ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 16.12.2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Comitetul National pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne și Departamentul pentru Situații de Urgență, anularea parțială a art. 4 pct. 15 din Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/04.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanța, jud. Constanța, dispusă urmare a Hotărârii nr. 97 a Comitetului Județean pentru Situații de Urgență Constanța, prin care s-a dispus ca locuitorii din Constanța să poarte masca de protecție în aer liber. La data de 18.12.2020, reclamanta A. a depus cerere completatoare a acțiunii, formulând un nou capăt de cerere, în sensul că a solicitat și anularea parțială a art. 4 pct. 15 din Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanța, jud. Constanța, dispusă urmare a Hotărârii nr. 111/17.12.2020 a Comitetului Județean pentru Situații de Urgență Constanța, prin care s-a dispus ca locuitorii din Constanța să poarte masca de protecție și în spații deschise, respectiv înlăturarea sintagmei "și deschise".

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1454 din data de 23 decembrie 2020 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Comitetul Național pentru Situații de Urgență - Ministerul Afacerilor Interne, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtului Comitetul Național pentru Situații de Urgență - Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis excepția tardivității cererii de chemare în judecată inițiale, a respins cererea de chemare în judecată inițială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, ca tardiv formulată, a admis cererea completatoare formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență și a anulat parțial prevederile art. 4 pct. 15 din Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x din 17.12.2020, publicat în Monitorul oficial nr. 1257 din 18 decembrie 2020, în ceea ce privește instituirea obligativității purtării măștii de protecție în spații deschise, în sensul înlăturării sintagmei "…și deschise". Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, că măsura prevăzută la art. 4 pct. 15 din ordinul contestat trebuia instituită, conform art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 192/2020: "prin ordin comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne". Cum singurul ordin comun care se referă la obligația de a purta mască de protecție, ordin la care a făcut referire și pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență în cuprinsul întâmpinării, este Ordinul nr. 874/81/2020 din 22 mai 2020, s-a apreciat că actul administrativ cu caracter normativ contestat în cauză nu respectă actele normative cu forță juridică superioară (art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 și art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 1065/2020) în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și rejudecarea acțiunii, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiată. În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, considerându-se, în mod eronat, că obligația stabilită la art. 4 pct. 15 din Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgentă nr. x/17.12.2020, prin care se stabilea obligația purtării măștii de protecție în exterior, nu este reglementată prin ordin comun al ministrului afacerilor interne și ministrului sănătății, respectiv un act normativ de nivel superior ordinului contestat. Recurentul a arătat că obligativitatea purtării măștii de protecție este reglementată prin mai multe acte normative (art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, H.G. nr. 856/2020, modificată și completată prin H.G. nr. 935/2020, H.G. nr. 1065/2020. De asemenea, ca și instrument de punere în aplicare a prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 referitoare la obligativitatea purtării măștii de protecție în spațiile publice, a fost emis Ordinul comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020. Întrucât evoluția pandemiei de COVID-19, atât la nivel național cât și internațional a evidențiat necesitatea purtării măștii de protecție de către populație și în spatiile publice din exterior, hotărârile de guvern succesive de prelungire a stării de alertă pe teritoriul României au statuat că "în condițiile art. 5 alin. (2) lit. d) și ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, în spațiile publice, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, în condițiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 și art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare." Astfel, legiuitorul a renunțat la individualizarea tipurilor de spații, optând pentru terminologia, denumită generic "spatii publice", tocmai pentru a face dovada faptului că obligația imperativă reglementată de hotărârea de guvern are caracter unitar, fiind de strictă aplicare pentru toate spațiile. Invocând dispozițiile art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, recurentul a mai arătat că H.G. nr. 1065/2020 a fost aprobată în executarea Legii nr. 55/2020, prin detalierea și dezvoltarea soluției din actul normativ superior. Hotărârea de Guvern este un act normativ superior ordinului de ministru, iar dispozițiile și efectele sale juridice nu pot fi ignorate, astfel că măsura privind portul măștii de protecție în exterior este reglementată în lege și detaliată în hotărâre de guvern, acte normative superioare ordinului de ministru, care au stat la baza emiterii ordinului contestat.

