se publică în Monitorul Oficial al autorității administrativ-teritoriale respective și intră în vigoare la data publicării.

(...)

(3) Hotărârile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În condițiile în care, prin hotărârile atacate s-a stabilit aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă în Municipiul București, se constată că acestea intră în categoria actelor anterior menționate, iar regimul lor de contestare este cel reglementat de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, respectiv Legea nr. 554/2004, act normativ care, la articolul 10, prevede că "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Prin urmare, având în vedere rangul autorității emitente Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, care este unul de nivel local, competența materială de solutionare a cauzei în primă instanța revine tribunalului, acesta reprezentând regula consacrată de dispozițiile cu caracter general ale art. 10 din Legea 554/2004.

Pentru aceste considerente, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României- Secretariatul General al Guvernului și Comitetul Municipiului București pentru Situații de Urgență, prin Prefectul Municipiului București, în favoarea Tribunalului București – secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 februarie 2021.