Apărările formulate de intimata-reclamantă Prin întâmpinarea depusă la data de 31.12.2020, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. În esență, intimata a arătat că prima instanță a reținut, în mod just, nelegalitatea art. 4 pct. 15 din ordinul contestat, în sensul în care măsura obligativității purtării măștii de protecție și în spații deschise a fost impusă de către o persoană necompetentă de a stabili o astfel de obligație și cu încălcarea prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 și art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 1065/2020. De asemenea, intimata a apreciat că este nefondat și argumentul recurentului prin care a indicat ordinul comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 drept instrument de aplicare a prevederilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, întrucât posibilitatea instituirii "obligativității purtării măștii de protecție în spații publice" a fost reglementată abia prin O.U.G. nr. 192/2020. În ședința publică din data de 05 ianuarie 2021, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepția lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ, pe calea prevăzută de dispozițiile art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, cu o acțiune, și ulterior, o cerere completatoare, prin care a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență anularea art. 4 pct. 15 din Ordinul nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanța, județul Constanța, emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență. În cuprinsul art. 4 pct. 15 din ordinul menționat se precizează că "…. pentru toate persoanele care se află permanent sau tranzitează zona menționată la art. 1: (…) 15. se instituie obligativitatea purtării măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, pentru toate persoanele care au împlinit 5 ani, prezente în spații închise și deschise." Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a admis cererea completatoare formulată de reclamantă și a anulat parțial aceste prevederi, în ceea ce privește instituirea obligativității purtării măștii de protecție în spații deschise, în sensul înlăturării sintagmei "…și deschise". Pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Înalta Curte va analiza cu prioritate excepția lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată completatoare formulată de intimata reclamantă. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, trasând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune. Condițiile generale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes, trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecății, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noțiunile de "capacitate de drept public" și de "capacitate administrativă", care au un conținut diferit față de capacitatea juridică civilă, și, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public. În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept. Definiția persoanei vătămate se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ. Potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În cauză, Ordinul nr. x/17.12.2020 al Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanța, județul Constanța, a fost emis în temeiul prevederilor art. 3 lit. b), art. 6 lit. b), art. 7 alin. (5) și art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, ale art. 5 alin. (3) lit. a), b), c), d), și f din Legea nr. 55/2020, ale art. 11 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc, ale art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1065/2020 și a avut drept scop instituirea unor măsuri cu caracter temporar, necesare în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic, pentru prevenirea și limitarea răspândirii unei boli infectocontagioase . Din cuprinsul art. 1 al acestui act administrativ reiese faptul că prelungirea măsurii de carantină zonală, dar și a celorlalte măsuri obligatorii prevăzute expres la art. 2-12, a fost dispusă pentru o perioadă de 14 zile începând cu data de 18.12.2020, prevederile ordinului având, așadar, o aplicabilitate limitată în timp. Potrivit art. 4 pct. 15 din Ordinul nr. x/17.12.2020: "se instituie obligativitatea purtării măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, pentru toate persoanele care au împlinit 5 ani, prezente în spații închise și deschise" Atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată completatoare, cât și din susținerile orale ale intimatei reclamante în fața instanței de recurs, se desprinde concluzia că aceasta tinde la ocrotirea unui interes legitim public constând în obținerea unui "precedent care va confirma faptul că nici la nivel național nu există o reglementare care să impună obligativitatea purtării măștii și în spațiile deschise" și în "intenția de a fi adoptate legi și dispoziții care să respecte actele normative cu forță superioară". Or, așa cum am arătat mai sus, persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care să invoce apărarea unui interes legitim public, însă numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Pe de altă parte, Ordinul nr. x/17.12.2020 privind prelungirea măsurii carantinei zonale pentru U.A.T. Constanța, județul Constanța, emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, având caracterul unui act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantei o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat. Este adevărat că prin acest act administrativ s-a instituit în sarcina intimatei reclamante, în calitate de locuitor al unității administrativ teritoriale Constanța, obligația purtării măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, în spații publice închise și deschise. Însă, nu se poate reține că acest act administrativ zonal și temporar i-a produs părții o vătămare ce nu s-ar putea înlătura decât prin anularea actului, atâta timp cât această obligație este instituită la nivel național pentru toți cetățenii, prin Hotărârea Guvernului nr. 1065/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ cu forță superioară ordinului atacat prin prezenta acțiune. Astfel, în art. 1 din Anexa 2 - Măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților se prevede: "În condițiile art. 5 alin. (2) lit. d) și ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, în spațiile publice, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măștii de protecție, astfel încât să acopere nasul și gura, în condițiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 și art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare." Mai mult decât atât, la momentul pronunțării sentinței instanței de fond (23.12.2020), ordinul contestat producea efecte juridice, iar destinatarii actului administrativ erau obligați să se supună măsurilor instituite, dar începând cu data de 1.01.2021, actul infra legislativ în discuție și-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, ele fiind supuse limitei temporale reglementate expres chiar în cuprinsul acestuia. Cum existența vătămării afirmate nu a fost dovedită, Înalta Curte reține că nu există un interes legitim în demersul judiciar al intimatei reclamante ce s-ar impune a fi ocrotit prin anularea dispozițiilor legale atacate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru considerente expuse, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 248 alin. (1) și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată cu privire la cererea completatoare formulată de reclamanta A. și, rejudecând, va admite excepția lipsei de interes a cererii completatoare, invocată din oficiu și va respinge acțiunea în anulare a prevederilor art. 4 pct. 15 din Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. x/17.12.2020, ca fiind lipsită de interes, menținând restul dispozițiilor sentinței.